智库在公共政策研究中的十个关键点

朱涛 薛俊波 钟华 潘璇 吕秋培

摘要：[目的/意义]智库的重要功能之一是参与公共政策的制定。近年来，随着智库建设不断发展、影响力不断提升，智库参与公共政策制定及公共决策的作用也不断增大。如何更好地发挥智库决策影响力、公众影响力是智库一直在探索的问题。[方法/过程]本文围绕公共政策的决策过程及智库在公共政策中的角色和作用，运用智库双螺旋理论方法，从认识论、方法论和实践论角度，遵循智库双螺旋法的“解析–融合–还原”过程，通过DIIS过程融合法和MIPS逻辑层次法，分析了智库开展公共政策研究的关键步骤，重点阐述了智库开展公共政策研究的十个关键环节。[结果/结论]本文提出的明确定位、凝练选题、收集数据、专家遴选、聚焦重点、会议研讨、汇聚分析、政策研究、综合集成、撰写报告等十个关键环节可以为智库开展公共政策研究、提升影响力提供参考。

关键词：智库研究 智库双螺旋法 公共政策 决策过程

分类号：D60，C93

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.02.18

开放科学（资源服务）标识码（OSID）

1 前言

习近平总书记指出，要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化，增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。在党和政府的支持和推动下，我国已建立智库管理体系，智库数量跃居全球第二，智库类型呈现多元化趋势，并积极参与公共政策的研究、制定、改进和实施等，智库发展进入了一个新阶段。

智库又称“思想库”，是以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则的专业研究机构

[1]。智库在制定公共决策方面具有独特的影响力，智库影响公共决策的方式根据不同的事件背景采取不同的模式。有美国学者认为，美国智库机构主要借助专家个人影响力、政策报告、研究报告和简报、报纸社论以及营造社会舆论等方式影响决策过程[2]。

我国智库影响公共决策的方式主要包括参与调研、参与文件起草、提交建议报告、发布报告引导舆论等。智库专家学者通常具备专业的知识和技能，通过参加研讨会议、研究课题等方式参与公共政策的制定过程，增加了政策的合法性和科学性[3]。随着智库建设工作的持续推进，智库对公共政策制定和决策的影响力正在逐步提升，但是我国智库整体的公共政策研究能力仍有待提升[4]。

本文旨在探索智库双螺旋法在公共政策研究中的应用，以建立相对规范有效的智库研究、成果产出、质量控制与传播的流程与议程。

2 公共政策及其过程模型

公共政策作为政府对团体和个人行动的有效干预手段，存在于社会生活的各个领域[5]。党和政府领导人的重要讲话，国家重要战略，国家发展规划，中共中央文件和国务院公布的文件，中央政府部门和地方政府出台的部分规定、办法和行政应急措施，以及全国人民代表大会通过的法律等，均属于公共政策的范畴。

公共政策具有政治性、多样性、层次性、阶段性、复杂性、合法性、权威性、普遍性和稳定性等特征。一方面，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征；另一方面，公共政策过程可以分为政策制定和后政策制定两个阶段。前一阶段涉及问题确认、议程设立、政策规划、政策采纳及其合法化等环节；后一阶段涉及政策实施、信息反馈、效果评估、政策调整和政策终结等环节[5]。智库既可以参与公共政策制定的整个过程，也可以只参与公共政策制定的某个环节。公共政策的过程模型见图1。

3 智库在公共政策中的作用发挥与独特优势

智库的角色与功能贯穿政策运行全过程，而智库在议程设置和政策形成两个环节中的角色与功能最为基础、最为关键、最为重要[6]。

3.1 智库在公共政策研究中的重要角色

公共政策的参与者主要包括政府、机构、媒体、公众、智库等。其中，政府是政策的决策者和执行者；机构（包括企业及非营利机构等）是政策的利益相关者，在政策制定过程中，其通过自身或者其代表积极参与并影响政策；媒体在政策实施过程中反映社会热点和公众关注的问题，并发挥舆论监督的作用；公众是政策的作用客体之一，通过舆论、媒体或者其代表，参与并影响决策；智库是公共政策的重要参与者之一，是提升公共政策科学性、有效性与影响力的重要支撑。

从参与公共政策的角色和定位來看，智库以更为中立的立场考量和分析政府政策，并能对政府政策实施效果提出独立的判断，及时纠正政府的“路径依赖”，提高政府决策及施政水平[7]。

在现代社会的复杂条件下，如何对提上议程的政策问题制定行动方案，越来越难以由政府部门单独完成，必须要多中心治理体系中的其他行动者的协助与支持，新型智库已成为公共政策决策系统解决政策问题不可或缺的辅助力量[8]。随着智库的发展，这种辅助力量的作用将会不断提升，对公共政策的影响力也相应不断提升。

3.2 智库作用于公共政策的基本方式

一方面，智库借助专家的个人影响力，以及其研究产出的报告、简报、媒体文章等智库成果，引导社会舆论，从而间接影响公共政策的决策过程。另一方面，智库具有独立性，它的独立思考与独立发声，使得竞选团体和政府需要主动或被动听取多方意见，通过获取充分的信息制定出政治主张或政策[9]。与此同时，智库在参与公共政策制定的过程中，可以更加准确地了解选题，获得更多的发展机会。在此过程中，政府直接为智库提供环境和政策支持，智库则为政府提供智力支持，二者相互促进[3]。智库影响公共决策的方式是多种多样的：在政策出台前，智库通过发布研究报告和政策分析引导社会舆论；在政策出台后，智库通过媒体宣传进行政策解读，向公众解释政策，并获得公众对政策的反馈信息。

公共政策研究的水平及其积累的声誉始终是智库的基石与生命线。对具体的智库机构而言，其往往会根据定位、使命、职责、资源、基础与条件等因素，选择关键环节，聚焦关键问题开展研究，并不断有针对性地发展研究的理念、模式与方法体系。

3.3 智库在公共政策研究中的核心竞争力

智库在公共政策研究中的核心竞争力主要体现在科学性和独立性两个方面。一方面，智库基于专业知识和科学证据，采用科学的方法，将定性认识和定量分析相结合，全面系统地分析问题，做出科学论证[10]；另一方面，智库本着对国家和人民高度负责任的态度，把握趋势和发展规律，排除各种的利益干扰，做经得起实践和历史检验的研究。可以说，好的政策利国利民，不好的政策会损害国家和人民的利益。

智庫对决策和公众有双重影响，它的独立于利益群体、以人民福祉为根本出发点等特性，决定了其研究的多元化和开放性。智库通过创新研究方法和工具，通过发表论文、研发智库研究方法、手段和工具等，确保其研究的科学性和独立性，以及得到智库同行的认同[11]。在智库对公共政策战略制定的影响因素中，智库的研究能力、组织能力和长期导向是最重要的三个要素[12]。

4 以智库双螺旋法提升公共政策研究的关键属性要求

智库开展公共政策研究，需要构建公共政策研究体系，以创新思维、全新架构、标准流程、明确准则，将基本原则、经验做法、数据信息、专家智慧、行为实验、模拟仿真和循证检验等在更高水平、更高效率、更新平台上整合起来。

4.1 智库开展公共政策研究的关键特征与价值属性

智库开展公共政策研究，要牢牢把握系统性、权威性、时效性和融合性等关键特征与价值属性。

一是系统性。一方面，公共政策研究涉及的领域广泛，各领域之间相互影响、相互关联，各种问题之间的联系紧密且复杂；另一方面，多元化的公共政策主体，导致不同主体基于不同的利益采取措施并做出决策，各主体之间行动的协调性将影响整个公共管理系统。

二是权威性。公共政策以合法性为基础，对社会公众具有约束性。一项政策往往不能满足所有人的利益，因此，为了更大、更长远、更多群体和更加紧迫的利益，需要对现有利益格局做出调整。智库在支撑国家层面的重大调整时，其研究必须基础牢、定向准、举措实、效果明，以确保其研究结果的权威性。

三是时效性。公共政策研究需要保障决策的有效时机。这对组织的高效、研究的速度以及成果产出的效率提出了全方位的严苛要求。其中，数据的可及性、专家的专业性、研判的可靠性、提炼的敏锐性等是关键要素。

四是融合性。当今社会所面临的不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会问题，而是各种相互关联、相互制约的越来越具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的社会矛盾和问题。这些问题要求公共政策研究突出社会科学和自然科学的融合，在此基础上，强化定量、定性结合，高水平实施政策影响分析与场景应用。

4.2 构建智库双螺旋法理论下公共政策研究体系的必要性

如上节所述，公共政策研究具有系统性、权威性、时效性和融合性的要求，需要坚持问题导向、证据导向和科学导向。也就是说，高水平的公共政策研究必须明确目标、选准问题，做到有的放矢；必须夯实数据基础、充分而公正反映各方意见，以站准、站稳立场；必须不断优化分析方法，不断提高解决方案的精准性，提高研究质量和水平。

这些要求的满足，不能仅仅依赖于研究者的固有经验和相对分散的现有方法，必须建立起创新的政策研究理论体系，把上述价值属性、导向要求与工作标准落实为创新的整体思路、科学的方法手段、规范的集成路径与严格的成果标准。中国科学院科技战略咨询研究院潘教峰提出的智库双螺旋法，从“解析–融合–还原”的循环角度，凝练选题、分解问题、引导研讨、综合循证，遵循“问题导向、证据导向和科学导向”，收集数据、收集意见、遴选专家。贯穿从规律、到实证、再到政策的全过程，是智库研究的科学化、系统化和专业化的有益尝试，是维护公共政策研究关键特征与价值属性的重要理论创新与方法进步，为公共政策研究提供了逻辑路径[11]。

5 智库开展公共政策研究的十个关键环节

公共政策研究的内容主要包括：在政策出台前，对政策可能的影响及实施效果进行研究和预判，为决策者提供决策参考和备选方案；在政策执行后，对公共政策的执行效果、影响情况、利弊得失进行分析和评估，为政策的改进、完善提供决策参考。智库双螺旋法始于研究问题、终于解决方案，这与公共政策研究的目标完全一致。在智库双螺旋法理论下开展公共政策研究，可以保证研究过程的科学性和研究结果的可靠性。智库双螺旋法研究逻辑下公共政策研究的组织实施，首先将需要研究的公共政策问题，分解为一组单一的、专业领域的、可操作的子问题集。在此基础上，凝练关键问题和关键领域的问题，寻找相应专业领域的权威专家。通过子问题收集资料、数据和证据，从系统性出发，通过定量、定性研究和分析，实现子问题之间的融合。然后，将分解的一系列子问题回归到智库问题本身，通过不断迭代、集成提炼，形成解决问题的方案和重点突出的政策建议。在组织实施的全过程中，智库双螺旋法中基于“收集数据（data）–揭示信息（information）–综合研判（intelligence）–形成方案（solution）”的DIIS过程融合法和基于“机理分析（mechanism analysis）–影响分析（impact analysis）–政策分析（policy analysis）–形成方案（solution）”的MIPS逻辑层次法[11]，贯穿于明确定位、凝练选题、收集数据、专家遴选、聚焦重点、会议研讨、汇聚分析、政策研究、综合集成、撰写报告十个关键环节。详见图2。

5.1 明确定位：坚持公共政策研究宗旨

智库作为公共政策参与者，其价值主要在于以科学的方法将缺乏联系的感性经验、客观数据、理性认知，以及对现实情况、发展趋势、社会经济影响的判断等组织起来，形成对政策取向与内容构成的有效支撑。对于智库而言，研究方法的领先是根本性的领先。首先，智库开展公共政策研究应以持续探索、建立和完善先进的智库研究方法为基础和出发点，以行稳致远。其次，智库公共政策研究要有科学、严谨的求真态度，强化对各类知识的表达、清洗、整合和偏见排除等，以坚实和正义的理性维护智库的社会声誉。最后，在从输入到输出的整个过程中，智库研究只有以做真问题、真做问题、真正促进解决重大社会问题作为智库研究的目标，才能在公共政策参与者中担负起独立、独特的社会责任。

5.2 凝练选题：关注决策热点难点问题

选题必须坚持“问题导向、证据导向、科学导向”的原则。面向现实，紧紧围绕社会经济中的重大现实问题，为决策者出谋划策，提供科学支撑。选题主要集中在党中央、国务院关注的重大战略和前瞻性问题、改革发展中的难点热点以及突发性应急性问题和舆情热点问题，选题可以是政策供给的“最先一公里”和政策服务落地的“最后一公里”。同时，智库也可以利用好已有基础，搜集数据、揭示信息，提出设置的社会问题，加大智库在决策过程中的参与程度。从公共政策的过程模型来看，可以从公共政策的两个“一公里”，扩展到“问题确认”及“议题建立”环节。

5.3 收集数据：全面掌握关键基础信息

公共政策研究对数据的要求非常高，数据的真实性、时效性和准确性会直接影响决策。除了从主流媒体、网站、数据库和文献资料获取基础性数据外，要特别重视国家决策部门和专业机构提供的数据。在收集数据基础上，通过对资料和数据的定性定量分析，可以发现对该公共政策研究具有关键作用的信息包括观点、发展趋势、专家或机构等。这些关键信息对公共政策可能带来的影响和调整十分重要。

公共政策所产生的影响往往涉及人群多、影响广，因此，有必要采用量化分析方法为公共政策研究提供数据支撑。采用问卷调查法、知识元分析方法、大数据挖掘与分析方法，对舆情态势的主要特征和走势进行分析，发现需要关注的重点；采用专利分析法、聚类分析法、科学图谱法，发现重点、热点和态势。例如，通过对三方专利（在欧洲专利局、日本特许厅、美国专利与商标局均提交申请的同一组专利）进行分析，可发现在基础研究的原创性方面表现突出的机构。

5.4 专家遴选：代表各方反映真实情况

公共政策有导向功能、管制功能、调控功能和分配功能。首先，从机理分析出发，确定最重要的核心专家。通过分析选题的影响机理、政策传导路径、参与主体、影响要素、政策影响等，从不同渠道收集数据后，确定该选题最重要的核心专家。其次，从机理分析和影响分析出发，在全国范围内遴选核心专家以外的其他专家，包括在相关领域具有深厚研究基础和权威性的学术专家，政策相关执行部门的政府人员，以及具有丰富实践经验的机构（含企业）代表，并且要注意小微企业或科技创新企业的代表，以保证相关政策研究的全面性。再次，为保证研究成果的独立性、客观性和公正性，根据公共政策研究的主题，要谨慎选择利益相关方代表。专家初步确定后，出具机构简介和专家简历，查询是否与研究的公共政策利益相关。最后，与决策部门交互迭代，综合考虑领域代表性、区域代表性和行业代表性，最终完成专家遴选，专家人数一般不低于10位，如果专家团体太小，那么研讨效果可能不尽如人意。

5.5 聚焦重点：反复沟通协调形成要点

首先，要掌握政策的相关背景资料、涉及的主管部门和参与主体，调研国内外经验与做法，在现有知识层的基础上，将需要研究的公共政策问题分解为一组专业领域的、单一的、可操作的子问题集。其次，凝练出要研究的关键问题以及关键领域的问题。最后，要考虑政策客体的特殊性。例如，研究就业问题时，可考虑城镇青年和大学毕业生等重点就业人群，将就业问题分解为几个平行的子问题，随后就可以找到相应专业领域长期跟踪研究的权威专家，以保证研究质量。

通过与专家反复沟通，逐步聚焦重点。对于学术专家，通过收集专家的代表作、代表性观点、关联的同行信息等，设法与其直接沟通，以保证就选题内容进行专业性互动，建立信任。通过政府部门代表，了解我国国家行政机关的组织结构和职能，包括行政机关的纵向结构和横向结构。考虑政策制定或执行的相关部门，政策改革的先行地区，政策施行的先进（或落后）地区，尽量通过公对公的方式沟通。对于机构企业的代表，主要考虑受政策影响的政策客体，包括行业性代表、规模性代表和区域性代表。通过对接主管部门、企业公共事务管理部门或行业协会等取得联系，就结构化研究要点提前与专家进行沟通，供专家提前准备，做好预研。在研讨和研判阶段，与专家保持密切沟通。

5.6 会议研讨：围绕主题提供意见建议

2023年3月13日修正的《中华人民共和国立法法》第39条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，宪法和法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在公共政策研究中，会议研讨是非常重要的一个环节。在会议研讨前，对研讨主题进行解析，形成三级提纲，分析政策的现状，政策在执行和落实过程中存在的问题，政策在传导过程中可能影响到的公众、机构，政策可能带来的积极影响或不利影响，以及未来政策的建议等内容。研讨提纲提前发给专家和主持人。在会议研讨中，主持人是关键。主持人需要营造能说话、敢说话、说真话的环境和氛围。根据会议宗旨、研讨提纲，主持人引导讨论、点评、总结，引导专家聚焦主题发言，使研讨得到有效控制。发言时间不能太短，否则问题讲不清楚，也不能形成系统性思考和體系化观点，一般控制在15分钟以内。在会议研讨后，将专家的发言内容和观点及时整理，请专家本人进行确认，专家也可以补充其观点。对会议研讨中存疑的问题，进一步落实。

5.7 匯聚分析：提炼真知灼见消弥偏差

在掌握相关公共政策研究主题的关键问题、政策现状和存在问题后，运用专业知识和定性定量工具方法进行汇聚分析，整理提炼各方专家的观点，形成新思想、新认识和新举措。由于公共政策涉及不同参与主体和多个利益相关方，为了消除会议研讨中权威人士的影响，对于个别特别重要又不便于在会上征求意见的问题，可与专家进行一对一研讨。在进行影响分析时，政策的目标群体是受到政策影响或制约的社会成员，需要研究目标群体的影响范围和程度。一项政策可能使某些目标群体获得一定的利益，也可能使另一些目标群体将该政策视为对其利益的剥夺。在这种情况下，要对不同的目标群体分别组织实施研讨，保证收集的意见完整和客观，消弥偏差、偏见。

5.8 政策研究：着力提出解决问题方案

政策研究是对政策的本质、特点、作用以及政策产生、发展、制订和实施规律的分析。政策研究的目的是揭示政策制订和实施过程中的规律，提高政策的准确性和效益性，避免政策失误[14]。因此，对于每一个政策研究选题，要本着高度负责任的态度开展研究。以智库双螺旋法的“历史–现实–未来”时空域框架进行政策研究，充分考虑历史域、现实域和未来域。在历史域下，对前期政策进行回顾、梳理和分析，政策研究必须保留对以往政策的承诺；在现实域下，对政策现状、存在问题、实施效果和各种影响开展分析，政策制定要以现行政策为基础，不能重打鼓另开张；在未来域下，对政策执行进行预测分析和推演，对未来如何更好地落实政策提出建议，促进决策报告从静态分析转向动态研究。对公共政策决策支撑的关键是提供可行的解决方案。智库研究是一门循证科学，需要围绕问题不断循证、不断验证，对国际国内的多方面进行比较论证。

坚持“问题导向、证据导向和科学导向”，与政府部门保持密切沟通，保证解决方案的可操作。在形成方案阶段，慎终如始，坚持反映现实、解决现实问题，反复验证数据和证据，遵循科学导向，讲究思想独立、思路创新、考虑长远，保证方案的系统性和科学性。通过不断迭代、集成提炼，形成解决问题的方案，提出针对性、重点突出的政策建议。

5.9 综合集成：形成科学系统专业共识

实际上，综合集成环节是一个融合的过程，包括专家融合、学科融合和问题融合。在专家融合方面，是指相关领域学术专家、政策专家、管理专家和机构企业代表观点的融合，揭示内在联系、规律和趋势方向等。在学科融合方面，公共政策研究主题一般是综合性较强的社会问题，需要科技、经济、金融等多学科的融合。在问题融合方面，通过子问题收集资料、数据和证据，从系统性出发，通过定量定性研究和分析，实现子问题之间的融合。

综合集成需要对时事政治有长期的关注和大量的积累，这是智库研究人员需要不断加强的基本功。合理解析子问题是关键，要尽量做到不同领域的专家、不同类型的专家能够对子问题给出专业的研究方案。在研读资料和政策文件，调研、访谈、研讨之后，对客观分析和主观判断存在较大偏差的问题要进行重点研究，运用专业知识和经验进行深入分析、比较研究和综合研判。不断创新和应用好智库方法工具，如德尔菲法、社会网络分析法等。未来，可以通过情景分析和政策模拟对短周期、长周期的影响进行分析，对政策分析中的不确定性进行充分评估，论证政策实施可能产生的社会影响和经济影响，以减少智库研究结果的偏差。在此基础上，综合考虑学术专家、政府部门和机构企业的意见，分析多类型主体和利益相关方，从政策现状、存在的问题、国内外经验借鉴、政策影响和政策建议等多角度进行综合集成，充分体现解决方案的科学性、系统性和可操作性。

5.10 撰写报告：锻造决策咨询风格模式

质量是决策报告的生命线，坚持以智库双螺旋法的“问题导向、证据导向、科学导向”为准绳撰写报告。在准确把握形势、精研政策、分析归纳专家观点的基础上，凝练成决策咨询风格的文字报告上报。一是内容要客观完整。要情况清楚，数据准确，调研充分，有详实的事实依据；观点和结论要经得起推敲，分析要透彻，一定要科学严谨地分析、评估和判断；要建议实、可操作。二是排版醒目。要使决策者在短时间内就能够获取关键信息，对重要内容予以突出显示；要反对华而不实的“标题党”，但是具有亮点词汇的标题便于记忆，可以帮助批阅者抓住核心和关键。三是篇幅精炼适当。报告的字数一般要控制在3，000字以内。四是语言生动活泼。生动形象的表述极易引起阅读者的兴趣和关注，有利于报告的政策建议被采纳。

6 结论与讨论

公共政策无处不在，已经渗透到社会生活的各个层面。以智库双螺旋法为理论指导开展公共政策研究，有利于建立严格的组织实施流程，形成创新性、科学性的智库报告，为公共政策的问题确立、议程建立、政策规划、政策采纳、政策执行、效果评估以及政策调整等提供科学依据和咨询建议。

同时，智库在公共政策研究过程中，逐渐形成了来自知名高校、研究院智库、国家机关与地方政府、龙头企业与创新型企业等机构的权威专家网络，有助于进一步有效发挥智库“小核心，大网络”的功能。在公共政策研究的组织实施过程中，要不断提升智库人的研究能力、传播能力、集成能力和应急能力，从而形成智库公共政策研究的良性循环。

致谢：感谢中国科学院科技战略咨询研究院特聘研究员宋大伟对本文的指导。

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作者貢献说明：

朱 涛：整体框架设计，论文撰写、审定；

薛俊波：整体框架设计，论文撰写；

钟 华：论文讨论；

潘 璇：资料查找，论文讨论；

吕秋培：论文讨论。

Ten Key Points of Think Tanks in Public Policy Research

Zhu Tao1 Xue Junbo1，2 Zhong Hua 1 Pan Xuan1 Lyu Qiupei1

1 Institutes of Science and Development， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190 2 School of Public Policy and Management， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049

Abstract： [Purpose/significance] Participating in the formulation of public policies is one of the important functions of think tanks. With the continuous development of think tanks construction， think tanks play a more and more important role in participating in public policies and public decision-making， and their influence is gradually increasing. How to play a better role in the decision-making influence and public influence of think-tanks is a problem that think-tanks have been exploring. [Method/process] Focusing on the decision-making process of public policy and the role of think tanks in public policy， this paper uses the double helix methodology in think tanks to follow the “analysis-integration-reduction” process of the double helix methodology from the perspective of epistemology， methodology and practice. Through the double helix of DIIS and MIPS， this paper analyzes the key steps for think tanks to carry out public policy research， focusing on the ten key links for think tanks to carry out public policy. [Result/conclusion] The ten key links proposed in this paper， including clarification of responsibilities， topic selection， data collection， expert organization， focus of key points， organization of seminars， convergent analysis， policy research， comprehensive integration， report compilation， can provide a reference for think tanks to carry out public policies and enhance their influence.

Keywords： think tank research think tank double helix methodology public policy decision process