新时期PPP项目公司财务管理存在的问题及对策研究

陶颖异

摘要：随着我国经济建设项目的不断增多，人们对于精神文明需求、物质资料的需求也越来越大。其中针对交通、自然环境保护等方面的社会需求日益加大。为了满足人们日益增长的社会服务性需求，国家已经提出关于公司财务管理的相关整改条例，越来越多的公司选择新建PPP项目，并在此基础上进行业务建设。随着PPP项目建设理念的不断深入，PPP项目执行过程中，问题纷繁复杂，越来越多的项目也暴露出越来越多的问题。近些年来国家对PPP项目的监管力度越来越大，如何有效应对各方监管，成为PPP项目财务管理研究的热点问题，本文通过分析项目公司财务管理中存在的问题，提出相对应的解决措施，进一步提高项目公司财务管理质量，以期为相关学者的研究提供相应的参考和借鉴。

关键词：财务管理；PPP项目；项目公司

一、新时期PPP项目的特点

（一）应用合同方式规范合作双方的行为

合同作为双方合作的法律依托，对分配责任、规范双方权利义务，解决争议等具有重要作用。在近些年来的实践中，围绕着PPP合同各种各样的法律问题也逐渐显现出来。诸如政府支付风险、使用者付费风险以及成本超支风险等与公司经营切实相关的风险不胜枚举。由于合同双方的利益出发点不同，政府为了能够促进地方基础设施建设，而社会资本方则偏重于给企业带来经济利益，这就导致政府和社会资本方对项目建设和运营的目的存在一定程度上的差异性。完善的合同能够有效规范双方行为，平衡二者之间的利益，实现共赢。

（二）金额巨大、合作周期较长导致双方关系较为复杂

作为政府以公共基础设施建设为目的发起的PPP项目，通常伴随着两个明显的特点：一是投入资金金额巨大，动辄十几个亿甚至是几十个亿；二是合作周期长，一般在10年以上。项目投入大就会伴随着一定的财务风险，周期长则可能出现诸多不可预见的风险和冲突。从项目本身看，两者关系对立，各自为自身的目的服务，但从整体上看，两者又是统一的关系，相互关联，相互影响，很难从客观上将二者割裂开来。对地方政府和社会资本方而言，尽管双方目的存在一定差异，但项目有效运行且合法合规依然是双方共同的追求。虽然项目公司作为项目融资、建设、运营及移交的主体，但是政府部门依然需要对项目的全周期承担责任。同时在项目建设和运营过程中需要多方参与，如第三方监管单位、法律顾问、项目咨询单位等，导致项目双方关系越发复杂。

二、新时期PPP项目公司财务管理存在的不足

（一）资金制度管理不完善

许多企业一味追求利润指标，忽略资金管理的重要性，导致企业出现资金闲置或周转困难的局面。企业各项活动开展是依靠资金进行的，资金是保证公司持续经营的基础。利润并不能完全代表企业的发展能力，证券市场上也不缺乏因资金流断裂而退市甚至破产的企业。由于PPP项目发展的时间较短，还没有形成完善的管理体系，这就导致大多数项目公司在摸索中前进，多数管理制度和管理措施并不能满足或适配企业的经营需要。尤其是在资金管理方面，缺乏灵活的管理措施，导致前期资金闲置，后期资金短缺，甚至出现债务危机。在地方政府付费困难的情况下，完善的资金管理，能够有效避免债务风险。

（二）财务预算管理不到位

预算管理对PPP项目财务质量管理十分必要，合理的预算可为项目财务管理提供有效的指导和管控，实现事前控制，避免不必要的风险。目前PPP項目公司预算一般依照社会资本方编制预算的习惯和目标进行，缺乏对PPP项目自身的特点分析和风险预测。而PPP项目涉及政府方和社会资本方各自利益，执行起来一般情况较为复杂，存在诸多风险和阻碍，因此预算编制相较于一般企业更为复杂。如今项目公司预算编制一般较为简单，缺乏对可预测风险的评估以及弹性区间，编制的预算对业务活动指导意义也不强。同时由于预算偏差较大，执行起来与实际情况匹配度较差，无法实现成本和风险控制。

（三）内部控制与项目公司管理不够契合

由于国家对PPP项目监管力度不断提高，对财务管理质量要求也不断提高，合理有效的内部控制很大程度上能够提升财务管理质量。目前大部分PPP项目公司的内部控制体系照搬集团公司的管理控制模式，然而项目公司无论是组织结构和运营模式都与传统意义上的企业有所区别，因此对于内部控制体系要求也较为特殊。传统企业的内部控制管理模式与项目公司契合度较低，而PPP项目受财政部、发改委、实施机构和地方政府等多方监管，对财务管理的要求也更为严格，有效的内部控制能够提高财务资料可信度和完整度，对项目公司应对各方监管较为有利，同时有效防范企业财务风险。

（四）项目风险认识不足

PPP项目风险包括合同合规类风险、融资类风险、公司设立及治理风险、项目建设类风险、运营维护类风险以及退出移交类风险，其中每一类风险中都涉及财务管理方面的风险。目前企业应对PPP项目风险方式分为主动防控和被动应对，大部分项目公司管理人员对PPP项目的了解程度不够，对其风险认知十分浅显，因此多出现被动应对的局面。如果能够有效识别各类财务风险，就能提前部署、充分准备防范和应对可能遇到的各类财务风险，而不是在风险出现后亡羊补牢、慌乱应对。

（五）项目建设目的和需求缺乏相应的论证

如果在进行PPP项目准备时，相关工作人员无法明确该项目的正确立意和建设需求，就会导致PPP项目无法在实际建设过程中发挥自身的积极作用，难以在真正意义上达到项目需求。此外，PPP项目的建设理念主要是为了满足社会生产生活的需求，然而如果在确认PPP建设目的和需求的基础上组织开展项目，不仅会影响为人们提供良好的服务工作，还会导致PPP项目无法顺利推进。

（六）项目风险管理薄弱

在PPP项目顺利开展过程中，相关管理人员不仅需要对项目资金和预算进行严格管控，还要提高对风险管理工作和内部控制工作的重视程度。但是在实际PPP项目开展过程中极易出现风险问题和内部控制问题，例如，缺乏对市场环境变化的调查、缺乏对风险管理工作和内部控制工作的重视程度等问题。在问题发生以后，不仅会导致PPP项目在建设环节中受到财务风险等方面的威胁和影响，还会导致PPP项目内部工作环境受到一定的影响，如果影响较为严重，那么势必会影响PPP项目中内部控制工作的顺利推进和完成。

三、针对新时期PPP项目公司财务管理问题建议

针对新时期PPP项目公司财务管理工作开展过程中所面临的诸多问题，管理人员应该以标准要求和推行机制作为PPP项目开展内容的主要理念，并利用不同方式对项目的不同阶段进行有效管理，进而大幅度提升PPP项目公司财务管理工作的质量和效率。

（一）加强资金管理

由于PPP项目受政府方和社会资本方共同制约，对于资金管理的难度就相对较大，所以如何提高资金管理水平，提高资金运营效率，防范债务风险是项目公司需要高度重视的问题。首先，项目公司应当建立健全的资金使用审批制度，合理设计资金审批流程，对支付金额分级分档，既保证公司资金满足经营需要，同时最大程度地确保资金安全。其次，定期编制资金使用计划，公司财务应当将汇总的支付记录按照款项的重要程度制定合理的支付安排，协同业务做好资金回流规划，确保收支平衡，防止出现资金短缺的情况，项目公司应当建立资金预警体系，尤其关注债务融资情况，及时上报资金余额，关注回款情况，防止出现债务风险。最后，公司管理层应当关注公司资金状况，对于闲置资金应当有效利用起来，降低融资成本；当出现资金短缺时，应当与政府部门沟通，确保回款及时。

（二）建立合理财务管理制度

以提高PPP项目建设和运营质量为目标，建立适用于PPP项目公司的财务管理体系。其一，建立合理有效的资金管理制度、投融资管理制度、预算管理制度和成本管理制度，进而提高公司财务管理水平。通过合理有效的财务管理制度，规范项目公司人员行为，确保项目公司财务资料准确，审批健全，符合PPP项目审计要求。其二，财务管理制度的规定不应当仅局限于财务工作，需将财务活动与业务活动结合起来，建立业财联动的财务管理制度，确保业务信息及时送达财务，也同时保证财务分析数据及时反馈给各部门，提高公司信息交换速率，进一步提高项目管理质量。

（三）强化内部控制

建立与项目公司高度契合的内部控制管理体系，提高公司管理水平，提高运营效率。公司管理层应当充分考虑PPP项目从合同订立至项目移交各阶段存在的风险，逐一分析，建立对应的内控机制化解或降低高概率风险，保证PPP项目有序运行。必要时，聘请外部咨询机构、法律顾问等，参与公司内控体系搭建和测试，确保内部控制有效且切实可行。同时搭建有效的评价机制，内部机构和部门形成互相监督、互相牵制的局面，避免出现管理混乱、内部腐败，业务活动不可控的情形。

（四）完善风险共担机制

识别项目各个阶段的财务风险，完善风险共担机制。PPP项目包含政府和社会资本方两大主体，且项目本身风险较多，因此在签订合同时应当明确双方的权利和义务，对于高概率风险的责任划分和风险承担范围应予以明确。财政部2014年财金第156号文对政府和社会资本方的风险分配规则进行了明确规定，承担风险的一方可以控制风险或是合理转移（如购买保险），承担方控制风险对其有更大的经济利益或动机且最有效率，控制风险产生的费用和损失不会转移给合同相对方。项目公司在订立PPP合同的时候应当充分考虑未来可预见风险，并根据上述原则将风险分类：归属政府方风险、归属社会资本方风险和双方共担风险。对于不可预见风险，应当在风险发生时，项目公司与政府方及时协商分配风险，签订补充协议，合理保障自身利益。

（五）加强对PPP项目建设准备阶段的管控

以往传统会计核算工作会将PPP项目作为整体项目建设中的完整性核算内容，所以在PPP项目会计核算工作开展过程中，并未将产权的所有问题进行精细化划分，但是在PPP项目具体财务管理工作中，管理人员需要对各个投资商和政府机关进行主体产权区分，所以对管理人员的综合能力有着较高要求。因此，通过会计核算工作，不仅可以有效体现项目主体经济的进展情况，还可以完全反映出PPP项目在实际建设过程中的战略发展方案和目标。

（六）加强对PPP项目建设阶段的管控

在PPP项目建设初期，公司会计核算工作也会和传统会计核算工作产生一定的差距问题，新时期下，PPP项目会计核算工作不仅包含了单位固定产权，还包含了税务局特定允许的经营产权。这类资产在PPP项目中的规划隶属于用益物权，在用益物权基础上，根据产权第二次分配要求，PPP项目针对产权转移和资产等具体要求，可以有效形成相应的要求标准，以此真正意义上实现对经营资产的转化运行，同时利用PPP项目财务管理工作提高会计核算工作的时效性和质量。

（七）加强对PPP项目运营阶段的管控

项目运营过程中，管理人员需要重点考虑的就是，该项目能否顺利推进、该项目能否为公司创造最大化的经济效益等问题。一般而言，大多数管理人员在PPP项目运行环节中，都会对该项目的收益情况，以及应利用何种比例进行经济效益分配问题进行分析和探讨。在过程中，管理人员所提出的支出行文可以对PPP项目的利益分配情况进行合理区分，进而利用资本化和费用方法对利益进行合理分配，最终实现高效提高项目运营阶段管理水平和质量的目的。

（八）加强对PPP项目移交阶段的管控

PPP项目移交阶段的主要工作内容是将与此项目相关的影像资料进行移交，并对相关资产进行分类，进一步确认预算解决方案和手段。PPP项目建设各个阶段中都含有会计核算内容，不仅有利于对PPP项目中的各类资产进行精细化区分和分类，还有利于加强对PPP项目移交阶段的管控。在会计核算基础上对PPP项目建设过程中的各类制度进行量化，有利于反映产权价值流动情况，以及产权价值流动可能会对PPP项目建设所带来的积极影响。

四、结束语

综上所述，当前PPP项目公司的财务管理工作仍然存在诸多问题，优化项目公司财务管理对提升项目质量、维护项目公司利益起着至关重要的作用。项目公司应当根据项目特点，通过科学合理的方式方法，建立與PPP项目实施和监管相契合的财务管理体系，根据实际执行过程中出现的问题，不断推进财务管理的优化进程，针对可能出现的各类风险，提前做好应对措施。

参考文献：

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