老年能力评估开展过程中存在的问题及对策研究——以T市W区老年能力评估项目为例

杨明伟，陈文霞

（沈阳化工大学人文与艺术学院，辽宁沈阳，110000）

21 世纪以来，我国的老年人口一直保持着较快的增长速度，呈现出老年群体规模大、老龄化速度快、高龄化显著以及未富先老的特点[1]。根据第七次全国人口普查数据显示，我国60 周岁及以上老年人口已经达到了26 401 万人，占全国人口总数的18.70%，其中65 周岁及以上老年人口总数为19 063 万人，占到人口总数的13.50%，相比第六次人口普查数据老龄化现象加重5.44%，而未来的人口老龄化还将持续加剧。老年人口的增多以及老年慢性病患病率的持续攀升使得对老年人进行恰当的生活能力以及服务需求评估尤为重要。

一、老年能力评估的意义

老年能力评估是为了满足老年人养老服务的需求，使用可操作、规范、统一的评估工具，从而为老年人科学合理地划分能力等级而开展的评估活动。目前老年能力评估活动的开展所使用的评估工具，是中华人民共和国民政部于2013 年颁布并实施的老年人能力评估标准，它包括日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通以及社会参与4 项一级指标，每个一级指标下面又被细分为22 项二级指标。

根据各级指标得分情况，参照能力划分方法以及等级变更依据，最终将老年人能力受损程度划分为四个等级，其中0 级为能力完好，1 级为轻度失能，2 级为中度失能，3 级为重度失能。最终评定等级越高，其综合能力受损程度就越高[2]。通过为老年人开展能力评估，能够尽早地发现老年人疾病、身心等方面存在的能力问题，从而尽快干预实施，延缓老人失能进程。

老年能力评估能够为养老机构分级提供服务，从而为老年人服务需求类型以及照料护理内容的确定提供科学的依据，掌握老年人的照护需求，进而建立长效的养老服务机制，改善养老服务质量[3]；《民政事业发展第十三个五年规划》提出对经济困难老年人制定养老服务补贴、高龄津贴和护理补贴制度，因此，老年能力评估可以通过合理分配有限的资源，为经济困难的孤寡、失独以及优抚等老年人群体的合法权益提供保障，为政府资金的分配提供科学合理的建议[4]；同时，老年能力评估在以后长期照护保险评定的工作中将得到有效应用，通过政策层面的支持保证，老年人能够获得长期护理服务的渠道，从而为失能老人提供长期护理保障，推动与卫生、医疗保障等部门建立统一的长期护理评估体系，提高老年人的生活质量。

二、T市W区老年能力评估的开展

T 市目前老龄化形式严峻，社会化养老的需求也在不断增加，T 市民政于2019 年出台了老年能力评估地方标准[5]，为科学规范地开展老年能力评估，准确量化T 市老年人的健康状况、自理程度以及服务需求提供了规范。为了解T 市老年人的养老需求和身体状况，掌握老年能力评估具体方法，笔者与老年能力评估团队一同参与了2021 年T 市W 区老年能力评估项目的开展。

（一）评估目的

T 市民政局通过政府购买服务委托专业评估机构对本市的重点保障对象开展专业评估，通过老年能力评估，确定其补贴资格和照料程度，并按照评估得到的轻度、中度、重度照料等级，每月为其发放200、400、600 元不等的居家养老服务（护理）补贴，从而保障其居家养老服务需求，逐步完善居家养老社会化服务体系。

（二）评估对象

T 市W 区老年人评估项目的评估对象主要包括60 周岁以上的低保、低收入、重点优抚待遇对象及80 周岁以上无子女且失能、独生子女父母且失能的具有T 市户籍的老年人群体，评估环境主要分为社区居委会和村党群活动中心集中评估、入户评估、养老机构内评估三种。

（三）评估流程

评估前，评估师拿到需要评估的老人名单后，首先要根据名单上的基本信息提前与老人及其亲属进行沟通，确认并核实相关信息，约定评估具体时间。

评估时，评估现场至少要有两位经过培训合格后持证上岗的评估员为老人在场评估，同时被评估者家属或者照料人员应有至少一名在场协助。首先，评估师需要向老人解释此次评估的目的和意义以及向其告知保密条款，之后便参照老年人能力评估标准，通过询问或者观察老人表现逐项对老人进行评估以及打分，并填写老年人能力评估表。评估师通过评分确定老人在日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通以及社会参与等四项一级指标的分级情况，参照能力划分方法以及等级变更依据得到老人最终的能力等级结果，两名评估师确认无误后在评估报告上进行签名，评估对象也要在首页的承诺书以及尾页的信息提供者部分进行签字，当评估对象本人不能签字时，由家属代签。此次，T 市的老年人能力评估项目引入了线上系统，因此评估师需要如实记录老人评估信息并及时录入线上系统，把纸质评估报告的具体评分项、老人的身份证、户口本、优抚证等相关证明及时上传，评估现场以及老人接受评估的照片、入户评估时老人的居住环境以及门牌号也需要如实记录并上传。评估员还需要用执法记录仪把评估过程进行全程录像，为后面的争议处理、监督检查以及接续评估做好准备。

评估结束后，评估师需要在规定时间内将评估结果通知老人，若评估对象对评估结果存在异议，评估机构应安排人员进行复查，上次负责评估该老人的评估员应进行回避。

三、老年能力评估开展过程中存在的问题

笔者通过参与T 市W 区的老年能力评估队伍，和团队成员历时两个月共同完成评估走访W 区11个街道/乡镇，共计329 个社区/村，因评估对象外出、去世等特殊原因，实际保质保量完成评估相关人员近2 300 人。通过历时两个月的老年能力评估项目的参与实践，笔者发现目前老年能力工作的开展存在着使用量表指标较粗糙、评估过程不规范、评估人员素质参差不齐、实际评估的开展对日常生活活动指标较为看重、评估结果并不能全部得到真实反映以及大众对评估的认识不够等问题。

（一）老年人能力评估所使用的Barthel 指数评定量表分类较粗糙

Barthel 指数因为其评定方法简单而被广泛使用，但其中设定的评定等级比较少，在进食、穿衣、大小便控制、如厕以及上下楼梯6 个二级指标中分为可独立完成、需部分帮助、需极大帮助或完全依赖他人3 个等级，洗澡、修饰这2 个指标就只有可独立完成和需他人帮助2 个等级，剩下的床椅转移和平地行走虽然有4 个等级划分，但是需要帮助的程度分类也较为粗糙，不能很好地反应老人需要帮助的程度。除此之外，各项二级指标相邻等级之间的分值有5 分的差距，导致等级之间的变化不能被敏感地反映出来，出现“天花板效应”[6]。

（二）评估过程不规范，导致评估结果不准确

在社区居委会和村党群活动中心展开老年能力集中评估时，评估人员本应设立单独的评估室，一对一对老人进行评估，家属陪同时，也应提醒家属只能对问题做补充，不能提醒老人应该怎么回答，以便真实反映老人状态。由于评估过程不规范，现场就会出现多个被评估老人出现在同一场合被评估的现象，影响评估人员对评估结果的判定。因为使用同一测量问卷，老人们会对问题相互提醒，有家属陪同的老人，对问题过多补充，不能够真实反映老人状态，导致评估结果的准确性被影响。

（三）评估人员素质参差不齐，评估结果差异较大

合格的评估人员应具备较为全面的知识储备，经过专门培训并获得老年人评估资格认证。但是在评估的具体开展中，由于专业人员较为缺乏，项目评估人员会选用一些具有学历背景但实务经验较为缺乏或者工作时间较长的护理员为老年人进行评估，而评估人员往往喜欢在自己擅长并熟悉的领域寻求解决方案，导致评估整个过程不够全面；实务经验较为缺乏的评估员面对夸大病情的老人识别能力较弱，因此造成错评，导致最后的评估结果差异较大；评估人员在正常地开展评估工作时，也无法避免地会遇到一些难以处理的伦理问题。

（四）实际评估的开展对日常生活活动指标较为看重

老年人能力评估结果是根据4 个一级指标的得分情况综合判定得来的，但在T 市W 区老年能力评估工作的实际开展中，虽然四项指标评估员都要展开测评，但特困供养的老年评估对象最终的能力等级只根据其日常生活活动这项指标的得分情况，将老人等级分为自理、半自理以及完全失能三个层次。精神状态、感知觉与沟通和社会参与虽然同为一级指标，相较日常生活活动指标来说，显得没有那么重要。从政府对老年人日常生活能力评定、长期照护险、养老机构分级照护以及居家养老服务补贴方面来看，日常生活活动能力确实所占比重更大，但从中也反映了一个现实问题，目前养老服务主要满足的还只是老年人的最基本的需求。

（五）复评老人的评估结果并不能全部得到真实反映

老年能力评估是个动态评估的过程，可分为初次评估、例行评估、即时评估以及出院评估四类，笔者所参与的T 市W 区老年能力评估项目的评估对象大部分都属于例行评估，原先的老人能力等级会一起附在老人基础信息表上让评估员看到，就会出现评估员按照初评等级去给评估老人打分的现象。正常情况下，老人的身体情况随着年龄增加是逐渐衰退的，因此老年能力的等级一般情况下是只升不降的，但不排除个别老人确实存在评估之后，身体情况好转，复评等级反而下降的情况；而且不同评估员对同一老人进行评估，因为经验等主观因素的影响，导致评估结果也可能存在不同，但老人等级的下降或者上升，评估员需要额外将特殊情况上报并填写相关表格，工作量的增加也会导致复评老人的评估结果并不能全部得到真实反映。除此之外，评估机构承接T 市民政的评估项目，对同一老人进行评估，初评和复评的等级不同，排查出的结果如果不是老人本身的因素导致的而是机构评估员的责任的话，就会影响机构评估的质量，因此，评估员也会尽量避免老人升级或者降级情况的出现。

（六）评估涉及到的老年范围较小，大众对评估的认识不够

从T 市的老年能力评估项目来说，目前老年人能力评估的范围尚未覆盖所有的老年人，本次的评估对象只包括具有T 本市户籍、享受城市最低生活保障待遇、特困救助和抚恤补助的优抚对象中60周岁以上需要生活照料的老年人群体，无法从全局的角度估计广大老年人的能力状况。而且，符合以上范围的老年人，还需要向所在社区居委会提出申请后，才有资格得到评估。但是并不是所有的老年人消息渠道都很畅通，所以存在真正需要评估的老年人得不到评估的现象。

大部分老年人群体并不了解评估结果准确的重要性，部分老人被评时出于保护隐私、不愿认老、怕麻烦等提供不实信息，有的老人认为自己被评估的状态越差，就会得到越多的照护与补贴，从而夸大事实，最终导致评估结果偏倚。

四、老年能力评估开展过程中存在的问题原因分析

（一）评估流程标准化建设不足，老年能力评估师行业准入机制不健全

第三方机构大都通过政府购买服务的方式参与老年能力评估服务，由于老年能力评估师还没有职业化，民政还没有统一的培训以及发证渠道，导致各个地区出现各个机构按照自己的标准培训、发证的行业“乱象”，行业标准不够统一，评估师的素质最终参差不齐，评估质量因此很难得到保障。

评估流程标准化建设不足，老年能力评估量表中的4 项一级指标以及22 项二级指标具体应该怎样评才是科学的、评估服务的流程怎样开展才是符合规范的，这就需要有一套标准的、起到教科书作用的教程，从而严格规范评估师的评估流程，不然每个机构都按照自己认为符合规范的流程操作，最终评估结果的准确性也会受到影响。

（二）评估专业人才缺口大

民政部在2020 年第四季度例行发布会中介绍说，截至2019 年底，我国的基本养老服务在“十三五”期间得到了发展，全国共有3 500 多万名老年人享受了不同类型的老年福利补贴。民政部公布的数据显示，我国目前有近2 680 万名老人享受高龄津贴、近61 万名老人享受护理补贴、近354 万名老人享受养老服务补贴，共有超过3 000 万名老人需要通过老年能力评估从而确定服务领取补贴，老年能力评估行业面临巨大的服务缺口。在老龄化日益严重的社会背景下，我国目前从事老年能力评估行业的评估师数量是远远不够的，急需要具有专业背景的评估人才进行补充。

（三）评估服务反馈不够，相关规定和细节没有考虑到位

T 市由于是第一年开展例行评估服务，评估服务相关经验吸取不足，相关的服务实施规定和细节没有考虑到位。就比如T 市W 区老年能力评估项目中原先的老人能力等级会一起附在老人基础信息表上让评估员看到，评估员按照初评等级去给评估老人打分的现象，这种问题完全可以通过隐藏原先老人的能力等级或者禁止同一机构连续评估同一地区的老人从而避免问题的产生；评估师每天在需要完成大量评估任务的同时，老人能力如果存在升级、降级的情况，需要填写多余的表格，这样看来流程过于繁琐，在这种情况下，政府也可以通过精简相关程序从而节约人工成本；针对机构评估服务质量的监管，政府也可以通过服务反馈，总结出更好的监管服务措施，保障评估服务的更好开展。

（四）大众对评估认识不够，评估需要进一步加强宣传

中华人民共和国民政部于2013 年颁布并实施老年人能力评估标准后，目前大规模开展老年能力评估的省市并不多，大众对老年能力评估的认识也不够，老年能力评估的宣传并不到位，大部分老年人群体并不知道老年能力评估是做什么的，不了解评估结果准确的重要性，因此存在部分老人被评时出于保护隐私、不愿认老、怕麻烦等提供不实信息的情况。

（五）养老服务体系不够完善，资金不足

随着我国老龄化的不断加剧，社会对养老服务的需求也在不断增长，政府在养老方面一直起着“保基本、补短板”的兜底作用。对于特殊老年群体，政府需要用公共财政资金来支付其服务需求。针对T 市W 区特困供养的老年评估对象最终的能力等级只根据其日常生活活动这项指标的得分情况，将老人等级分为自理、半自理以及完全失能三个层次，精神状态、感知觉与沟通和社会参与三项一级指标不能兼顾到的情况，归根结底还是养老服务体系不够完善，政府的资金较为吃紧，只能满足特困老年人群体最基本的日常生活能力的需求。

五、优化老年能力评估的对策与建议

如何更好地开展老年能力评估工作，促进老年能力评估的专业化发展，从而进一步促进养老体系的构建，推动养老服务的发展与完善，笔者将从以下几点进行探讨。

（一）加强规划与政策引导，健全养老服务资金投入机制

政府首先要做好顶层设计，制定完善的养老政策以及法规。通过政策、法规的引导，保证养老服务行业的良性发展和有序运营；通过法律法规的约束，对评估机构的服务方式以及服务效果进行监督，并对遵守评估流程、取得良好评估效果的机构予以表彰，形成良好的示范效应。

政府还应该健全养老服务资金投入机制，扩宽养老服务资金的筹措渠道，形成以财政投入为主，福利彩票公益金为辅，吸引更多社会资金投入，逐步建立起长期稳定的财政预算机制，为满足老年人日益增长的服务需求提供充足的资金保障。

（二）完善现有评估工具，整合评估资源

目前我国所使用的老年能力评估工具，相比国外所广泛使用的InterRAI 需求评估工具来说仍存在很多不足，评估项目不够全面，不利于养老服务资源的有效配置。我国民政部于2013 年颁布并实施的老年人能力评估标准的评估结果并没有和医保、卫生部分结合起来，应用范围较为狭窄，没有真正做到将老人的社会服务需求与医疗卫生服务需求结合起来。目前，上海市正在推行“老年照护统一评估体系”，这对未来养老服务评估需求工具的改进能够提供参考与建议[7]。

除此之外，政府部门要充分发挥和依托高等院校、养老机构以及第三方社会组织的技术支持与优势，做好评估反馈，使老年能力评估工作的开展更加全面、科学；注重老年能力评估行业的信息化建设，做好线上系统的开发，精简评估程序，节省评估服务过程中耗费的人力、物力；同时，政府应当建立规范的评估环境，整合评估资源，完善老年能力评估人才资金保障，促进老年能力评估行业的发展。

（三）完善职业准入机制，建立健全评估人才体系建设

老年能力评估是与医学、社会学、心理学等相关的较为全面的知识体系的融合，评估人员的知识体系越全面，交流能力越强，越可以全面地收集老年人的信息，对老年人进行科学地评价。在老龄化日益严重的社会背景下，老年群体基数大，现如今参与老年能力评估的工作人员也较为紧张，因此，政府应当完善老年能力评估的人才体系建设，加大培训工作的宣传力度和组织力度，不断提高评估人员的专业水平，避免因为概念性错误而导致的误判和错判；丰富老年能力评估队伍的人员组成，促进社会工作专业力量的融入，为老年能力评估领域提供责任心强、专业素质过硬的人才支持[8]。

同时政府应对评估人员的培训要求和资质认证要求进行统一，加快老年能力评估师的职业化，完善职业准入机制，整顿老年能力评估行业“乱发证”的现象，从而确保评估人员实施评估的专业性，除对评估人员进行上岗培训以外，还要定期开展评估人员工作后的再教育，建立相关考评和奖励机制，调动评估人员提升自身能力的积极性，以此促进职业化、专业化、规范化的评估队伍的建立。

（四）建立老年评估监督体系，提升评估工作的公信力

政府部门要加强对老年能力评估工作的指导，建立有效的监督机制，做到信息公开，畅通评估对象的利益表达渠道。政府部门和各地评估机构也可以通过网络传媒、宣传手册等渠道，公开评估流程、评估指标、评估结果，自觉接受监督。政府部门可以通过随机抽查、定期检查、满意度调查等方式对评估过程、评估结果进行检查。对评估行为不规范的评估人员乃至机构，督促其纠正并做到信息公开，提高老年能力评估的工作信息化，从而建立有效的老年评估监督体系，提升评估工作的社会参与度和公信力，保证老年人的合法权益。

（五）加强老年能力评估的宣传，使老人正确认识评估

在加强宣传方面，也离不开政府的支持，发挥居民委员会以及村民委员会群众基础性的制度优势，利用媒介在辖区内做好老年能力评估的宣传与科普工作；基层工作人员在评估工作开展时可以及时提供一些信息与帮助，做好居民的联系与沟通工作，减少被评估老人对评估人员产生的怀疑态度，公职人员的身份可以让老年能力评估工作得到老年人的信任，使其更愿意参与到评估的工作中来，从而起到真实评估、正确评估老年能力的作用，更加真实有效地获得第一手资料。

要让更多老年人了解评估流程，了解自己应享有的权益，基层干部要帮助老人做好评估的申报，让真正需要评估的老人得到评估，把推动老年能力评估工作与落实老年人合法权益、改善老年人生活状况以及促进养老服务完善的保障条件结合起来，营造良好的社会评估氛围。

（六）重视价值观与伦理操守的教育，融入社会工作力量

重视对老年能力评估人员的价值观与伦理操守的教育，不断提升评估人员的自我教育意识与专业素质。在评估人员的队伍组成中，可以引进专业的社会工作人员作为人员补充，社会工作是一门重视伦理以及价值的专业。在老年能力评估的工作中，社会工作者可以利用社会工作的价值来指导老年能力评估工作的开展，利用结合着社会工作价值观的实务原则来规范老年能力评估工作的工作行为，确保评估工作的专业性以及服务品质。针对心理或者生理存在问题的特殊老年群体，社会工作者也能够为其进行必要的社会救助，促进老年能力评估工作的开展，增强弱势老年人群体的能力。

老年人能力评估随着全国养老服务体系的不断发展，越来越被人们所重视。随着我国老龄化的日益加剧，传统的家庭养老不能够满足老年人多样化的养老需求，机构养老逐渐成为更多老年人的选择。我国目前也在积极地探索长期护理保险制度，“医养结合”也在各地试点推行，长远来看，老年能力评估的开展能够为国家和政府部门制定养老服务政策方针提供数据支撑，为科学地制定养老服务设施建设计划提供参考。但如何更好地做好老年人能力评估，更好地将评估结果与卫生、医保部门结合起来，满足老年人的医疗卫生需求与社会服务需求，需要更多专家和学者为之努力。