提升凉州区乡村治理效能的对策建议

郭水菊

（甘肃省中共武威市委党校，甘肃武威 733000）

引言

乡村发展，产业是基础，乡村治理是保障和关键环节之一。乡村治理不仅关系到乡村发展内生动力的提升、国家基于乡村发展政策的落实、对社会群体参与乡村振兴号召力的加强，还关系到乡村政治、经济、文化、社会及生态文明、医疗卫生建设等。所以，在2021年中央一号文件的第五版块“加强党对‘三农’工作的全面领导”中就明确地指出全文的第24条内容为“加强党的农村基层组织建设和乡村治理”，提出要持续推进党建促乡村振兴、发挥村“两委”作用、加强村务监督力度、加大在乡村优秀青年中发展党员力度及调动乡村民众力量建立民主法治示范村、推动村务公开等内容[1]。可见，乡村要振兴、农业农村要现代化，必须要做的便是提升乡村治理效能；乡村治理效能要提升，必须促进乡村全方位治理水平的提升，包括基层党组织建设，乡村优秀人力资源作用的发挥，自治、法治、德治体系的构建及相关制度机制的完善。甘肃省武威市凉州区自古以农业为主要发展产业，据《凉州区第七次全国人口普查公报》可知，凉州区常住人口中，居住在乡村的人口为417 551人，占47.17%[2]。而且，2021年凉州区第一产业增加值为99.89亿元，是第二产业增加值的1.45倍[3]。在人均可支配收入方面，2021年凉州区农村居民人均可支配收入为18 137元，仅占到城镇居民人均可支配收入的50.50%[4]。由此可知，凉州区城乡居民收入差距仍然很大，乡村发展潜力还需进一步挖掘。加之，凉州区所处地域生态环境脆弱，水资源缺乏，所以，就巩固脱贫攻坚成果、推动乡村振兴而言，凉州区所面临的压力和困难不小。要撑起这种压力、战胜面前的困难，乡村治理效能的提升非常关键。

1 凉州区乡村治理存在的问题及原因分析

凉州区在加强基层党组织，深入推进乡村自治、法治、德治方面虽然已有相关实践并形成一定的经验，但在2021年对凉州区部分区域进行调研的过程中，仍旧可以发现，在部分乡镇、村组，虽有相关治理文件、政策及设施保障，但仍存在以下问题。

1.1 党员队伍优势作用不明显

在推进乡村治理过程中，个别村组党员干部的先锋引领作用并未凸显出来，尤其部分乡村党员，党员身份意识不足，认为党员仅仅就是在一些投票场合出现，而在乡村发展、乡村治理及团结群众、帮助带动群众方面无引领、先锋意识。导致这一现象的深层次原因，本文认为在两个方面：一是基层党组织在凝聚基层党员、教育培训基层党员方面的工作力度还不足，导致党员身份感、责任感、使命感不强；二是部分乡镇村“两委”在调动、激发乡村党员参与乡村建设、乡村发展的积极性方面缺乏切实有效的方法与机制。

1.2 综治中心运行不规范

自2020年始，凉州区在各乡镇、村建设综治中心，于2021年初基本实现了综治中心在镇、村的全覆盖。但在实地调研过程中可以发现，到目前为止，从实际运行情况来看，有相当数量的镇村综治中心工作“原地踏步”、停滞不前；个别乡镇的综治中心不仅没有专职人员，兼职人员也仅有1-2人。工作人员少、业务水平低，机制不健全、制度不落实、运行不正常问题还相当普遍，规范化程度低，在具体工作中“如何干、干什么”的问题还没有破题。

1.3 乡村治理亮点不多

2021年初，围绕基层社会治理创新，区上开展了基层社会治理“一镇（街道）一品牌”创评活动，但从目前实际落实情况来看，个别乡镇至今还没有创评思路，部分乡镇还在“吃老本”，各镇、街道在基层社会治理中形成的比较成熟的典型经验和模式不多，导致在对凉州区乡村治理调研中，较难找出比较有代表性的乡村治理“品牌”，只是部分乡镇一些方面做得好，而另一部分乡镇在其他方面又有所突破，各有所长，但又有不足，没有形成统一成熟的治理机制和较为完善的治理体系。导致这个问题的原因，既有“干了工作没总结”的工作欠缺问题，也有村干部“维持现状、不思进步”的责任心问题。

1.4 阵地资源使用不充分

从实地调研情况看，凉州区各村党群服务中心已基本建成，其中的功能分区及室内基础设施较之以往，也有很大的改善提升。但是，这些阵地资源的优势及作用，在部分村并未真正发挥出来。有图书馆，但往往没有使用起来，导致这一问题的原因既有宣传方面的不足，也有馆内图书质量差及图书类别与群众精神文化所需不符的因素；有相关的多媒体设施资源，但往往缺少组织群众集体学习的活动；尤其在乡村精神文化生活方面，村“两委”并没有充分借助阵地资源优势调动、催生起乡村群众丰富的精神文化生活。

2 凉州区乡村治理效能提升的路径建议

通过2021年对凉州区双城镇、康宁镇、丰乐镇、吴家井镇等乡镇基层治理现状的调研及存在问题的分析可知，提升乡村治理效能的核心在于建强基层党组织，关键在于调动村民在乡村治理中的积极性，重点在于紧密结合乡村自治、法治、德治完善乡村治理体系。在此基础上，要充分运用基层网格化管理和现代科学技术手段，从抓强“一核三治”（基层党组织核心力量，自治、法治、德治“三治”）入手，推动基层治理水平不断提高。

2.1 强化党建引领作用

强化基层党建引领作用，就要加强基层党组织建设，发挥党组织政治功能，提升基层党组织组织力，充分发挥乡村领导干部及乡村党员的模范表率、先锋引领作用，为乡村治理提供政治保证和发展方向的引导。基于此，在强化党建引领作用方面，本文建议从以下路径出发。

2.1.1 提升基层党员质量

注重吸纳一些优秀技术人才、退伍军人及群众带头人入党，提升乡村党员队伍的整体素质能力，注重对村党支部队伍的选优配强。严把入党关口，防止功利性入党、名义性入党等问题，纯洁入党动机。

2.1.2 增强党组织凝聚力

以不同形式与主题定期开展能感染人、触动人、警示人的党性教育活动，使党员真正找到身份存在感、使命光荣感、义务厚重感，把党员的心聚拢到党组织的旗帜下，不断增强党员的身份感、使命感，激发起党员干事创业的精神。

2.1.3 提升党组织组织力

及时摸排乡村实际情况，结合经济发展、精神文明建设、法治建设及群团组织情况，合理设置基层党组织，在设立村党总支的基础上，分领域设立党支部，如养殖党支部、设施农业党支部、法治党支部等，由村党支部统一领导、协调组织，加强党支部标准化建设和党员干部的学习，确保各项工作在党组织领导下的团结、有序开展。通过发挥各支部党员的优势作用，带动各领域积极向上发展，达到“分而不散、散而不乱、优势带动”的目的。

2.1.4 充分发挥村党群服务中心的阵地作用

让村党群服务中心成为“镇—村—民”之间的常态化交流、学习、研讨、协商议事基地，为乡村治理提供“指挥、智慧”基地。一是立足“好用”，为村综治中心立“制”建“账”，把村综治中心的功能定位、制度机制、台账簿册根据各村实际情况分类明确地建立起来并及时更新完善；二是立足“管用”，充分调动乡村治理的各种力量，采用“纵向+横向”的力量调动机制，从村组采集综治信息、问题及实际情况，归到综治中心汇总、调度，让综治中心这个服务终端活起来、动起来；三是立足“实用”。进一步整合乡村治安户长、专职综治员、综治信息员、网格员等基层力量，建立“全科网格”，打通乡村治理的“神经末梢”。

2.2 健全民主协商议事机制

以群众直接参与乡村治理的方式健全民主协商议事机制，使村中大小事讨论、决策多有群众代表参加，都能做到群众知晓、群众明白、群众认可，逐步形成乡村治理中群众的事群众提、群众议、群众评、群众决的局面，让群众成为民主协商议事的主体。

2.2.1 关于村内的协商议题

对涉及本村的邻里冲突、家庭矛盾、婚姻问题及村公共管理、群体性争议、利益纠纷等问题，应积极发挥村民委员会自治作用、村务监督委员会监督作用及其他村群团力量的作用，以事情大小、紧急程度分类，积极协商解决，为乡村善治和持续发展提供良好的群众基础和和谐有序的氛围。

2.2.2 牵涉多个村的协商议题

如果本村遇到的问题关系到多个村，设立由乡镇牵头、相关村派村委会代表和村小组代表进行协商的机制，尽可能保证听到大多数人的心声，找出利益最大化的同心圆。

2.2.3 专业性、技术性较强的协商议题

推动“1+1+10+x”协商主体模式，由乡镇包村领导、村委会代表、乡村党员及行业领域内的专家学者构成协商民主议事会，推动专业的事情由专业人员解决，由村民决定，由包抓领导、村委会组织实施、把关落实的机制。

2.2.4 涉及面较小的协商议题

对村民家庭矛盾、邻里矛盾和涉及面小的矛盾纠纷，由村干部和民主协商会成员结合平时入户走访了解掌握情况，以党群服务中心阵地、群众知情会、村务公开会等为平台，通过交流、聊天、谈心等形式进行协商。

2.3 加强乡村治理保障

推动乡村治理，调动村民参与治理的积极性是关键，发展村经济是基础。

2.3.1 提升村民“主人翁”意识

不仅要提供各种机会和平台让村民参与村内大小事务的决策、商议，还要通过各种制度政策、工作机制保障村民在推进乡村振兴中的“红利”，使村民深切体会到参与乡村治理给自身带来的实惠与利益，逐渐改变村民在乡村振兴中的“被动”状态，向“主动”状态转变，增强村民的“主人翁”意识。另外，根据推进乡村治理现代化的实际需要与村实际情况、村民实际需求，定期为村民免费提供劳动技能、产业技术及养殖种植等技术的培训，提升村民素质，加快培育职业化农民、专业化乡村治理者及其他乡村人才。

2.3.2 加强产业培育力度

加快乡村产业培育，在扩量、体质基础上，不断发展跨村产业集群，延伸、拓展产业链条，以特色产业为基础打造乡村产业发展品牌，巩固乡村产业发展成果，不断提高农民经济收入，壮大村集体产业，为乡村基础设施完善、加快乡村建设步伐提供物质保障，为村民参与乡村治理提供充足的经济条件。

2.3.3 完善相关规章制度

将“五议五公开”工作与协商民主工作衔接，在原有制度基础上，不断制定完善相关章程、职责、制度，进一步明确村民自治内容、村委会职责、村务及村组财务公开制度、乡村红白事操办所遵循的章程规则等，使村民行事有章可循、村民参与治理有制可依、村务工作开展有据可查，不断推动乡村治理依规依章进行。

2.3.4 完善乡村“大治理”格局

乡村治理需要多元参与，要充分调动乡村中的一些干部、群众资源参与乡村“大治理”格局之中，如驻村工作队、包村领导、村“两委”班子成员及群团组织、乡村产业经营主体、乡村德高望重之人等，使各领域、各层次的优秀人才能在乡村治理中通过有效方式参与乡村自治、法治与德治，使不同群体、不同才能的人能在促进乡村发展进程中找到自己合适的角色，充分发挥基层工作价值，不断用这些社会力量、市场力量补充政府、村委治理的短板不足，用政府力量引导、确保乡村治理方向的准确性。

2.4 提升乡村法治水平

2.4.1 加强法治宣传，提升村民法治意识

在乡村法治宣传工作中，要注重建立法治宣传阵地、配备法律顾问、建强法律队伍、选优乡村调解员。通过法治长廊、法治广场、普法墙等阵地的创建与推广，营造乡村法治环境；借助村级阵地资源、基础设施开设法治学校、法治书屋，及时为群众输送法律知识，优秀传统道德文化，扫黑除恶、反邪教等宣传内容。

2.4.2 落实依法治村，强化依法行事意识

进一步完善治安户长、调委会的建章立制工作。对各类矛盾纠纷坚持从源头防范，成立矛盾纠纷调处志愿者队伍，聘请社会“五老”参加矛盾纠纷调处，同时加大矛盾纠纷摸排调处力度，对排查出的纠纷实行包案责任到人。聘请法律顾问定期坐班解答群众的咨询和提供法律援助、代写诉状等法律服务，引导村民学法、用法、守法，改变过去遇事找“人情”、有事找领导的行事习惯，引导村民形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯。

2.4.3 加大违法行为惩处力度，形成法律震慑力

进一步发挥治安联防户长作用，加大乡村矛盾纠纷排查力度，对一些涉黑涉恶、违法行为要依法治理，对乡村群众所关心的交通违法行为、农产品交易违法行为、婚姻家庭矛盾导致的违法行为不仅要依法从严处理，而且要形成警示教育案例，常态化组织村民进行流动学习，加强惩慑力度。

2.4.4 构建与法治相关的规章制度，为乡村法治提供制度依据

总结前期乡村法治治理经验，将乡村法治“四个一”工程、治安联防护长、矛盾纠纷调解委员会等法治治理手段完善成为乡村法治制度机制，以制度的形式规范依法治村的行为。另外，要及时排查取缔不符合法律法规的乡村制度，防止法治“空白地带”或“模糊地带”的出现。

2.5 构建乡村德治秩序

2.5.1 在党建工作中凸显德治

通过村党支部、村优秀党员发挥战斗堡垒、先锋模范作用，在提升村委会治村“以德服人”的水平下，推动乡村“向好”学习的风潮；乡镇或上级有关部门在乡村组织理论宣讲时，应根据宣讲主题有针对性地对宣讲内容做修改，让村民从中华民族五千年文化、从中华人民共和国历史中体会理论得来之科学性，同时让村民明白中华民族传统文化中“德”之重要性；发挥乡村党员队伍、志愿者及一些社会公益活动的力量，通过“常态+动态”机制开展乡村敬老养老、人居环境卫生、关怀慰问特殊家庭、帮扶特困人员等活动，厚植乡村“德治”氛围。

2.5.2 融德治于自治、法治之中

充分发挥驻村干部、挂职干部、村干部及乡村各团体、社会力量，以包抓村组的模式让法治、德治融于乡村自治之中。通过乡村“村规民约”、道德储蓄所、红白理事会的平台，充分调动起乡村群众的自治意愿和热情；通过村民代表委员会，全面而充分地吸纳群众的意见建议，听民情民意，推动乡村治理落地有效。

2.5.3 融乡村文化建设于德治之中

推广乡村“道德讲堂”的设立与具体运行，在“道德讲堂”中以仁义礼智信、温良恭俭让等中华民族优秀传统文化和新时代社会主义核心价值观为主题开展讲座、文艺表演、视频展播、事迹报告、身边案例分析等活动，让乡村群众在熟悉的文化中强化道德建设，在熟悉的人和事中明白遵守道德的力量，在影视剧中感悟传统文化、道德品质的时代价值，在文艺表演中体会新时代乡村文化建设的重要性。

2.6 推动乡村治理科技化

2.6.1 推广乡村治理信息化平台

要健全完善“城乡网格化管理信息系统”“命案预警防范系统”和平安凉州、法治凉州信息化支撑管理平台的运行，在各村组推广涉及交通、治安、消防、环境、公安等领域的“五位一体”综合管理平台，并强化对手持终端的考核管理，及时调整信息录入不及时的信息员，确保信息化综治平台的作用得到充分发挥。尤其要持续推动信息技术在乡村平安建设方面的运用，在村、小组一些重点区域安装视频监控探头，配套建立村级视频监控终端监测、预警平台。同时，从乡镇一级加强与联通、移动等信息技术企业的合作，在各村推行智慧化管理平台，加强乡村治理信息化平台的建设。

2.6.2 发挥现代智慧广播优势

鼓励各村组安装智慧广播，充分发挥智慧广播管理系统平台的作用，明确各小组由一人负责管理，并由乡镇派专员负责指导。智慧广播所播报的内容不仅要突出正能量，及时宣传党中央的政策、会议精神，而且要常态化宣传法律法规、农业自然灾害天气信息发布、农产品市场状况等农民关心、需要的主题；另外，鼓励各村组播放主旋律歌曲、诗词朗诵音频等内容，不断丰富群众的精神文化生活，提升乡村精神文明水平。

提升乡村治理效能，关键是要增强基层党组织力量、促进基层政府依法履职能力，重点是激发乡村群众的自治意志和提升自治能力，运用数字化技术、网格化管理手段、精准务实的服务模式和团结协作的多种力量融合治理方式，构建自治、法治、德治相结合的基层治理体系，最终推动乡村治理向社会化、法治化、智能化、专业化水平迈进。