“城中村”改造困境与路径探析

袁杨钦 梁江丽

摘要：作为我国城市化进程中的特殊现象，“城中村”问题获得包括政府、学术界以及公众在内的广泛关注，目前对“城中村”改造实践的探索虽然已经取得了一定的成果，但是“城中村”改造依然面临着很多利益博弈的问题。本文立足于中国经济发展现状，在已有研究的基础上，分析我国城中村改造过程中的困境，试图找到目前我国“城中村”改造的出路。

关键词：城中村；困境；出路

伴随着我国经济的快速发展，城市化进程也在不断推进。由于城市规模扩大的需要，许多旧城区附近村镇被征用为新的市区进而形成“城中村”。尽管就地理位置而言，这些城市中的“村庄” 已经属于城市类别，但其管理体系、人口组成和居民的生活方式仍保留了较早的独特农村管理方法，缺少城市社区的生活特征。当前，“城中村” 普遍面临着诸如密集的居民楼、劣质的住房、复杂的人口结构、不良的公共安全以及配套设施不完善等问题。随着城市及其周边配套设施的不断完善，政府越来越重视城市的总体发展。为了促进城市空间更高效的利用，保障国民的生活质量，“城中村” 问题的解决迫在眉睫。本文将针对我国“城中村” 改造的现状以及存在的普遍问题，提出相关对策，为我国的“城中村” 改造实践提供相应的理论支撑。

一、“城中村”改造的理论综述

（一）“城中村”的特点

所谓“城中村”，是指在城镇化的过程中，因政府征用农村的土地而使农民失去耕种的基础，脱离原先的生活轨迹但又无法融入城市管理体制，因此不得不再次聚集为村落。简而言之，“城中村” 是指由于城市化而失去了土地、身份“被城市化” 的农民仍以村庄为单位聚集形成的居民区。[1]

“城中村” 最为明显的特点是没有高效和总体的管理与规划，其表现为治安与卫生差、基础设施落后、违章建筑多等。“城中村” 不仅与正常的城市管理和建设相脱节，而且渐渐和城市的正常发展背道而驰，兼具了农村与城市的双重特点，也是我国城市化进程中的必然产物。[2]

（二）“城中村”改造的理论基础

1.新公共服务理论

20世纪70年代，以“三E” 为核心价值的新公共管理理论风靡。我国政府试图以此理论为基础进行改革。但该理论存在着不可忽视的弊端，它无视了公民对公平的公共管理的诉求，因此在道德层面不具备可行性。美国行政学家罗伯特·登哈特夫妇通过深入研究，提出了新公共服务理论。[3]

新公共服务理论是道德层面上对新公共管理理论的完善。[4]新公共服务理论指出保障公民权利是政府工作的重中之重。它认为，人应该是具有公民美德的一切公民。新公共服务强调公民的社会身份，注重在公共管理中公民的顾客角色。这一观点是对新公共管理理论大大的发展，摒弃了新公共管理理论中“仅将服务当作服务，将对象当作顾客” 的倾向。

2.新型城镇化理论

新型城镇化理论不同于传统城镇化理论。[5]新型城镇化理论对传统城镇化“忽视人类主体地位” 的缺点进行了改进，主张“以人为核心”。同时，新型城镇化也注重统筹城乡发展、资源集约利用。新型城镇化理论基于农民诉求与城市现状，追求农村的综合发展、城镇与城市协调发展。为了响应国家共同富裕的号召，新型城镇化注重公平，力求推动乡村与城镇的基础设施同步建设。同步提高村民与城市居民生活的质量。[6]为了弥补传统城镇化建设空间布局不合理以及人口无节制扩张的缺点，新型城镇化更加强调产业融合协调发展。为了跟随经济建设和时代发展的步伐，2013年我国正式确立了新型城镇化建设的战略部署，重视人类的主体地位和可持续发展。

二、“城中村”改造的必要性

（一）城市现代化的必要条件

城市社会学家帕克认为城市的发展是重中之重，必须保护城市中的各种资源。在发展过程中，“城中村” 可以逐渐成为城市的一部分，甚至成为周围城市的中心，是推动城市发展的关键一环。相比之下，“城中村” 混亂的管理、落后的基础设施以及环境卫生问题正在影响着城市的面貌。只有改造“城中村”，扩大城市空间和提高城市质量，才能改善城市的整体状况。所以，制定统一的城市城镇化管理标准，并采取积极有效措施提高居民的生活质量是有必要的。

（二）“城中村”村民的需要

一方面，房屋价值差距是该城镇迫切需要创新的主要原因；[7]另一方面，“城中村” 脏乱差的卫生环境与周围城市的人文氛围相矛盾，生活在这种环境中的村民对比感强烈，他们迫切需要改善生活条件，实现生活和谐。

（三）城市可持续发展的需要

城市中的大多数城镇都位于城市的心脏地带，这给城市管理和总体规划带来许多难题。作为城市的一部分，“城中村” 不仅治安和卫生状况差，严重影响了城市形象，且空间规划同样不合理，降低了城市整体的空间利用率，严重阻碍了城市更好地发展。因此，“城中村” 的发展必须列入城市的总体规划，相关政府也必须重视“城中村” 与城市的融合与整体管理。

三、“城中村”改造现状及问题

（一）国内“城中村”改造回顾

20世纪90年代后，我国城市化建设逐步展开。在这期间，我国经济也呈现出不断向前发展的向好趋势。[8]但因城市化进程的推进以及城市空间的不合理利用，我国可供使用的土地资源不断减少。所以，在政府城市化建设时，“城中村” 的改造是不可或缺的一部分。在此过程中，东南沿海地区的城镇，特别是经济特区及周边地区，发挥了先锋作用。珠三角试点工作始于广州、珠海和深圳，几乎所有“城中村” 的重建工作都始于2000年，此后，全国各地都开始研究“城中村” 转型的方式和策略。如何改造“城中村” 是一个复杂的命题，总结并吸取国内“城中村” 的改造经验教训是非常必要的。

（二）“城中村”改造的问题分析

1.“城中村” 改造过程中的问题

第一，缺少整体规划与土地资源利用效率低下问题。村民的住宅由于利益的驱使会尽可能占用公共空间，这与城市规划要求严重不符，形成了“握手楼”“一线天” 等现象，珠三角地区尤其典型。“城中村” 的土地使用权归村集体所有，有着优越的区位条件和相对低廉的地价，造成了“城中村” 中活跃的不规范的房地产市场，导致本因城市规划而升值的部分国有土地资产流失。

第二，改造推进困难。由于城市化的推进，不少地方政府在经济建设过程中一味追求政绩与效益，不断将“城中村” 纳入规划，但受到宏观调控或经济状况的影响，不少“城中村” 改造区烂尾，由此引发了一系列社会矛盾。[9]例如，村民无家可归、生活质量降低、社会福利保障不健全。

第三，改造资金筹措困难。“城中村” 改造资金需求量巨大，为了解决原村民的社保、医保等问题，每个村落需要启动资金至少几百万，农业人口较多的村落则高达几千万。庞大的资金需求是限制“城中村” 改造的主要问题。[10]

2.“城中村” 改造后出现的新问题

第一，村民变市民，角色转换难。在“城中村” 改造的进程中，村民变市民，其中存在着一些难以调和的矛盾问题。一方面，他们的处境尴尬，许多人难以在短时间内完成从村民到市民的观念转变。另一方面，农民的生活方式与市民存在较大差异，导致“城中村” 的村民在逐步转向市民的过程中存在着各种问题。

第二，外来务工人员安置难。城市外来务工人员的安置是“城中村” 改造后需要面对的突出问题。城镇化的快速发展带来了数量庞大的外来务工人口，这些外来务工人员的收入较低，对廉租房需求较大。虽然政府提供了低价住房，但低价住房与廉租房相比在数量和成本上仍然不具备优势。因此，“城中村” 的众多廉价住房逐渐成为外来务工人员的好选择，故当“城中村” 改造进行得如火如荼时，如何妥善安置这些外来务工人口是需要认真考虑的问题。

第三，新组建社区的管理难题。新组建的社区管理方式自成体系、相对封闭，沿袭了原村落遗留的治安管理、环境卫生管理队伍，而在治安、卫生、城管、计生等综合工作体制上没有与城市社区对接，难以达到城市社区的管理效果。

第四，公共服务提供难题。在“城中村” 改造中，对村民的就业问题、安置问题以及社会保障问题的解决是很关键的。在身份转变成市民后，许多人因为失去耕地、个人文化程度不高等原因，缺乏生存技能，难以融入城市生活。因此，相关政府部门要基于村民基本诉求，考虑村民的长远利益。政府不仅要将村民基本的社会福利视为关键，也要想方设法努力提高村民的生活质量，确保村民能够安居乐业、各司其职。

四、“城中村”问题的完善路径

结合上述“城中村” 改造的问题并结合我国治理能力的提升与政府职能转变的要求，可以从资金筹集、人口安置、制度改革等角度追根溯源，寻求相应的改进措施。以下分别从三个方面提出对策，以解决和改善“城中村” 改造中存在的问题。

（一）政府提供筹资、政策便利

1.寻求银行的资金支持。首先，政府要提高资金利用率，为相关公司的业务办理开出一条先行通道；其次，要积极与银行进行协商，降低贷款与抵押的门槛，提高贷款额度；最后，以降低贷款利率与放宽还款期限等方式吸引企业。

2.引导社会资本进行投入。政府可以向实力雄厚的房地产开发商抛出橄榄枝，使其参与到“城中村” 改造中，从而缓解资金紧张的困境。

3.政府有关部门提供政策便利。如适当降低税收，简化各项手续办理程序等。

（二）妥善安置外来人员

“城中村” 外来务工人口与流动人口安置问题的解决，政府可以协调各方利益，在“城中村” 建设一批廉租房，提供给外来务工人员，同时有利于相关管理部门进行统一规范的管理。这样一方面可以解决人口安置问题，维护社会治安的稳定；另一方面也有助于解决“城中村” 村民的生存保障问题，为村民提供一部分就业机会，促使村民再就业。

（三）健全社会保障制度

1.建立健全村民的低保制度。不仅要积极主动对村民进行拆迁款与房屋回迁的补偿，同样要保障村民的各项社会福利，才能不断健全村民的低保制度。

2.建立健全村民养老保险制度。目前，我国的养老保险制度仍有待完善，特别是在失去土地的“城中村” 村民养老保险方面。在“城中村” 改造后，许多转变为城市居民的农民失去了基本的养老保障。因此，政府必须着力健全养老保险制度，为“城中村” 的村民提供合理的养老保险。

3.建立健全村民的医保制度。目前，尚有很多由于治病导致家庭生活质量大幅度下降甚至不能满足基本生活需求的案例。因此，建立健全“城中村” 村民的医保制度越来越需要引起重视，一般而言，“城中村” 村民的医疗保险基金由村民本人缴纳，但相关政府部门和村委会也要为村民医保制度的健全提供一定的助力。

4.建立健全村民的就业保障制度。在我国经济高速发展的同时，高新科技型企业取代劳动密集型产业是必然趋势，这樣的趋势对劳动者的个人素质提出了更高的要求。因此，“城中村” 村民必须提高自己的素质，培养专业技能。一方面，政府组织未就业的村民开展职业技能培训，以解决其没有生存技能的问题；另一方面，还需要为村民提供更多的就业信息与就业渠道，鼓励村民开展自主创业与创新发展，提供与城市居民一样的资金与政策扶持。各级党组织要关心“城中村” 村民的就业状况与就业需求，积极与相关用人单位联系，帮助村民适应新岗位与新生活。

五、结束语

随着我国城市化步伐的不断加快，解决“城中村” 改造的问题是促进城市发展的重要一环。本文结合我国“城中村” 改造的问题以及现状，对相关数据和研究报告进行深入分析，试图在资金、外来务工人口的生活、社会保障、医疗保障、养老保险与就业保障等方面提出具有可行性的建议。希望对全国各地的“城中村” 改造提供一些有力的参考，助力我国今后的“城中村” 改造工作。但是，由于“城中村” 改造涉及政治、经济、文化等多种学科领域，庞大且复杂，因此本文有一定的局限性和时效性。在后续的研究中，应该对“城中村” 改造实践进行及时的跟踪分析，不断深化研究，优化对策，同时可以将研究的范围缩小，结合各地“城中村” 的特点，形成特色的改造对策，助力不同地区不同类型的“城中村” 改造。

参考文献：

[1] 宇文娜.西安市“城中村”居住形态的变迁与更新研究[D].西安：西安建筑科技大学，2005.

[2] 吴婧.浅析“城中村”改造中的若干法律问题[J].法制与社会，2011（07）：208-209.

[3] 王永峰.中国城市化进程中的城中村改造[D].沈阳：辽宁大学，2018.

[4] 陈涛，刘洋.“以人为本”的城中村改造模式研究[J].学术论坛，2011，34（09）：120-124.

[5] 杨雪.城中村改造现状及模式研究[J].中华建设，2010（3）：124-128.

[6] 周大鸣.广州城中村研究[M].广州：广东人民出版社，2003：4-8.

[7] 王如渊.深圳特区城中村更新研究[M].北京：中国人民大学出版社，2004：233-246.

[8] 仝德，冯长春.国内外城中村研究进展及展望[J].人文地理，2009，24（06）：29-35.

[9] 申俊鹏，秦明周.城中村改造综合效益分析与评价指标体系构建初探：以政府、村民、开发商三方结合模式为例[J].农村经济与科技，2008（01）：37-38.

[10] 兰肖雄，刘盛和，胡章.我国城市蔓延概念的界定与思考[J].地域研究与开发，2012，31（03）：53-57+63.