连带包干制：专项整治中“街道下沉社区”的治理机制

石建

［摘 要］ 包干制是凝聚治理智慧、彰显中国特色的创新性治理机制。在专项整治过程中，“街道下沉社区”的组织动员模式呈现一种新型的包干制形态即连带包干制。连带包干制具备专项整治任务作为其包干对象、街道下沉人员和社区人员是连带的包干主体、具有权责利配置的包干控制机制、区域包干与特殊事务包干并存的包干方式等结构性要素。中心工作化的前置程序、街道下沉的形式要素、作为实质要素的事责连带，彰显了连带包干制的运转机制。连带包干制在重构包干体系、建构连带式包干机制、推动包干任务完成的过程中，存在事责共同体不稳固、重结果轻过程的偏差及职能挤压等隐忧。

［关键词］ 包干制；连带包干制；专项整治；中心工作；“街道下沉社区”

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2023）04-0042-10

基层治理是国家治理的基石和基础，基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。在常规状态下，基层治理主体处于“夹心层”的治理结构和治理生态中，受到自上而下压力型体制、自下而上复杂社会及自身治理能力三重维度的形塑。这一“夹心层”结构往往处于治理任务、治理责任和治理能力不匹配的权责失衡状态 ［1］ 。一方面，自上而下的行政压力和自下而上的社会压力，既增加了基层的治理任务，又对治理的回应性提出较高要求；另一方面，基层治理能力较为匮乏，在中心工作、专项整治、运动式治理等超常规治理情境下，任务重、时间紧、要求高、标准严的顶格治理 ［2］ ，加剧了基层权责失衡的张力。如何缓解治理压力和治理能力之间的张力，实现“小马拉大车”，是对基层治理的重大考验。“不变体制变机制”，在维系体制稳定的基础上，通过创新治理机制 ［3］ 实现一种非常规动员，是缓解这一张力的可行举措。既往对于动员的研究大多集中于体制动员论、社会动员论的分析：前者着眼于党政体制对行政系统的动员，如中心工作模式 ［4］ 、运动式治理模式 ［5］  ［6］ 等即是基于党政体制的强动员机制；后者强调的是对社会力量的动员，往往通过治理下沉来实现。这两种动员模式均在某种程度上实现了“集中力量办大事”的效果。

在基层治理实践中，诸多地方创新出一种新型的组织动员模式：街道下沉社区。这一组织动员模式较为广泛、普遍地存在于基层治理场域，如消防安全专项整治、疫情防控、应急管理、创文创卫等中心工作。其核心运作机理在于：在专项整治过程中，通过街道领导班子和职能科室人员下沉，与社区工作人员形成任务共同体和责任共同体，实现一种“捆绑”“连带”的效果，共同推进专项整治任务。街道下沉社区的运作过程符合行政包干制的形式要素，又不同于一般的包干制，因为其嵌入了“连带”的本质特征，凸显连带包干制的意涵。

一、包干制的跨领域扩散

包干制是一种跨领域的、创新性的基层治理机制。其经由“生产—经济—公共行政”场域的扩展和创新，实现了包干制的跨领域移植，已成为重要的基层治理机制。

“包干”一词源于农业生产场域，延展到企业生产场域。就农业生产场域而言，家庭联产承包责任制是农业生产“包干”的典型；“包干”在企业生产场域的延展主要表现为国企改制，激发企业生产经营自主性。在经济领域，分税制时期的“财政包干制” ［7］ 是包干制在税收体制中的具体呈现。无论是农业生产场域、企业生产场域，还是财政税收方面，包干制都具有创新激励机制、激活自主性的功效。

“包干”进入公共行政、社会治理场域得益于“行政发包制”的提出。相较于科层制官员受规章制度约束按章办事、领取固定的薪水、分工专业化等特征 ［8］（P278-286） ，行政发包制在行政权分配、经济激励、内部控制方面异于前者：发包方拥有正式权威和剩余控制权，承包方拥有具体的执行权和决策权；承包人拥有剩余索取权和面临强激励的特征；行政发包制强调结果导向、人格化的责任分担而非程序和过程导向 ［9］ 。此外，行政发包制所呈现的分权模式、地方自主性与积极性 ［10］ ，以及行政发包制的组织基础 ［11］ 等亦被关注。行政发包制从央地政府互动的角度揭示了中国行政体制围绕分权与集权的运作逻辑。然而，行政发包制亦存在疏漏之处。一是着眼于发包人“自上而下”的研究视角，忽视了站在承包人的角度“自下而上”看问题 ［12］ 。二是强调经济激励的作用，忽视了政治激励、价值激励等多元激励方式的作用 ［13］ 。三是发包制侧重于揭示央地政府间的关系，而行政包干制将包干制延展至基层政府内部的发包与承包 ［14］ 。

在此基础上，“行政包干制”被提炼出来，意指“对政府公共事务的发包、承包及其实施过程中一系列主体和行为的组合” ［15］ 。由于这一机制与基层治理实践的契合性，其被广泛援引至基层治理各场域，如土地征收 ［16］ 、基层信访 ［17］ 、脱贫攻坚 ［18］  ［19］ 、乡村治理 ［20］ 等场域。行政包干制的一系列研究不断丰富其实践场景和应用场域，

不仅揭示了公共行政场域的包干行政样态，而且论述了基层治理过程中的包干样态，如扶贫场域和信访领域包干制的提炼；不仅着眼于经验现象本身，而且通过提炼行政包干制的一般性机制，如概念、特征、运作机制、生成逻辑或形成基础等，实现治理经验—治理理论的双向互动，不断拓展行政包干制理论的外延和内涵；关注行政包干制多重主体间的互动，发包制强调的不仅仅是央地政府，而且包括纵向层面（科层结构的层级）和横向层面（党政领导和职能部门）的包干互动。

基层治理实践中诸多行政包干制形态，除了独立式包干，还包括連带式包干。在这种包干形态下，包干对象不是某一区域内的所有事项，而是特定时期的专项整治事务；包干的场域延伸至专项整治过程中；包干事项不再局限于上下级政府间或政府系统内部，而是扩展到街道和社区这一基层群众性自治组织；“连带性”是这种包干形态的核心特征，即街道下沉人员和社区人员的任务连带和责任连带。

为了延展行政包干制的研究，有必要将连带包干制置于其学术传统中，以推进其实践载体的丰富和理论内涵的深化。一是拓展行政包干制的实践场景和应用场域，揭示专项整治领域行政包干制的结构性要素、过程性要素，阐释其运作机理及逻辑。二是延展行政包干制的组织边界，不再突出行政包干制的“行政”性，超脱传统意义上包干制对政府系统内部互动的强调，将其延展至基层群众性自治组织这一层级。三是挖掘包干制的新形态即连带包干制，力求在既有理论的基础上，通过对典型治理经验的把握，提炼出连带包干制的理论概念，揭示其特征、体系设置、运作机制。

二、“街道下沉社区”的组织动员模式与分析框架

“街道下沉社区”是专项整治过程中的一种

组织动员模式。从经验层面看，其主要表现为：在专项整治期间，街道的领导班子、党员干部下沉至社区一线，助力社区工作人员完成治理任务。

“街道下沉社区”旨在通过一种非常态化的动员模式，重构社区层面的组织架构和组织体系，进而完成专项整治任务。“街道下沉社区”的组织动员模式彰显包干制的运作机理，亦呈现包干制的新形态——连带包干制。

（一）“街道下沉社区”：专项整治中的组织动员模式

在基层治理实践中，为了更好地推进专项整治任务，诸多地方探索出“街道下沉社区”的典型治理经验。伴随着“街道下沉社区”治理效能的彰显、治理场域的扩散，这一经验实现了由局部创新经验向极具中国特色的典型治理模式的转化。其具体表现为：

在专项整治期间，街道领导干部、工作人员下沉社区，与社区共同推进治理任务。“街道下沉社区”人员包括领导班子成员和职能科室人员；下沉的时间周期以完成专项整治任务为时间节点；街道和社区共同完成专项整治任务、承担治理风险和治理责任。其在外观维度表现为“连带”包干的形态，街道与社区共同包干上级行政体制下沉的治理任务。

（二）连带包干制：一个分析框架

“街道下沉社区”作为专项整治过程中的组织动员模式，凸显行政包干制的逻辑和机制：上级政府将“公共治理的任务、自由裁量权、利益、风险”承包给基层政府组织，基层组织完成包干任务 ［14］ 。然而，“街道下沉社区”模式包含的一些新元素无法被纳入传统包干制的理论范畴。为了阐明“街道下沉社区”模式的核心机理，有必要建构连带包干制的分析框架（见图1），以进一步阐明“街道下沉社区”过程中连带包干制包干主体、包干方式、权责配置、包干对象的特殊性。

传统包干制阐释了包干主体、权责配置、包干对象、包干方式等问题。连带包干制强调“连带性”。这种“连带性”主要通过“街道下沉社区”来实现。街道下沉重构了以往的发包、承包结构。以往，街道作为末端转包方，社区作为终端承包方，二者间具有发包方和承包方的形式特征；街道下沉后，拉长了包干制分析的逻辑链条，不仅仅着眼于发包方和承包方，而且引出转包方这一主体。特殊的是，本就具有双重角色的街道（上级政府发包的承包方、对社区而言的转包方），又处于双重发包和承包系统：一是“包干制”系统；二是“连带包干制”系统，即在原有包干制系统嵌入了“连带”的特征。

这一连带，侧重于强调基层场域中作为转包方的街道与终端承包方的社区之间的连带。换言之，相较于上级发包方，街道与社区成为包干共同体，共同作为承包方完成上级发包的任务。

这一连带性不仅体现在体系设置，还体现在具体的运作机制中。其中，体系设置是连带的结构性要素，强调的是静态的机制设计，运作机制是其连带性的过程性要素，强调的是动态的机制运转。连带包干制是在结构性要素的基础上，通过过程性要素推动包干任务的完成。

三、结构性要素：连带包干制的体系设置

静态的体系设置是连带包干制的结构性要素，具体表现为连带包干制的基本构成要素：包干对象、包干主体、权责配置与激励、包干方式，既具有包干制的共性，又具有连带包干制的特殊之处。

专项整治过程中的街道下沉社区，展现了连带包干制的外在形式。专项整治任务是包干对象，下沉社区的街道分包领导、职能部门、社区是承包方，辅之以结果导向的强考核机制，加上属地包干、特殊事务包干的包干方式，共同构成连带包干制的体系设置。

（一）包干对象：专项整治任务

专项整治任务是包干的对象，亦是连带包干制的导引线。包干的连带性强调街道和社区层面的连带，共同的任务是两者连带的契机。这一任务并非日常性的治理事务，而是中心工作下的专项整治任务。

专项整治任务具有专项性和阶段性，形塑了连带包干制运作模式的专项性和阶段性。作为一种专项整治过程中的组织动员模式，“街道下沉社区”并非一种常态化的设置，而是具有非常态化的特点。一是专项性。这是这一机制的核心特征，即只有开展专项整治行动或中心工作时，街道人员才会下沉社区。二是阶段性。下沉人员在专项整治过程中下沉社区，专项整治结束（或者进入稳步发展阶段）后回到职能部门。

在此意义上，专项整治任务的动员部署、排查整治、集中攻坚和巩固提升四个阶段即是连带包干制运作模式的时效和周期。非常态化、临时性、阶段性，是街道下沉社区这一组织动员模式的特征，亦构成连带包干制特征。

在基层治理实践中，街道下沉社区这一组织动员模式可能始于某一专项整治活动，渐而扩展至创文创卫、疫情防控、消防安全专项整治等系列中心工作。换言之，中心工作下的专项整治任务是“街道下沉”的时间要素和对象要素，亦是连带包干制运作的时间要素和对象要素。

（二）包干主体：横纵维度的包干组织体系

发包方和承包方不仅是行政发包制的主体，亦是行政包干制的包干主体。发包制侧重于央地政府间的发包与承包，包干制则兼顾了基层的发包、承包主体。既有的包干制研究關注横向维度的包干，亦关注纵向维度的包干。前者侧重于党委政府对同级职能部门的动员 ［14］ 或乡村治理场域内村级组织对村干部进行的组织动员过程 ［20］ ；后者强调的是下一级组织作为包干主体，如“管区”作为行政包干制的运作载体 ［13］ ，或者在土地征收过程中地方政府和村委会作为包干主体 ［16］ 。

连带包干制的“连带性”不仅彰显于包干对象的“连带”，亦涵括包干主体的“连带”。在横向维度表现为领导包干、部门包干、乡村干部包干 ［14］ ，如专项整治领导小组作为包干主体，将街道办事处主任（组长）、相关科室负责人（副组长）、社区（乡村）干部（组员）纳入一个包干系统，共同推进包干任务。在纵向维度，下沉社区的领导班子成员、下沉社区的职能部门（工作人员）与社区“连带”成为承包方。在这一过程中，街道既是承接专项整治任务的承包方和向所辖社区转包的转包方，又与社区共同成为省、市、区发包、转包过程中的承包方，共同推进专项整治任务。街道下沉人員不仅是在空间、地域上流动，更是身份性质的临时性转变。下沉人员暂时成为“事实意义上”的社区工作人员，与后者构成任务共同体和责任共同体。

（三）包干控制机制：权责利配置

权责利的配置是包干制发包方、转包方、承包方三者间的控制互动机制，彰显权力、责任、利益（激励）在三者间的分配样态。

在一般包干制中，就“权”而言，发包方往往享受目标设定权、考核监督权，而为了进行有效治理，发包方赋予承包方一定的剩余索取权、自由裁量权和调动资源的能力，以保证任务的完成，即上级对下级进行了隐性授权 ［11］ 。就“责”而言，主要强调的是发包方对承包方的问责。如果将转包方置于其中讨论，可以表述为发包方对转包方或者承包方的问责，转包方对终端承包方的问责。就“利”而言，如果说“责”彰显的是负向激励，“利”则凸显包干过程中的正向激励，具体表现为政治激励、经济激励和社会激励等。

在连带包干制情境中，街道与社区之间的“连带性”重构了传统包干制权责利的配置结构。街道下沉暂时转换了街道的角色。在常态化阶段，街道仍是一级转包方，社区是终极承包方，具体完成治理任务、承担治理责任；街道下沉后，相对于上级的发包方和转包方，其和社区共同扮演终端承包方这一角色，与社区共同履行治理任务、承担治理风险和治理责任。

在权力配置方面，街道具有相对社区而言的目标细化权和考核监督权，但作为相对上级政府而言的承包方（与社区共同作为承包方），亦处于上级政府的监督考核之下。在责任方面，街道人员下沉社区后，与社区工作人员承担同等责任，二者成为责任共同体。专项整治过程中的问责机制具有双重特征：

一是重结果、轻过程的结果导向考核机制 ［4］ ，如在消防安全整治过程中的核心要求就是“不出事/预防出事（安全事故）”；二是专项整治任务是中心工作，往往伴随强问责机制，问题严重的可能就地免职甚至被追究刑事责任。

不同于问责这一负向激励机制，政治激励、经济激励和社会激励是正向激励的三重面向。政治激励主要是通过“制造流动” ［21］ 来调动终端承包方的积极性。这种流动包括纵向维度的晋升（社区—街道）和横向维度的流动（跨社区）。经济激励主要表现在工资发放、福利待遇和评优评先奖励。社会激励主要是一种满足感、认同感、集体感的形成。

相较于一般包干制，专项整治过程中的连带包干制将下沉人员与社区人员“捆绑”，共同完成上级承包方的分包任务，并接受上级承包方的监督考核、问责，从而形塑一种任务共同体和责任共同体的形态。

（四）包干方式：区域包干与特殊事务包干并存

包干方式是包干的结构性要素之一。不同的治理层级形成的包干方式存在差异。在乡镇或街道层面表现为领导干部包干、临时机构包干、职能部门包干等方式 ［15］ 。在社区层面，网格包干与专项整治事务包干是专项整治过程中的包干方式。

前者强调空间、地域的包干方式，后者着眼于包干的对象。专项整治过程中的包干是网格中的特殊事务包干。

从区域角度看，无论是领导班子，还是职能科室人员，他们不仅下沉社区层级，而且直接下沉网格这一更加基础性的治理单元和治理层级。

如果说街道下属的社区是一级包干单位，社区中的网格即是二级包干单位。在网格这一层级，下沉人员和社区工作人员并非转包方和承包方的关系，而是具有暂时性的同质身份——承包方。

从事务方面看，下沉人员与社区工作人员包干的是特殊事件，即中心工作下的专项整治任务，而非包干区域中的任何事务。专项整治任务是下沉人员、社区工作人员包干“连带性”的联结点。

专项整治过程中连带包干的本质是区域包干与特殊事务包干并存。区域包干既包括社区一级包干单位，也包括网格二级包干单位。特殊事务包干则特指一级包干单位和二级包干单位中的专项整治事务。

四、过程性要素：连带包干制的运转实践

过程性要素表征的是连带包干制的运作机制，彰显包干“连带”的动态运作（见图2）。其主要包括三个要素：一是治理事务的中心工作化，这是启动专项整治程序、街道下沉社区这一组织动员模式的前置程序；二是街道下沉社区，重构了既有的组织体系和组织架构，在社区层面形成扁平化的组织体系和架构，是连带包干的形式要素；三是事责连带是连带包干的核心、实质所在，即任务共同体、责任共同体是连带包干的核心驱动力。

（一）中心工作化：前置程序

治理事务的中心工作化是启动专项整治的前置要件，亦是连带包干制运作的前置程序。中心工作化是基层重要的工作方法，即“基层政权的行政行为在一段时间内一般围绕某一个工作中心展开” ［22］ 。中心工作的启动往往伴随着基层政府政治动员、组织协调、激励强化等组织运转模式调整的过程，以期实现高压与动员状态 ［23］ 。街道下沉社区是中心工作与专项整治情境下一种特殊的动员模式，形塑了街道、社区任务共同体、责任共同体的角色，彰显连带包干制的形式要素。

专项整治是阶段性的中心工作。“根据完成中心工作的期限长短，可以将中心工作分为长期性中心工作和阶段性中心工作” ［4］ 。阶段性中心工作的形成，必然伴随着领导注意力的高度聚焦和治理压力的传导。从这一阶段的微观过程看，其遵循“社会事件—较为严重危害后果—领导注意力分配、领导重视、领导批示或指示—中心工作—专项整治—治理压力（属地责任、强问责机制、责任到网格）”的流程。

在这个系列链条中，突发性的社会事件通过行政体制的传导将某一治理事务上升为中心工作。而某一社会突发事件能否成为中心工作，或者在多大范围内成为中心工作，取决于这一事件的危害后果和领导的重视程度。突发事件的影响力大小、危害程度高低，与其成为专项整治活动的概率呈正向关系。即突发事件的危害程度越高、影响力越大，被领导（更高级别领导）重视的可能性越大，行政体制的反应越强烈，其成为专项整治工作的可能性就越大；反之，可能性较小。

（二）街道下沉：形式要素

街道下沉是专项整治过程中的组织动员模式，重构了社区层面的组织体系和治理体系，彰显连带包干制的形式要素。街道下沉社区不仅仅是形式上的人员下沉，更是组织架构、组织体系的重构。原初的组织体系和组织架构在层级上表现为街道办事处—社区—网格，“街道下沉社区”模式将这种类科层化的组织架构、组织体系再扁平化，将下沉人员置于社区或网格这一扁平化的组织架构中。

“街道下沉社区”重构了社区和街道，社区、街道和执法部门的互动关系。“街道下沉社区”将原来两个层级（街道—社区）的组织关系和组织架构扁平化，形成“街道领导班子（下沉至社区的）—社区”的组织架构。概言之，以往类科层化的组织架构被扁平化处理，实现了治理层级网络的重组。相应地，其与执法部门的互动关系亦发生变化。以往是“社区—街道—执法部门”，现在则转变为“街道领导班子（下沉至社区的）—执法部门”。

专项整治领导小组的设置优化了社区、街道和职能部门的互动关系。在不同类型事务的专项整治中，专项整治领导小组的组织架构基本保持一致：街道办主任兼任组长；武装部长、宣传委员、组织委员、综治中心副主任、派出所副所长兼任副组长；其他职能科室领导、社区书记兼任组员。通过领导小组的设置将街道领导班子、职能科室负责人、社区书记整合进一个“领导小组”系统，实现专项整治过程中的组织架构和组织体系重构，优化社区、执法部门、街道的协调机制。街道下沉绝非仅仅是“人力”资源的下沉，更是“领导”资源的下沉。

专项整治过程中，领导小组这一临时机构的设置和街道领导班子、职能部门的下沉，在重构组织体系、组织架构的同时，重组了社区、街道、执法部门的关系。需要注意的是，下沉仅仅是街道人员和社区人员在空间距离的聚合，彰显形式要素的面向；揭示其运作实践，还需要深入剖析事责连带这一实质要素。

（三）事责连带：实质要素

专项整治任务是街道下沉人员和社区工作人员共同的治理任务，二者是任务共同体；属地化问责、责任到网格将二者形塑为责任共同体。在此意义上，围绕专项整治任务，下沉人员与社区工作人员形成一个“事责共同体”，即任务共同体和责任共同体。任务和责任的“捆绑”，是连带包干制的实质要素和双核驱动力。

就任务共同体而言，下沉人员（尤其是职能科室的下沉人员）与社区工作人员履行同样的职责，共同参与专项整治任务。在常态阶段，社区和街道扮演着不同角色。伴随着社区行政化，社区已然成为事实上的一级“政府”，成为诸多政策或任务的执行者 ［24］ ，街道则是任务分解、任务下沉的主体；在街道下沉社区运作模式中，街道和社区不再分别作为任务分派者和任务执行者，而是扮演同质化的角色——任务共同体，承担同样的治理任务，遵守同样的工作时间，保持同样的工作节奏。总体来看，一方面，街道与社区形成的任务共同体，以专项整治的持续过程为时间周期，具有阶段性、非常态化特征；另一方面，在专项整治期间，街道和社区成为任务共同体和专项整治共同体，二者实现了任务捆绑。

责任共同体是驱动任务共同体的动力机制。专项整治下的问责机制是一种强问责机制。一是问责主体多、问责形式多样化。问责往往包括街道纪工委的问责、街道党工委书记对是否在岗及工作情况的巡查、每周街道召开的调度会上的通报批评、区督导组和市督导组的督查（如果说街道层面党工委书记、纪工委等的问责属于内部自查机制的话，区、市督导组的督查则属于上级督查的范畴）和年终考核。二是问责要求高。专项整治过程中往往伴随着行政领导的强注意力分配，这就决定了问责对象可能不仅仅包括严重失职行为，甚至包括轻微瑕疵行为。三是问责力度大。一票否决、就地免职等强问责机制构成专项整治情境下的潜在治理风险。从责任共同体看，这种强问责和强考核机制不仅针对社区工作人员，同样适用于下沉人员。

二者成为“一荣俱荣，一损俱损”的责任共同体：二者“并不完全是一种发包与承包的关系，而是一种具有连带意味的‘包含关系” ［25］ 。任务共同体和责任共同体并非孤立存在，而是具化為责任共同体驱动任务共同体的样态。下沉人员和社区干部的责任“捆绑”驱动任务连带，形成一种基于任务和责任连带的治理共同体，这是连带包干制发挥作用的实践机理。在此情境下，无论是社区，还是街道，共同致力于包干任务的完成。街道亦扮演着积极治理者的角色，具体表现为协调职能部门、执法部门。如果说在科层制体系内部各主体掌控的科层权威呈逐级递减趋势 ［26］ ，那么，这一逻辑亦可延展至基层场域：相较于社区，街道往往拥有

社区所无法调配的资源或支配的权力，这主要归因于乡镇执法权的配置呈现纵向“重心过高”，横向“分布过散”的特征。一般而言，县级执法部门是主要的执法主体，其在乡镇的派出机构仅负责简单、常规化的事务，对执法部门的协调不仅意味着与派出机构的沟通，而且涉及对县级执法部门的协调 ［27］ 。下沉的领导班子则是协调执法部门的关键性力量，协调力度远大于社区书记。

五、连带包干制：行政包干制的延伸讨论

连带包干制兼具“包干制”和“连带”的双重属性，具有包干制的外观即包干制的结构性要素和过程性要素，是行政包干制在专项整治场域的延伸。

专项整治过程中的“街道下沉社区”，不仅实现了人员的下沉，而且形塑了下沉人员、社区人员的任务共同体、责任共同体。

连带包干制的任务共同体和责任共同体不仅实现了治理力量的增加，更实现了专项整治过程中组织架构、组织体系的扁平化配置，优化了治理结构、治理力量，但连带包干制亦具有事责共同体不稳固、重结果轻过程、职能挤压等隐忧。

（一）连带包干制的特征：包干形式与连带实质

第一，街道下沉是形式要素，这是连带包干的前提和基础。街道领导班子、职能科室部门人员的下沉，重构了以往“街道—社区（网格）”的层级化治理架构、组织体系，形成了扁平化、平面化的组织架构。“街道下沉社区”这一专项整治过程中的组织动员模式，通过街道人员下沉社区的动员机制，在专项整治期间的时间维度、在社区的空间维度，实现了街道与社区在特定时空范围的组织体系重构。

第二，连带包干制的本质特征是包干中的“捆绑”“连带”，这是连带包干制的实质要素。连带治理被广泛运用于基层治理场域，如通过将村民应当享有的权益与需履行的义务相勾连、捆绑，以期达到连带式制衡的治理效果 ［28］  ［29］ ；包干制中的“连带”主要是基于人员下沉形成了“任务”连带和“责任”连带。街道人员下沉消解了其与社区的空间距离和层级距离，集聚于社区（网格）这一治理层级。在社区（网格）中，下沉人员和社区人员面对共同的包干任务，二者的任务性质、任务内容、工作时间、任务强度、任务要求、任务标准等都具有一致性。“任务”是下沉人员和社区人员共同的阶段性治理目标。就“责任”连带而言，下沉人员和社区人员围绕专项整治任务形成责任共同体。一旦风险向现实转化，即出现社会事件或责任事故，二者皆将面对一票否决甚至是就地免职的强问责机制。属地化问责强化了下沉人员和社区人员责任的连带性。从本质上来说，“属地”无明确的层级界分。村（居）层级、乡镇（街道）层级、县（区）层级，甚至市（州）层级，都可以被纳入“属地”的范畴。属地问责的范围大小取决于事故危害的大小。事故危害大，问责的地域层级多；反之，问责的地域层级少。

凡是涉及范围较大的事故，社区、街道可能同时被问责（强问责），二者构成专项整治期间的责任共同体。

第三，连带包干制体现了发包方、转包方、承包方互动的过程。无论是行政发包制还是传统意义上的行政包干制，多从“发包方—转包方—承包方”的线性链条来阐释发包、包干的过程，未涉及“发包方—‘转包方+承包方”的互动。在连带包干中，相对于上级发包方而言，转包方（最后一个层级的转包方）和终端承包方的界限被消解，二者都被视为任务的终端承包方，属于治理共同体的范畴。

连带包干制既具备包干制一般性特征，又区别于行政包干制。连带包干制包干对象是专项整治任务（中心工作），街道与社区共同构成包干主体，任务共同体、责任共同体是包干控制机制，包干方式兼具区域包干和特殊事务包干双重要素，包干性与连带性并存彰显连带包干制的核心特征（见表1）。

（二）连带包干制的隐忧

连带包干制的核心机理在于通过下沉这一形式要素，构建下沉人员与社区人员之间的任务连带和责任连带，实现强动员。连带包干制重组了基层场域的权责利配置结构，不仅实现了人员动员，而且打破了常规状态下的条块壁垒，高效能推进专项整治任务。然而，连带包干制在运作过程中亦存在隐忧。

第一，事责共同体的不稳固性，影响任务共同体、责任共同体治理效能的发挥。事责共同体是连带包干制的实质要素，通过重构社区层面的组织架构和组织体系推动包干任务的完成。连带包干制能否发挥治理效用、提升治理效能取决于这一核心要素。在具体的运作实践中，下沉人员和社区人员可能存在任务和责任不对称的情况。就任务共同体而言，从治理任务的纵向层级分配看，在压力型体制下治理任务层层下移和层层加码，逐级下沉社区（村委会）这一层级。在专项整治过程中，尽管下沉人员阶段性地成为事实意义上的网格员，与社区人员共同参与包干任务，但仍然存在部分的任务不对称情况，主要表现为下沉人员积极性不足。责任共同体亦存在不稳固的可能。在纵向层级的互动中，属地责任这一制度设计成为责任转嫁的工具。“属地管理、分级负责”流变为“责任属地”“基层兜底”，即“谁的地盘谁负责”，凸显基层政府权责失衡的困境 ［30］ 。问责的底端地位决定了基层在治理任务、治理风险层面的“兜底”地位。

第二，连带包干制下控制机制的重结果、轻过程导向往往诱致治理偏差行为。专项整治过程或中心工作模式下往往伴随一票否决甚至就地免职的强问责机制。这一问责机制的结果导向忽视了对过程、程序的监督，可能诱导连带承包方在包干过程中的策略化避责行为：

避责逻辑优先于治理逻辑，即治理行为偏向于形式上的避责，而非实质性地完成包干任务，具体表现为形式主义和瞒报的避责策略。形式主义偏差行为在安全类事务专项整治过程中较为普遍。如消防安全事务属于风险型事务的范畴，无法从根本上杜绝，其核心的考核指标趋向于一种结果导向的标准：预防出事（事故）。在这一过程中，基层治理主体可能采取形式上积极治理、本质却是寻求风险最小化的策略，即在“不出事”这一结果导向的基礎上，形式化满足发包方、转包方的考核要求。强问责机制作为一种负向激励举措，形塑着潜在问责对象的行为。在这种情境下，治理主体的行为往往表现出“从邀功到避责”的行为转向 ［31］ ，避责成为地方治理主体的行为指南。瞒报是避责的策略之一。发包方、转包方和承包方之间的空间距离和层级距离决定了信息不对称，这为承包方瞒报提供了行为空间。

在连带包干制中，形式主义的治理行为和瞒报的策略，往往存在“共谋”的情形。作为共同承包方的任务共同体和责任共同体，驱使街道和社区层面共谋。“上下级政府联手应对更上一级政府”的现象较为普遍 ［32］ ，在连带包干制中主要表现在相较于上级发包方或转包方的包干共同体之间（终端转包方和终端承包方）。

第三，连带包干制中街道下沉这一形式要素可能导致职能挤压现象 ［18］ 。连带包干制的组织动员模式不仅强调分包，更注重“下沉”这一形式要素。在专项整治过程中，以包干任务完成为时间周期，下沉人员的中心工作即是包干任务而非本职的业务工作，包干任务和本职业务工作存在一定的时间冲突，出现包干任务挤占本职业务工作的情况。当然，无论是街道这一转包方，抑或是社区这一承包方，其治理行为本就受中心工作的影响。这一方面表现在“多中心工作”模式的启动，即“大量治理任务进入中心工作的轨道，并引发中心工作的扩大化” ［23］ ；另一方面彰显中心工作模式的泛化，即“没有什么工作不重要，没有什么工作不是中心工作”。这导致专项整治或者中心工作切换的周期缩短，处于“A中心工作—B中心工作—C中心工作……”的循环状态。在这双重情境的影响下，职能挤占现象更为普遍。

六、结 语

连带包干制的提出，延展了行政包干制的实践应用场景。作为包干任务的专项整治工作成为行政包干制的应用场景。在既往的研究中，行政包干制被运用到土地征收、脱贫攻坚、信访治理等场域。行政包干制作为基层场域中极具创新性的动员机制和治理机制，广泛存在于基层社会治理场域，并非偶然性的治理经验创新，而是具有深厚的组织基础和社会基础。党委组织的中心工作是行政包干制的组织基础，基层政府权责利不对称的组织困境，基层社会的不规整性、治理问题的综合性及“有困难找政府”的政治文化，共同构成行政包干制运作的社会基础 ［14］ 。这亦是行政包干制在基层社会场域实践场景延展的生成基础。

连带包干制在延续行政包干制的基础上进一步丰富了其理论内涵。相较于传统意义上的行政包干制，连带包干制概念的提炼既延续了包干制的研究传统，又结合专项整治过程中“街道下沉社区”这一经验现象，进一步阐释了包干制中的“连带”。包干是形式，连带是核心，它们是连带包干制的核心要义。

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责任编辑：陈文杰

Joint and Several Overall Rationing System： the Governance Mechanism of

“Stress Staff Sinking Into the Community” in Special Rectification

Shi Jian

Abstract：

The overall rationing system is an innovative governance mechanism that condenses governance wisdom and highlights Chinese characteristics. In the course of special rectification， the organization and mobilization mode of “street staff sinking into the community” presents a new type of overall rationing system： joint and several overall rationing system. It includes a series of structural elements： the special rectification task as its object， the submerging people and the community people as the joint and several subject， a control mechanism with a configuration of rights， responsibilities and benefits， the mode that regional and special affairs overall rationing coexist. The pre-procedure of centring the work， the form factor of the “street staff sinking into the community”， and the joint and several events and liabilities as the essential factor present the operational mechanism of the joint and several overall rationing system. In the process of reconstructing the system， constructing the joint and several overall rationing system and promoting the completion of the task， there are some hidden worries， such as the instability of the community of events and liabilities， the deviation of emphasizing results over process and the squeeze of functions.

Key words：

overall rationing system， joint and several overall rationing system， special rectification， central work，  “street staff sinking into the community”