全域功能区：一种新的治理单元

杨龙

［摘 要］ 功能区是中国特有的一种治理单元，依据不同发展阶段的需要，经历了从特殊功能区、综合功能区到全域功能区的逐步演变，功能区的功能被不断强化，覆盖面逐步扩展。“全域”概念出自空间规划，后被引入产业规划和发展规划，全域功能区是一种虚实结合的治理单元，具有行政区与功能区重合的优势。不同时期的发展和治理需要不同的功能区，全域功能区由中央从先发展地区选拔，重点在于示范，适应了新时代建设中国特色社会主义现代化强国的需要。全域功能区得到中央批量式授权和加强式增能，承担了全面制度创新任务，是特定空间的一种再地域化。

［关键词］ 治理单元；全域功能区；示范区；赋权增能

中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2023）04-0032-10

功能区在中国改革开放中起到重要作用，成为一种有效的治理单元。功能区的发展经历了特殊功能区、综合功能区和全域功能区三个阶段，至今形成了三种功能区并存的空间格局。全域功能区是我国进入全面建设中国特色社会主义现代化强国的新时代出现的新治理单元，需要分析其产生的背景和特殊的治理功能。

一、问题的提出

党的十九大以来，为了适应新的发展阶段，加快形成新发展格局，我国开始使用新的治理单元，在国内发达地区建立以行政区为单元的示范区和引领区。自2019年8月，我国陆续设立了深圳建设中国特色社会主义先行示范区、上海浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区。这三个由中央设立的示范区和引领区与已有的经济功能区不同，其不是在行政区内部或行政区之间重新划定新的功能区，而是在已有的行政区中指定，把行政区整体作为功能区，形成一种全域功能区。这种全域功能区是一种新型的示范区，其承担的任务不再是某一项或几项改革试验，而是为下一步高质量发展和建设中国特色社会主义现代化提供全面的示范。全域功能区的出现标志着功能区进入一个新的发展阶段。自改革开放以来，我国持续不断地使用功能区治理单元，特殊功能区、综合功能区和全域功能区分别对应着不同的治理任务。尽管这三类功能区出现有先后，但三者之间不是先后替代，而是并存关系，三类功能区在国家治理体系中发挥不同的作用。

行政管理、区域经济和政策研究等领域均关注功能区，行政管理学主要关注功能区的管理体制和治理结构 ［1］［2］［3］［4］ ，区域经济学主要关注经济功能区在对外开放、新产业发展、区域经济增长方面的作用 ［5］［6］ ，政策学主要从政策试点的角度研究功能区 ［7］［8］ ，规划和经济地理学主要从空间规划和空间治理尺度的角度进行研究 ［9］［10］ 。已有的研究大多是关于经济功能区或特殊经济功能区的，对于全域功能区的研究还不多见，本文以上述三个新型先行示范区和引领区为对象，对全域功能区的功能、特征和演变进行初步探讨。

二、全域功能区是功能区治理单元发展的新阶段

功能区是一种虚体性治理单元，与其对应的是行政区这样的实体性治理单元。两类治理单元在功能、机构、权力和边界方面不同，分别适用于不同的治理场景 ［11］ 。特殊功能区、综合功能区和全域功能区随着改革开放的进展先后出现。

（一）特殊功能区改革“破冰”

最早设立的经济功能区是深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区。随后，经济技术开发区、贸易园区、工业园区、高新技术开发区等经济功能区相继出现。这些功能区以产业开发、对外贸易等单项发展目标为主，进行对外开放和经济改革的试验。它们大多设在行政区之内，没有自己的行政辖区，因此被称为虚体性治理单元。相对于行政区这样的实体性治理单元，功能区的治理功能相对单一，机构设置简单且扁平，仅拥有被赋予的特定权力，其边界“软”，其设立和调整更具灵活性 ［12］ 。改革开放初期，在以经济建设为中心的工作重点转型的推动下，为了给陷入困境的经济“杀出一条血路”，国家在不改动行政区实体性治理单元的前提下，设立功能区虚体性治理单元。通过对功能区大胆授权，进行改革开放的试验，借助功能区机构设置扁平、决策速度快、政策执行力强的优势，我国不仅成功地进行了经济改革的“先行先试”，而且带动了经济的整体发展，功能区绝大多数成为各地经济增长的引擎。自此，功能区在功能、机构、权力和空间边界等方面的优势使之成为一种效率高且使用方便的治理工具。

特殊功能區之所以能够体现政策创新，是因为当时处于向市场经济转型启动阶段低市场化、低开放度的背景下，“开发区管理体制作为特定背景下的制度安排，以特殊政策作为行政授权的主体内容，属于一种过渡性的选择。当开发区的发展环境、支撑条件发生变化，其自身的功能演化提出新的制度需求时，其过渡性导致的矛盾就会凸显、加剧并成为开发区持续发展的制约因素” ［13］ 。为了适应更多的改革试验要求和进一步对外开放，能够承担更多任务的综合性功能区随之出现。

（二）综合功能区应运而生

随着我国经济发展进入更高级的阶段，经济结构的改革和社会管理的改革提上日程，21世纪初国家开始设立综合功能区，主要有国家级综合改革配套试验区（以下简称“综改试验区”）和国家级新区（以下简称“新区”）等。自2005年6月上海浦东新区成为综合配套改革试验区以后，我国陆续设立多种国家级综改试验区，改革的内容扩展到经济结构升级、社会管理提升和公共服务改进。综改试验区得到的特殊授权扩展到社会管理和公共服务领域，以便其在更广的方面承担“先行先试”的改革任务。

综合功能区的空间范围比特殊功能区大，有的覆盖整个行政区，如将山西全省设为国家资源型经济转型综改试验区；有的跨行政区，如安排重庆市和成都市共同设立全国统筹城乡综改试验区。综合功能区的空间结构更为复杂，既包括行政区，也包括功能区，如天津滨海新区本身是一级行政区，又包括天津经济技术开发区、天津高新区等多个功能区。到这个阶段，空间范围的扩大加大了功能区改革功能覆盖的面积，改革功能的增加提升了功能区改革试验的能级，空间结构的多样化增强了功能区的决策能力和政策执行力。综合功能区突破了行政区的边界，是国家从改革和发展新的任务出发进行的一种“权力创设空间” ［1］ 。功能区治理单元在承担进一步先行先试任务的同时，继续保持区域经济增长的引擎作用，综合功能区仍是一种高效且便利的治理工具。

到21世纪的第一个十年，综改试验区有了“升级版”，即国家级新区。新区空间范围比综改试验区更大，每个新区涵盖若干行政区。新区的空间特点是虚体性治理单元跨越实体性治理单元，每个新区涵盖几个相邻的行政区的部分区域，形成治权的交叉 ［2］ 。新区的空间结构更加复杂，既有行政区，也有功能区，而且行政区不止一种，如贵安新区直管区代管1个街道、2个镇、1个乡。新区包括的功能区种类多样，如西海岸新区包括青岛经济开发区、青岛古镇口军民融合创新示范区等10个功能区。新区是一个“特殊政策区”，“其设立与发展本身就是一个尺度重构过程，涉及定位调整、区划重构、管理主体建构及各级行政主体 （中央政府、省级政府、市级政府及其所辖区/县级政府）之间权力关系的调整” ［5］ 。新区体现的尺度重构是超越行政区划的一种空间组合，“国家级新区形成了一个新的跨界联合地域组织，并叠加了多个不同尺度、跨行政区边界的现有地域组织” ［5］ 。

综合功能区在应对2008年国际金融危机、解决外向型经济难题、国内区域发展不平衡问题、实现改革开放转型升级等方面起到重要作用，但综合功能区也有自身的局限性。一是权力结构具有不稳定性。综合功能区的权力结构是根据不同功能区的具体特点设计的，具有“一区一策”和“特事特办”的特点，这就降低了其制度设计可以推广和复制的示范作用。二是综合功能区内部存在“碎片化”问题。以新区为例，其管委会领导新区范围内的功能区和行政区，但由于市辖区和县 （或县级市） 本身是一级完整的地域单元，有独自发展的能力，有维护自身发展利益的意愿，难免会有与新区不一致的行动。虽然新区的直接管辖主体获得了国家和省下放的权力，但不可避免地面临其所包括的区（县）或功能区的权力博弈。为了实现综合功能区内部一体化，以便能够承担更为艰巨和全面的改革和试验的任务，国家开始设立新型的功能区。

（三）全域功能区隆重登场

党的十八大总结改革开放四十多年的经验，对我国的发展阶段作出新的判断，明确提出在21世纪中叶建成社会主义现代化强国的目标。为实现强国梦，中央设计和推进了一系列重大发展战略，包括京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区规划、长三角一体化等。为了落实重大发展战略，中央采取分地区逐步推进的方式，先在发展基础好、发展水平高的粤港澳大湾区和长三角地区分别选定深圳、上海浦东新区、浙江作为实现新型开放、高质量发展和共同富裕的示范区和引领区，由这些地方率先发展，在发展过程中不断总结新的经验，供其他地区学习，以节省其他地区探索新发展方式的成本，加快社会主义现代化强国建设的速度。

深圳和浙江两个示范区和上海浦东引领区都是全域功能区，这里的“全域”是指这三个新型功能区的空间范围覆盖所在行政区的全部，“全域功能区指的是某一省份或城市的区划范围与功能区范围相重合” ［14］ 。这种重合是功能区的治理尺度扩展到整个行政区，把功能区的特殊功能与行政区的全面功能结合，形成两种空间尺度的叠加。这种叠加是一种尺度重构，以行政区整体为功能区是把功能区的虚体性尺度与行政区的实体性尺度结合，形成一种实体性治理单元被虚体性治理单元强化的空间结构。全域功能区的提出也是一种再地域化，它超越已有的地域边界，重新划定治理功能的空间范围，改变了已有的地域界线，“再地域化是指虽然在前述去地域化中行政界限变得模糊甚至消亡，但在新的政治、社会和经济空间上会重新构建新的地域” ［15］ 。

全域型的功能区在之前的改革试点中已经有所使用，上海浦东新区、天津滨海新区、深圳这三个最早设立的国家级综改试验区都是以行政区全境作为功能区，其空间范围已经是全域的了。这几个功能区已经尝试把功能区与行政区的治理方法综合使用，如天津滨海新区2013年9月启动实施管理体制改革，构建了“行政区统领，功能区支撑，街镇整体提升”的管理架构。功能区的空间范围是否涵盖行政区的全域，主要与其承担的改革和试验任务有关。

三、全域功能区成为国家的重要治理工具

“全域”概念来自空间规划，在我国政府主导型发展模式中被扩展使用到产业规划和发展规划中。作为一种空间概念，“全域”也被用于治理单元的设立。

（一）全域功能区概念来源和发展

全域功能区的概念出自国土空间规划。国土空间规划按照功能划分区域，而且是涵盖整个国土范围的。最具代表性的国土规划是主体功能区规划，主体功能区规划覆盖全国，分为国家和省级两个层次，以县为最基本单元，将全部国土分为三类四种功能区按开发方式主体功能区规划把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容把国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。 。各级行政区也有自身的国土空间总体规划，涵盖行政区辖区所有地域，具备“全域”性质。地方层级的国土空间总体规划不仅是“全域”的，而且是“全功能”的。该类规划中的各类功能有主次之分，实施的方式也不尽相同，具有“多维度目标、强主导功能、全空间覆盖、差异化管理”的特征 ［16］ 。这意味着只要是“全域”，必然包含多重目标，而且在“全”功能中有主导功能，不是各种功能齐头并进。不同行政区的空间特点不同，资源禀赋不同，所处的发展阶段不同，域内的功能组合也不同。

“全域”概念从空间规划扩展到产业规划，被引入产业发展的空间含义中，较早使用“全域”概念的是旅游产业。各地在发展本地旅游業的时候，吸收学界的研究成果，提出了“全域旅游”概念。随着全域旅游被越来越多的地方旅游发展规划所使用，其最终进入国家的政策视野 ［17］（P55） 。2018年3月，国务院办公厅发布了《关于促进全域旅游发展的指导意见》明确指出：“发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销。”全域旅游改变了传统以景区为中心的单功能旅游空间业态，采取“旅游+ ”的发展模式，由旅游带动行政区内其他相关产业的发展。全域旅游把功能空间从单一景区扩展到整个行政区，以旅游业为中心，使用全区域内的空间，调动全区域的资源，通过旅游业与其他产业的互相促进，实现“全域”发展。旅游业只是借用“全域”概念，实际上一个地方全部区域发展旅游业是不可能的，全域发展旅游业是从空间的意义上强调各个相关产业与旅游业发展的协同。

“全域”概念也进入地方发展规划，一些率先成为发达地区的地方政府为了保持功能区的先进性，提升行政区的发展功能，开始把功能区与行政区的规划统一起来，走向行政区与功能区一体化，以全域功能区作为发展方向。如无锡惠山区针对区域能级实现历史性的跨越后如何再次腾飞的问题，提出全域功能区规划，把该区分为惠山新城、高新产业区、城铁枢纽区、科教文旅区四大功能区。无锡惠山区的做法是对功能区治理单元的一种新的扩展，即不再是对功能区进行“飞地”式扩张，也不再是属地政府在本地其他区域设立功能区的片区，而是将整个行政区都作为功能区，把行政区全域划分为不同的功能区。行政区与功能区一体化催生了治理结构的改变，无锡惠山区在全域功能区建设中对现行体制机制进行整体重塑，对涉及事关新旧动能转换和治理体系能力建设的组织形式、发展方式、运行模式进行重大调整和优化 ［18］ 。

基于地方规划的全域功能区与特殊功能区和综合功能区有着明显的区别，全域功能区不以政策试验为主要任务，而是基于某地自然条件的优势、自然资源的承载力、已有的产业基础等作出的对未来一段时间内地方发展的一种空间性规划。功能区的这种发展趋势，一方面体现了地方发展进入新的更高级阶段，需要从全功能的角度进行规划；另一方面反映了功能区内部空间结构的进化和功能的提升，行政区与功能区的一体化是虚体性的和实体性的治理单元叠加对治理功能的放大，也是对功能区的一种升级。

（二）全域功能区由中央选拔指定，承担示范和引领任务

党的十八大以来，我国提出在21世纪中叶建成社会主义现代化强国的宏大目标，全国上下都在朝着这个目标努力。但是，近年来国际环境严峻，中美关系紧张，中美贸易战、科技战、信息战陆续爆发，美国以中国为最大的竞争对手，开始全面打压中国。美国还动员其他西方国家，策动中国的周边国家，联合抑制中国。为应对国际环境的恶化，我国开始注重开发国内市场，提出国际国内双循环战略，着手建立国内统一大市场。国际国内双循环是一种新的发展战略，不仅需要重大的改革举措跟进，而且需要发展和治理空间尺度的重构，以新的空间载体落实我国经济社会向新发展方式的转变。中央设立全域功能区立意高远，任务艰巨，全部冠以先行示范区或引领区的名字，通过强化这些全域功能区改革和发展的能级，使其能够为国家重大发展战略的实现摸索路径，为实现中国特色社会主义现代化强国提供样板。

中央设立的全域功能区与地方自行规划的全域功能区不同。一是设立时不是根据某地国土资源的条件规划某些特定的功能，而是从国家下一步发展的任务和目标出发，设立先行示范区或引领区承担改革试验和提供样板的任务，国家设立的全域功能区是以某个行政区全域为单元，而不是对某个地方进行全域规划。二是全域功能区改变了功能区的空间性质，全域功能区以行政区作为功能区的空间载体，通过在实体性治理单元之上叠加功能区的方式，增强了功能区的能力。深圳先行示范区、上海浦东引领区、浙江示范区与特殊功能区和综合功能區的一个重要区别即其不再是纯粹的虚体性治理单元，而是承担了新型功能区任务的行政区。之所以选择行政区作为功能区，是因为新的试验和示范任务更为综合，无论是单一功能的功能区，还是具有综合功能的功能区，都无力承担像建设中国特色社会主义先行示范区、打造社会主义现代化建设引领区这样的任务，只能由行政区这样的具有全面治理功能的单元来承担。

这些新的任务需要功能区的空间载体具有较好的经济社会发展基础，浙江、深圳、上海浦东是我国发达程度比较高的行政区，只有它们能够承担新发展阶段实现高质量发展的示范和引领任务。全域功能区仍保留了虚体性治理单元的形式，这种虚实结合的空间载体设计是为了规避以行政区为单元的试验失败带来的行政风险，如果因功能区的政策试验失败而撤销功能区，不会影响所在行政区的行政地位。

全域功能区与其他功能区的另一个区别是其设立不再采取中央立项、地方申请的方式，而是由中央直接指派。设立方法的改变基于两个理由。一是以往功能区设立中存在交易成本过高问题，功能区设立程序是中央提议、地方申请、部委审批、中央发布，其中有两轮议价，省级政府与部委一对一讨价还价，不但周期长，而且过程不规范 ［8］ 。二是以往功能区设立过程中存在地方政府之间在发展空间上的恶性竞争，如地方政府在招商引资上的空间竞争强化了地方政府推动建设开发区的策略互动，导致我国的经济开发区一度存在数量过多、布局不合理、低水平重复建设、同质化恶性竞争等问题 ［6］ 。全域功能区的设立不再经过地方政府间的竞争，而是中央直接指定后安排相关部委向全域功能区授权和赋能，给予系列性特殊政策，同时要求全域功能区所在的省级政府向其相应赋权。全域功能区虽然设在地方，但是中央政府治理活动的一部分，不是地方治理行为。以往由地方申请、中央选拔的功能区属于试点机制的一种运用，而新型先行示范区由中央根据各地的发展基础和治理能力直接指定。新型先行示范区的重点不再是试点，而是示范，中央要求示范区在建设中国特色社会主义现代化中先行一步，直接为其他地方提供样板。从这个意义上讲，全域功能区是示范区的升级版。

（三）从示范区升级为先行示范区，体现了“全功能”特点

示范区或示范园区在国内已经存在较长时间，但只用在专项发展目标上，用于突出功能区在某个专项发展或治理上的示范作用，其发展目标通常比试验区高。示范区里有的以行政区为单元，有的以园区等功能区为单元。以生态环境部设立的国家生态文明建设示范区为例，包括生态文明建设示范省、市、县、乡镇、村，也有生态工业示范园区。示范区之所以以行政区为单元，是因为这类示范区改革任务的完成需要较强的行政执行力，特别是需要以强力的行政执法为保障，只有行政权力完整、具有各类行政执法机构的政府才能够完成。以生态文明建设示范区为例，生态文明建设包括环境保护和生态恢复两个方面，完成这两个方面的任务既需要严厉的环境保护立法和执法，也需要恢复生态建设的资金投入，这两个任务只有功能完整、执法力量强、拥有多种法律资源和行政资源的行政区政府才有能力完成。

在地方层面也有类似的示范区，如2021年湖南和江西两省在交界地区共同成立了湘赣边区域合作示范区，《湘赣边区域合作示范区建设总体方案》于2021年10月获得国家发改委批准，两省的领导高度重视，共同出席了2022年5月湘赣边区域合作示范区建设推进大会，签订了《湘赣六地市医疗保障部门合作备忘录》等九项合作协议。该合作在起步期就有了实质性合作，在国内地方合作中不多见。此类示范区建立在同类试验区设立众多且运作多年的基础上，其目标不再以政策试验为主，而是为其他地方政府间合作提供示范。

全域功能区作为新型先行示范区的“新”体现在三个方面。一是新型先行示范区定位于全面发展示范区，而不是针对某些问题区域设计的试验区，也不是旨在单一功能率先发展的示范区。新型先行示范区体现了全域功能区“全功能”的特点，从这个意义上讲，传统部委设立的示范区不是“全域”的。二是新型先行示范区由中央设计、直接领导和亲自推动，而不是由部委设计、领导和推动的；也不是由地方设计、中央批准、地方领导和推动的。新型先行示范区采取了中央、省级、市/区级三个层面的领导小组的机制，其决策、协调和推动的能力超过部委设立的示范区，并且新增了对示范区的督查能力。三是新型先行示范区得到的政策支持和权力下放力度大、范围宽，远远超过部委设立的示范区。地方政府建立的示范区也只能得到本级地方政府的赋权，是一种“自力更生”式的发展，其影响力仅仅局限在地方范围，无力在全国范围内起到示范或引领作用。

四、从政策创新到制度创新：全域功能区的优势提升

为确保全域功能区能够完成全面改革试验的任务，中央加大了赋权和增能的力度，改革的重点从政策创新转为制度创新。

（一）中央对全域功能区“批量式”赋权

功能区的制度优势在于得到上级政府赋予的专项行政权力和特殊经济政策，而这些赋权和特殊政策是行政区所没有的，功能区的经济因此得到超常发展。赋权是把一些专项权力赋予功能区，如经济审批权、税收减免权。中央对功能区的赋权与中央对地方的权力下放不同，权力下放的承载体是行政区，发生在中央与地方之间，而赋权不仅发生在中央政府及其职能部门与地方职能部门之间，而且包括中央职能部门直接向设在地方的功能区赋权。

比如，国家级经济技术开发区得到与省级政府平行的某些经济审批权，自贸区得到的是全国人大常委会立法后的赋权。赋权的使用比放权更为灵活，可以在不改变行政区实体性治理单元的边界和行政级别的情况下，给功能区虚体性治理单元赋权，增强其发展能力和治理能力。

中央对全域功能区的赋权采取授权的方式，

与特殊功能区和综合功能区相比，中央对全域功能区的赋权广泛，不仅有经济审批权，而且包括社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的权力。例如，国家发改委在《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》列有要素市场化配置、营商环境、科技创新体制、對外开放、公共服务体制和生态及城市空间治理六个方面40条授权事项 ［19］ 。全面得到赋权是由新型先行示范区的任务所决定的，作为整体实现中国特色社会主义现代化的试验和示范，全域功能区必须在经济社会各个领域同时开展先行先试，才能为全国其他地方建设社会主义现代化强国提供示范。

为配合全面赋权的需要，中央对全域功能区授权的方法改为清单式批量授权。批量授权是对新型先行示范区和引领区按照事项成批授权，而不再像对其他功能区那样一事一授权。批量授权是中央部门“打包”式地直接赋权给全域功能区，不需要按照授权事项的部门归属层层审批，授权的效率得以明显提高。首批三个全域功能区都是由国家发改委会同相关部门研究制定授权事项清单，分批次授权。

清单式授权是参照立法授权的方式，划定了授权范围，明确列举授权内容 ［20］ 。例如，为了确保深圳能够完成全面率先建设社会主义现代化的任务，国家赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，在《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称《实施方案》）发布以后，国家发改委发布了详细的授权清单。由此可以看出，在全域功能区的设立过程中，中央政府进行了充分准备，国务院系统内部对新型先行示范区的支持空前一致。清单式批量授权开启了我国纵向权力关系调整的重要尝试，如果对新型先行示范区清单式批量授权取得预定成效，其他地方政府可能陆续得到中央部委同样的赋权，最终的结果可能是中央部门的权力大量减少，地方与中央的关系由此发生改变。

不仅中央部门赋权给全域功能区，相关省级政府也要向新型先行示范区赋权。以深圳先行示范区为例，按照《实施方案》的要求，广东省政府将涵盖交通工程审批、建筑行业管理、环境污染治理、能源管理、文物保护等领域的117项省级行政职权事项调整为由广州、深圳实施，其中涉及深圳的事项共103项，包括民政、财政、用地审批、生态环境等；下放的权力分为行政许可、行政处罚、行政确认和其他事项 ［21］ 。广东向深圳的权力下放强化了深圳先行示范区的权力能级，目的是配合中央部委向深圳的赋权。广东向深圳的批量授权改变了省与全域功能区的关系，提升了深圳先行示范区的行政地位，深圳得到省级的部分审批权，在试验任务的范围内，深圳市的权力与广东省相同。以市区政府为单元的国家级新型先行示范区的设立也改变了省级政府与下级地方政府的纵向关系，深圳先行示范区的改革试验取得成效以后，逐步推广到其他地方政府，省级政府的行政权力也会弱化，某些重要城市的行政权力随之增加。这与城镇化高级阶段城市在国家发展和治理中作用越来越重要的趋势是吻合的。

（二）中央给全域功能区“加强式”增能

增能是上级政府或上级职能部门通过非常规手段增强功能区的发展和治理能力，包括借助政治权威、提升功能区机构的组织位阶、借助高级别议事协调机构等方式。增能可以在不改变行政体制的情况下提升功能区动员资源和执行政策的能力，为功能区的制度创新提供非制度性的保障 ［22］ 。

首先，中央提升了全域功能区的组织位阶。特殊功能区和综合功能区设立单位的最高级别是国务院，如自由贸易试验区；次之是国家发改委或国务院其他部门，如国家级经济开发区由商务部设立；而新型先行示范区是由中共中央和国务院决策、领导、实施和推动的，组织位阶高于其他功能区，如深圳建设中国特色社会主义先行示范区的决策依据《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》），执行由中共中央办公厅和国务院办公厅负责。由中共中央办公厅和国务院办公厅直接执行和督办的功能区目前只有全域功能区，这与新型先行示范区定位于国家行动有关，全域功能区的设立成为国家意志在地方的一种直接落实。

其次，中央直接介入全域功能区的重大决策，并且为新型先行示范区的改革举措背書。特殊功能区和综合功能区针对的问题都是部门性的或地方性的，其绩效由相关的中央部委评估，其管理方法是对功能区进行考核、评估，依据考核或评估的结果决定是否保留某个功能区国家级的地位，增加、调整或终止功能区特殊的权力在中央部委。在一般功能区运行过程中，中央部委只给功能区政策，功能区发展中遇到的具体问题由功能区和属地政府解决；而全域功能区的重大事项直接由党中央和国务院决策，中央发布的深圳先行示范区的《意见》和《实施方案》里对此有明确规定。中央介入全域功能区的重大决策是基于新型先行示范区的试验是国家行为，而不仅仅是地方行为或部门行为。

最后，提高全域功能区的行政等级。全域功能区与所在行政区处于同一层级，不再是属地政府下设的功能区。浙江先行示范区与浙江省、深圳先行示范区与深圳市、上海浦东引领区与浦东新区的行政等级相同，二者间不存在所属关系。提高功能区行政等级的目的也是“增能”，使其拥有超优资源配置权力，包括权限设置权力、制度安排偏向、资源配置优势、资源吸引能力等 ［23］ 。新型先行示范区的推进可以动员本级行政区整个行政体系，使用全部行政权力，必要时可以调动各个行政部门，达到举全省、全市、全区之力的力度。从这个意义上讲，全域功能区达到了功能区发展的顶点。中央在选派地方政府承担新型先行示范区改革试验以后，给予充分的赋权，调动了中央多个部门的政策资源，采取的是一种新举国体制，符合“集中力量办大事”的政治逻辑 ［24］ 。

对全域功能区赋权和增能之所以可能，缘于我国的各级政府在事权上具有共同所有和界限模糊的特点，法理上中央政府对其以下的各级政府均有领导权，实践中中央对其以下的各级政府均行使管辖权。据此，中央政府可以通过向地方布置专项任务或在地方设立专项功能区分解自己的任务，实现特定的发展目标。在这个过程中，中央不直接介入地方完成专项任务的过程，而是鼓励地方政府通过自主探索、设计试验和请示授权的方式开展试点工作，实现顶层设计与地方探索的良性互动 ［25］ 。

（三）改革的重点升级为制度创新

进入新发展阶段以后，原有的以开发为主的功能设定不能满足实现高质量发展的需要，功能区的试验任务从政策创新转为制度创新。功能区任务发生转型的背景是在以经济增长为导向、以政策试验为主要任务的模式实行多年后，功能区的政策优势逐渐减弱，一个表现是功能区的发展模式已经被众多地方政府所模仿，全国各级地方政府设立了大批经济功能区，功能区的创新功能逐步消失；另一个表现是经济功能区已经逐步发展成新城区，必须承担社会管理和公共服务等行政区政府的任务，功能区的职能不得不行政区化，原有的功能单一、集中于开发的制度优势被淹没。

功能区任务转型在自贸试验区的实践中已经开始，国家对自贸试验区的政策激励收紧，转而运用制度激励，制度创新遂成为自贸试验区新的任务。

国家允许自贸试验区制度设计上有自主性，鼓励自贸试验区在创新制度下激活市场活力，让市场配置资源，减少中央和地方政府的行政干预 ［26］ 。自贸试验区是自贸区的升级版，自贸试验区在自由贸易和保税功能之上，升级为具有综合性功能的特殊经济功能区。这表明中央希望通过功能区的试验，找到一些可复制、可推广的制度创新，借助制度创新红利推动持续发展 ［27］ 。

中央在设立全域功能区时，基于创新驱动替代经济增长的目标转变，明确提出制度创新为主的要求。

首先，要求新型先行示范区的制度创新具有系统性和全面性，不能仅仅局限于某项或某些政策的创新。全域功能区引领和示范的不是局部性改革，而是建设中国特色社会主义现代化强国的整体试验。以深圳先行示范区为例，中央要求深圳深入实施创新驱动发展战略，在经济、法治、城市建设与治理、改善民生和生态环境保护五个方面实现制度创新，这些制度创新领域涵盖了“五位一体”的国家总体布局，其改革试验任务的整体性是特殊功能区和综合功能区无法承担的。改革试验的全面性和系统性还体现在多方位上，中央要求全域功能区在每个领域的制度创新要覆盖该领域的主要方面。例如，在对深圳先行示范区完善要素市场化配置体制机制建设的要求中包括土地管理制度、劳动力流动制度、创业板改革并试点注册制等；还包括加快培育数据要素市场，在健全要素市场评价贡献机制等方面进行制度创新 ［28］ 。新型先行示范区改革试验的全面性使示范区的改革成为国家改革的微缩版，新型先行示范区的一项改革试验成功后，要成为国内其他城市各项改革深化的样板。随着先行示范区各项制度创新的逐步完成，中国特色社会主义现代化建设的整体性样板最终形成。

其次，中央首次提出全域功能区自行控制改革的风险。特殊功能区和综合功能区被赋予先行先试的权力，中央给予试错权，要求功能区在改革开放中“大胆闯”。这个阶段的改革失败风险控制采取的是“空间相隔+单项试点”的方式，空间相隔是为了避免试验失败对已有制度的冲击，试验区的选点远离政治中心，即使试验失败，也不会对国家整体稳定产生冲击。功能区只进行某一领域和若干领域的改革试验，改革过程中出现问题时调整政策的难度小，即使改革试验出现失误，造成的损失也小。功能区得到试错权意味着政策试验失败的风险是由中央政府承担，中央在设计功能区时考虑到了可能出现的风险。

进行全面改革试点时，新型先行示范区在改革试验风险控制方面与特殊功能区和综合功能区不同，无法用空间相隔和单项试验的方式控制改革风险。一是新型先行示范区选点都在发达地区，深圳、上海浦东、浙江具有较好的经济基础，社会建设达到较高的水平，经济发展和社会建设已产生较多的成果，改革试验一旦失误，会给当地带来较大的损失，还会对国家深化改革的方向产生消极影响。因此，新型先行示范区的改革试验不再是“大胆闯”，而是必须稳扎稳打，在确保风险可控的前提下稳妥推进改革。二是新型先行示范区需要自行承担改革试验的风险，而不是由中央承担改革试验中出现的风险。在改革和试验的制度设计和政策制定时，新型先行示范区必须把风险总体可控作为底线。中央要求深圳先行示范区探索在预设底线的前提下如何把握改革的节奏和步骤，稳妥有序进行改革，做到风险总体可控。三是在新型先行示范区全面推行整体性和制度性探索方式，以便在可控的范围内降低政策创新和制度变迁带来的风险 ［29］ 。例如，中央要求深圳先行示范区建立重大风险识别及系统性风险防范制度和政策体系，探索建立改革风险分类分级管控机制，为全国提供参考。

从治理单元的角度看，能够自身控制改革试验风险的只有全域功能区。全域功能区以行政区这样的实体性治理单元为空间载体，行政区的治理功能全，治理机构完整，具有行政管理、社会管理和公共服务提供的全面权力，具有独立的财政体系，行政边界清晰明确。因此，全域功能区能够制定控制风险的制度，具有控制风险的机构，在风险管理时能够在全域范围形成协同机制，是一个自行消化改革风险的治理单元。

为实现中国特色社会主义现代化强国这一第二个百年目标，深化已有改革，中央通过“再地域化”，以全域为范围设立新型示范区。一方面，中央设立的全域功能区仍有试验任务，不仅是进行政策试驗，更是以制度改革试验为重点；不局限于改革试验，而是把先行示范区高标准试验的成功经验向国内其他地方推广。因此，全域功能区具有“任务+样板”的特点。另一方面，全域功能区成为调动地方发展积极性的一种新手段，选定一个地方作为率先实施国家重大发展战略的示范区或引领区，既是对该地发展成就的肯定，也是对该地发展和创新能力的肯定。

对地方来讲，成为国家新型先行示范区，不仅可以得到中央对本地工作的肯定，还能得到中央的赋权增能，得到更多的政策资源。新型的示范区或引领区为国内居于先发展地位的地方提供了新的发展台阶，设立这种全域功能区已成为一种激励地方发展新的导向。

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责任编辑：陈文杰

The Whole Functional Zone： a New Governance Unit

Yang Long

Abstract：

Functional zone is a unique governance unit in China. According to the needs of different development stages， it has experienced a gradual evolution from special functional zone， comprehensive functional zone to whole functional zone. The function of functional zone has been constantly strengthened and its coverage has been gradually expanded. The concept of “whole zone” comes from the spatial planning， and then it is introduced into the industrial planning and development planning. The whole functional zone is a governance unit that combines virtuality with reality， which has the advantage of overlapping administrative region and functional zone. The development and the governance in different periods need different functional zones. The whole functional zone is selected by the central government from the developed regions， with emphasis on demonstration， which meets the needs of building China into a great modern socialist country with Chinese characteristics in the new era. The whole functional zone has been authorized by the central government in batches and empowered， and has undertaken the task of overall institutional innovation， which is a re-territorization of a specific space.

Key words：

governance unit， whole functional zone， demonstration zone， empowerment