新型城镇化研究的关键问题:农业转移人口的家庭功能与可持续发展

靳小怡,刘诗奇,杜海峰,杜 巍,何晓晨

西安交通大学 公共政策与管理学院,陕西 西安 710049

习近平总书记指出:“我国14亿人口要整体迈入现代化社会,其规模超过现有发达国家的总和,将彻底改写现代化的世界版图。”党的二十大报告明确指出:“中国式现代化是人口规模巨大的现代化,是全体人民共同富裕的现代化”,并进一步强调要全面推进乡村振兴,推进以县城为重要载体的城镇化建设,坚持城乡融合发展。这是加快构建新发展格局,推动高质量发展的战略举措。城镇化是世界各个国家现代化的必经途径,新型城镇化是中国式现代化的必然选择,而中国式现代化为新型城镇化指明了方向。中国式现代化的本质特征是以人民为中心,体现人民至上的理念。然而,现阶段收入最低的40%家庭大约有6亿人口,其月人均可支配收入不足1 000元,且主要集中在中西部地区农村、农民工群体和少数城市低收入家庭[1]。第七次全国人口普查数据显示,中国有近5亿农村人口,全国农民的人均可支配收入2021年尚未达到中等收入门槛,中国式现代化最艰巨、最繁重的任务还在农村、还是农民,这就需要坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,推进农业现代化、农民市民化和农村城镇化[2]。

本文将推进以人为核心的新型城镇化的研究重点放在中西部地区县域,聚焦农业转移人口家庭的功能完善和生计转型,将加强以家庭成员就业为代表的经济功能,以婚姻、生育、抚幼和养老为代表的非经济功能作为核心研究问题,进而提出研究这一问题的总体思路和构想,以期为新时代中国新型城镇化战略的顺利推进提供理论借鉴。

一、新时代的新型城镇化发展

(一)问题现状

改革开放以来,中国经历了世界上绝无仅有的、以农业转移人口在城市务工为主要驱动力的大规模快速城镇化,有力推动了中国成为世界第二大经济体,中国社会从乡土中国迈向城乡中国。世界城镇化率由30%提高到50%用了50多年,而中国城镇化率从1996年的30.5%提高到2010年的50.0%仅用了14年[3],到2021年已跃升至64.7%。城镇化是国家现代化的重要标志,世界发达国家的城镇化率均超过80%并趋于稳定,联合国预测2035年和2050年中国的城镇化率将分别提高到73.9%和80.0%,这意味着中国的城镇化还有较大提升空间[4]3-4。

中国的城镇化需要水平和质量双提升,但长期“重物轻人”式城镇化的弊端日益凸显,农业转移人口难以平等地享受经济社会发展成果,既不利于城乡融合发展,更不利于实现社会公平正义。“旧型”城镇化的主要弊端有以下方面:第一,“见物不见人”,将城镇化简单等同于城市建设,忽视农业转移人口在就业创业、生活方式、居住环境、社会保障、公共服务等方面从“乡”到“城”的全面转变;第二,“要地不要人”,土地城镇化快于人口城镇化,2006—2019年全国县级及以上城市的土地年均增长率是常住人口年均增长率的1.7倍[5];第三,市民化严重滞后,第七次全国人口普查数据中常住人口城镇化率63.9%,户籍城镇化率仅45.4%,约19.0%的人口生活在城镇却没有城镇户口,约2.6亿农业转移人口在子女入学、医疗卫生、社会保障、公共服务等方面还未能享受与城镇居民同等的待遇[6];第四,农民权益保障不力,农民分享被征用土地的升值红利较少,土地意愿和多样化诉求难以得到满足,农村集体产权制度改革滞后,阻塞农村财富变现和升值渠道,严重制约了农民财产性收入的增长[3]。

新型城镇化的主要短板指向一个根源性问题——“城乡、地域、群体间发展的不充分、不平衡”。首先,城乡二元体制带来的城乡差距使得农业转移人口市民化质量有待提高,部分名义上落户城镇的人口未能平等享有城镇基本公共服务,其症结在于“人地钱挂钩”等配套政策的激励保障力度还不够,部分城市基本公共服务等公共资源供给不足,部分农民因城乡属性调整及城中村改造等转为城镇户籍,但未改变生产生活方式[7]12;其次,中小城市,特别是中西部地区中小城镇的传统产业比例高、转型困难,教育医疗等公共服务总量短缺、质量偏低,对人口吸引力不足、经济发展乏力;再次,东部沿海城市经济实力雄厚,给居民生活以较高物质保障,但尚未充分发挥经济辐射功能,使贫困人口在中西部地区聚集[8]24-25;最后,贫困阶层内卷、固化现象凸显,基尼系数始终高于收入分配不平等的临界值[9]39-40。

新型城镇化高质量发展的根本目标是满足人民群众追求美好生活、提升人民群众的幸福感。幸福源自个体对生活感知的主观积极评价,是人类永恒的精神追求。联合国《世界幸福指数报告》按人均GDP、社会自由度、信任宽容度、预期健康寿命、社会支持度以及腐败程度等评价各国国民幸福感,通常富裕国家的国民幸福感较高,2020年丹麦、挪威、冰岛、荷兰这四个人均收入排全球前15位的国家包揽了幸福榜的前四位,中国仅排在第94位。改革开放40余年来,伴随物质的极大丰富,幸福体验成为当前民生福祉的重要发展目标[10]。农业转移人口作为城镇化的主要利益相关者,其幸福感水平是衡量当前“以人为核心的新型城镇化”质量与成效的重要依据,但目前仍存在较大提升空间。

(二)现实挑战

第一,少子老龄化与性别结构失衡成为人口新常态。第七次全国人口普查数据显示:2020年中国总和生育率降至1.3,远低于国际社会公认的1.5警戒线,“十四五”中后期中国人口将不可逆转地出现负增长[11];60岁及以上老年人口占比达18.7%,“十四五”末期将超过20%,进入深度老龄化,并呈现城乡、地区差异不断加大的态势,农村老人占比23.81%,比城镇高出7.99%,中西部地区农村面临更严峻的养老压力。中西部地区农村男性的婚姻挤压问题日趋严重,农村天价彩礼、买婚骗婚问题频发,中国已进入高风险的性别失衡社会[12]115-118。由于城乡、区域间的社会保障水平差异大,人民日益增长的生殖健康、家庭发展需求还未得到充分满足,人口发展的不平衡不充分问题上升为人口发展的主要矛盾[13]。

第二,人口流动家庭化迁移趋势明显,对各类公共服务需求强烈。随着城市就业结构变化和就业机会增多,更多农村女性进入城市劳动力市场,农村传统性别分工模式向以代际分工为基础的“半工半耕”家计模式转变,并随抚育观念的转变,更多新生代农民工的未成年子女随迁进城[14]。因此,虽然务工经商的农业转移人口仍占半数以上,但以随迁家属为代表的社会型流动占比一直在上升,2015年升至15.6%[15],流动人口服务对象也从个体向家庭转变。面对人口流动空间的多元化、流动家庭成员构成的复杂化以及需求的多样化,亟待建立和完善更加多元、系统和差异化的流动人口服务管理政策体系,加快制定有利于促进流动家庭婴幼儿照料、儿童保健、义务教育、就业保护、养老设施建设等的相关政策。

第三,全国家庭户规模朝极小化发展,家庭功能不断弱化,农村劳动力外流造成家庭离散,农村家庭功能弱化问题更加严峻。随着市场经济的发展和社会生活的现代化,家庭小型化趋势日益突出[16]。第七次全国人口普查数据显示,2010—2020年平均家庭户规模已由3.10人降至2.62人。生育抚育成本上升、母职惩罚与就业性别歧视等因素进一步抑制生育意愿[17-18],家庭的生育功能不断弱化。劳动力异地务工大大削弱了农村家庭的生育、抚幼与养老功能,留守儿童、留守老人问题凸显。以人为核心的新型城镇化亟须关注农业转移人口家庭发展需求,确保农业转移人口所获得市民化权利的完整性[19]。如何增强家庭抚幼养老的功能、制定包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料、性别平等在内的家庭发展支持政策,是新时期公共政策创新的重点。

第四,在以新冠病毒感染疫情为代表的突发公共卫生事件及社会经济外部风险频发的宏观环境下,个人、家庭与社会的发展韧性亟须加强。新冠病毒感染疫情考验着社会的韧性,包括个人、家庭、企业和社会的自适应能力和公共服务体系的常态就绪度[20];“十四五”期间要实现高质量发展,需要提高发展韧性,应对外部风险和冲击的能力,使得发展过程既能做出灵活的适应性调整,又能实现预定目标[21]27。农业转移人口进入城市面临更多的风险,家庭往往是应对风险或争取机会的最有效保障因素,以实现个人及家庭目标,家庭在个人与国家、市场和全球化中发挥着重要作用。家庭作为最基本的社会单位,其发展能力决定了社会整体发展能力的高低。随着新型城镇化战略向纵深发展以及生育政策的重大调整,中国的家庭结构和家庭功能发生了重要变动,虽然家庭经济发展能力持续提升,但人口再生产能力逐年下降,影响了中国的家庭发展能力[22-23]。2016年全国“流动人口动态监测调查”数据显示,家庭人口特征、经济能力、社会交往能力以及风险应对能力等家庭发展能力对流动人口城镇定居意愿具有重要影响[24],这意味着家庭发展能力是新型城镇化高质量发展的又一制约因素。

第五,中西部地区劳动力外流导致农村空心化、人口凋敝、土地撂荒,中小城镇吸纳农业转移人口的能力微弱,是城乡、地区发展不充分不均衡问题的短板和症结所在。中国农民工40年自西向东的迁徙流动与奋斗史,直接推动东南沿海城市的飞速发展,也拉大了地区和城乡差异。中国城镇化格局存在三大失调,即大城市过度膨胀与小城镇相对衰落并存,东部经济核心区高度集聚与中西部地区城镇化滞后形成鲜明对照,城市内部新二元结构日益凸显——从根本上讲,这是忽视人的需要的结果,是资本引导人口流动的产物[3]。东部经济核心区和大城市因各类资本与财政投资的高度集中,带来产业集聚、基础设施完善、公共服务水平高、就业机会多,造成了中西部地区大量农民背井离乡异地务工,中西部地区成为新型城镇化高质量发展的难点。首先,中西部地区不仅城镇化率滞后,还陷入“重物轻人”、市场配置资源能力和自我发展能力弱的困境,迫切需要从传统城镇化向新型城镇化嬗变[25]73-77。其次,劳动力市场区域不平衡加剧,东部地区基本处于充分就业状态,但中西部地区失业率较高、劳动参与率较低、产业结构单一、就业机会匮乏、人力资源流出,部分省份城市劳动参与率已降到55.0%以下[26]18。再次,西部地区耕地撂荒比例高达20.6%(中部地区14.9%、东部地区13.7%),26.5%的农村劳动力外出务工(中部地区24.8%、东部地区18.1%)[27]93-101。最后,中西部地区推进劳动力就近转移面临很大困难,主要源于中西部地区的农村企业分散、农业现代化水平和产业链水平较低、人口密度低而难以形成服务业市场,导致“离土不离乡”的非农化转移很难。同时,由于户籍城镇化会剥夺农民保留土地承包权等利益、小城镇的基础设施与乡村差距不明显,农民对中小城镇落户或就近落户意愿不高[28]15-16, 75。

中西部地区城镇化的复杂特征决定了其城镇化高质量发展难以照搬东部的既有模式,必须探索一条适合自身发展的道路。如何让中西部地区在新型城镇化与乡村振兴的机遇下,发挥后发优势、激活内生动力,关乎国本,关乎人民群众的切身利益。党的二十大报告指出,人口规模巨大的中国式现代化必须促进区域协调发展,中西部地区占全国国土面积的80%以上,人口占全国的近60%,其人均可支配收入水平却排在全国后列,要实现中西部地区的现代化目标,需充分发挥资源禀赋优势,在融入经济发展新格局中实现“换道超车”[2]。

二、相关研究动态

新型城镇化是近年的研究热点,相关文献和成果非常丰富。为了更好地突出这一研究的问题导向,本文通过中国知网(CNKI)数据库,对2017—2022年期间国家社科基金项目的发表论文情况进行检索统计,收集到相关论文327篇,得到关键词的共现情况(1)篇幅限制,结果留存备索。。相关论文涉及关键词包括城镇化、新型城镇化、乡村振兴、城镇化质量、城市群、新生代农民工等。聚类结果显示,相关文献分为11个小类,主要有新型城镇化、城乡融合、乡村振兴、农民工、城市群等,城镇化研究与乡村振兴、城乡融合等主题紧密相连,反映出学界将包括乡村振兴、农民工、城乡协调等的相关研究视作城镇化研究的重要相关主题。关键词时序结果显示,2017年左右的主要研究包括新生代农民工、农业转移人口、城镇化潜在人群等;近年来乡村振兴、新型城镇化、城镇化质量等研究开始涌现,研究方向开始向城镇化的质量和新路径转化;最近的城镇化研究开始转向城镇化质量方向,并开始使用一些新方法用于政策评估。

近年来,城镇化的研究成果较为丰富,但以人为核心的新型城镇化和县域城镇化相关研究并不多,且由于视角不同、方法各异、地区有别,对现阶段新型城镇化、县域城镇化面临问题的总结存在明显差异,政策建议也较为分散。未来研究的学术突破可能集中在以下几个方面:(1)中西部地区城镇化的研究。中西部地区城镇化受资源禀赋、战略规划和国家政策等方面影响,与东部地区的差异较大,亟须系统和深入研究。(2)县域城镇化研究。对县域新型城镇化发展水平的评价、发展路径、面临问题、建设目标等一系列问题还缺乏深入系统的研究。(3)农业转移人口家庭发展能力的理论研究。可持续生计分析框架需要根据当前社会发展进行改进,相关研究均围绕个体展开,目前还没有以家庭为单位衡量社会变迁背景下不同家庭成员经济和非经济活动的变动,对家庭再生产、人口再生产、抚幼、养老等现实问题考察较少,导致相关政策对农业转移人口家庭发展能力的改善收效甚微。(4)农业转移人口家庭再生产与人口再生产研究。针对农业转移人口婚姻匹配、婚姻成本的地域差异与群体分化的相关研究很少,缺乏非农化程度对农村家庭生育影响的系统研究,缺乏特定群体家庭发展能力的定量研究。(5)农业转移人口家庭非经济功能研究。抚幼与养老是基础的家庭非经济功能,对生育政策变动下农村儿童教育获得的研究很少,对农村老年人社会参与的关注不够,缺乏以家庭为单位的多种养老方式结合的养老服务供给研究。

三、对研究问题的认识与思考

新型城镇化与乡村振兴是城乡融合发展的一体两面,城镇化是城市文明向乡村扩散的过程,乡村振兴则是城乡差距不断缩小的过程,城镇化与乡村振兴是消弭城乡差距、实现中华民族伟大复兴的双轮驱动战略,提高二者的政策匹配度和实践融合度,直接关系到以人为核心的新型城镇化的实效。新型城镇化走向纵深的关键阶段恰逢新冠病毒感染疫情和中美博弈等一系列重大事件与国际环境变化的外部冲击,使得这一目标的实现更具复杂性和挑战性。以人为核心的新型城镇化是时代的呼唤、是民心所向,坚持“以人民为中心”的发展理念,落实以人民实际需求为导向、聚焦中西部地区县域以人为核心新型城镇化面临的短板与瓶颈,关键问题是强化农业转移人口的家庭功能及其相关基本公共服务均等化,切实提升中西部地区农业转移人口及其家庭成员的幸福感与获得感,逐步缩小城乡差异与地区差异,实现全体国民公平地享受经济社会发展的成果。

(一)家庭功能:经济功能与非经济功能

家庭作为人类社会发展的基本单位,既是个体赖以生存发展的基点,也是各种社会政策和公共服务得以落实的主要载体。健康的家庭通过有效履行家庭功能,提升家庭抗风险能力,成为经济社会可持续发展的重要因子。根据相关研究,家庭功能主要包括:经济功能,即组织生产和消费;教化功能,即对子女的教育和社会化;情感功能,即因婚姻关系与血缘关系产生的情感交流与依赖;保障功能,即对未成年子女的抚养、对老年父母的赡养、夫妻间的相互抚养;生育和性行为调节功能等[29]119。家庭功能还可以概括为以下六个方面:生产功能,通过家庭生产或经营活动获得生活资料;生活功能,为所有家庭成员提供物质生活、安全和照料;生育抚养子女功能;社会化功能,即帮助儿童适应社会规范以及社会角色的培养;家庭成员的社会控制功能,即维护家庭秩序;保持家庭发展的活力和动力功能,以实现家庭的核心任务及与外部世界的联系[30]。家庭功能的水平和运行效率影响到每个家庭成员的生活质量和发展质量。为更好聚焦问题,本文将家庭功能分为经济和非经济两大类,其中,经济功能即农村家庭的可持续生计,非经济功能包括家庭再生产功能(婚姻缔结)、人口再生产功能(生育)、抚幼与养老功能。

(1)经济功能。外出务工强化了农村家庭的经济功能,但其经济融合水平不高、阶层固化问题凸显[31]261,收入差距和机会不平等抑制了幸福感,且对较低收入者、农村户籍、受教育程度较低者的幸福感损害更为严重[32]16,138。要推动新型城镇化高质量发展,需首先实现就业持续提升,加强家庭经济功能,具体反映为家庭生计的持续提升。深入探讨农业转移人口家庭生计资本及生计选择等问题,既是科学认识新型城镇化战略实施效果的需要,也是解决新时代主要矛盾的必要途径。

“十四五”时期,中国劳动力供给侧出现重大变化,为农业转移人口扩大非农就业、提高就业质量提供了现实基础。农村劳动力非农就业比例从2012年的34.92%升到2016年的40.58%,城市扩张性的城镇化放缓,依托乡镇提高农村非农就业机会是未来发展的重点[28];随着老龄化加速,劳动年龄人口持续减少,就业主要矛盾将从传统就业岗位不足的总量矛盾向高质量就业的结构性矛盾转变;农业转移人口受教育水平明显提升,大学生比例超过10%并保持快速增长,预计到“十四五”末期将提高到15%以上,为产业结构升级和中国经济转型提供了重要支撑[26]。然而,现阶段农业转移人口经济融合水平不高、阶层固化问题依旧不容忽视[31],社会流动的平等与开放成为市民化成功的关键。目前,农民工多属于雇员和蓝领,阶层结构呈“金字塔型”并向“橄榄型”过渡,“社会封闭”和“阶层固化”初步显现,社会分层与流动体系的公平开放性较上一代农民工群体有较大改观,但与城镇居民仍存在一定差距[33]。

中西部地区农村老龄化问题严峻,需充分利用农村低龄老年人这一重要生产性资源,同时加快回流农民工的非农就业。农村留守老人问题久而未解,农业生产主要依靠传统小农业生产模式的“老人农业”,极不利于农业现代化和三产融合,乡村振兴与中西部中小城镇的发展缺乏主体与内生动力。同时,由于基本公共服务和设施的城乡与地区差异大,部分农民的基本生活需求还未得到满足,成为农业转移人口家庭发展的主要矛盾。老龄化意味着老年人口的增多及其健康预期寿命的延长,老年人力资源储量将越来越丰富,农村老年人在业率明显高于城市地区。目前农村劳动力的主要组成部分是60～65岁的低龄老人,促进农村低龄老人的经济与社会参与、加快回流农民工的非农就业,将为中西部地区中小城镇发展提供更多劳动力。因此,有必要将60岁以上的农村老年人口纳入就业等生计问题研究的主体中。

(2)非经济功能。长距离外出务工导致农村家庭离散,家庭在人口再生产、抚幼与养老等方面的非经济功能不断弱化,并在基本公共服务均等化水平不足的条件下抑制其社会融入、影响家庭的幸福感与获得感,这是重大的民生问题,也是以人为核心的新型城镇化高质量发展的主要任务。流动的不稳定状态会抑制生育、致使儿童缺乏父母抚育与陪伴、老人缺乏子女照料,在家庭抗风险能力下降和快速城镇化外部压力增加的双重挤压下,农村家庭呈现较高的脆弱性。中国以部门为主导的与家庭相关的社会政策呈碎片化特征,针对错综复杂的农村家庭问题,缺少全面系统的家庭政策支持[34]33-274。具体而言,包括如下三大功能:

第一,家庭再生产功能。一是婚姻缔结。成婚是促成男女双方家庭财富重组与代际转移的重大家庭生计事件。受城乡人口迁移、女性婚姻梯级迁移与人口性别失衡影响,男性婚姻挤压日益显现,以彩礼、婚房为主的婚姻成本是中西部农村男性及其家庭所面临的主要成婚压力[12]。在城市务工提高了农村人口的收入和婚姻支付能力,在城镇的生活方式与婚育观念影响下,他们对婚姻、居住方式、子女教育有了更高的期望,在城镇或县城购买婚房日益成为成婚的必备条件,成为对老年父母的一种代际剥削[35]。近年来,“讲面子、讲排场、希望一夜暴富”的不良乡俗乡风进一步助推农村男性婚姻成本飞涨,“因婚致贫、因婚返贫”成为农村家庭发展的高风险因素。二是婚姻质量。以跨省远距离流动为特征的异地城镇化造成夫妻分居,并在高昂生活成本激化下降低了农村家庭的婚姻质量,由于人口流动导致再婚搜寻成本降低,流动人口的离婚风险逐步上升,丈夫独自外出务工、流动时间长、距离短者的离婚风险更高[36]。同时,农民工的婚内冲突比例显著高于农村和城镇居民,跨省流动者的婚内冲突发生比明显高于县内流动者[37]。婚姻质量下降已成为影响农村家庭发展的风险因素。

第二,生育与抚幼功能。首先,流动人口多处于生育旺盛期,但流动的不稳定性将抑制生育意愿及水平[38]。2016年流动人口动态监测数据显示,流动人口中仅有22.6%打算生育二孩,不打算生育二孩的主要原因是养育孩子的成本过高。因此,生育支持政策的构建需要考虑农业转移人口的特殊需求。其次,劳动力外出务工造成亲子分离、家庭教育缺位、家庭抚育功能严重受损、儿童心理健康问题凸显。同时,义务教育资源城乡配置不均衡,农村流动留守儿童的义务教育质量与城市差距加大,教育贫困的代际传递现象难以缓解。受农村大规模“撤点并校”影响,很多农村儿童流入户籍所在地周边城镇就学,部分儿童在人口疏解政策下再次迁移至周边卫星城市形成再迁儿童,从而拥有了兼具流动、留守特征的“双重身份”,与家人分居各地,面临更大的成长风险[39]15,51。

第三,养老功能。成年子女外出务工导致农村家庭的养老功能不断弱化,留守老人承受着农业劳动与隔代照料的双重负担,并面临老年照料者匮乏的困境。同时,老年流动人口规模不断增加,如何确保流动老年人及农业转移人口的老年父母(农村留守老人)“老有所养”的基本要求,是新型城镇化与乡村振兴的重要工作领域。2015年老年流动人口达到1 304.3万人,15年间增加了近1.6倍[15],农村低龄老人的流动目的依然是务工,其次才是随迁,且更高比例的农村老人流入了西部地区[40]205。因此,一方面,要促进老年人,特别是有务工经历、有技能、有能力老年人的经济参与;另一方面,要将流动老年人纳入城市社区养老体系,并充分利用该群体在城镇定居意愿较高的特点,引导老年流动家庭举家落户城镇,使其成为促进城镇化与市民化的重要突破口之一。

(二)家庭发展能力

实现以人为核心的新型城镇化,需通过加强家庭功能、构建家庭发展的社会支持政策,满足农业转移人口及其家庭成员的多元化需求。目前,解决相对贫困问题已成为推进乡村振兴和新型城镇化两大战略的首要问题,而农村家庭的相对贫困则主要来自抚幼和养老负担,农村相对贫困家庭的人口总抚养比为57.3%,比其他家庭高出23.6%[27]39-40。可见,人口要素越来越成为制约农业转移人口家庭生计提升和家庭发展的制约因素,面向不同生命历程的农业转移人口及其家庭成员的特殊问题与需求,提高公共服务均等化水平。由于社会支持不足,近90%的家庭有不同程度的照料需求,家庭健康发展亟须政策支持,促进家庭发展应纳入国家发展的战略框架。在经济社会发展中维护家庭功能,确保家庭及其成员的权利与发展,全面提升家庭发展能力,要充分发挥家庭在经济社会发展中的作用,使家庭发展成为国家和社会发展的内在动力[34]37。

家庭发展应包括家庭生计、家庭与人口再生产、抚幼和养老功能的可持续发展,家庭发展不但关乎个人及家庭幸福,而且关乎劳动力供给及宏观经济的持续发展。家庭发展能力泛指家庭成员相互支持以实现家庭目标的综合能力,包括家庭成员的社会适应能力、市场竞争能力、收入能力、抵御风险能力、家庭情感凝聚力、人口再生产能力等[30]。家庭发展能力概念目前还处于探讨阶段,其内涵是家庭根据所处生命周期阶段和发展任务,利用自身拥有的禀赋、权利和可能的策略,去追求更高生活水平和家庭发展可持续性的综合能力。家庭发展能力建立在家庭发展权利、家庭禀赋和家庭策略基础之上,以实现家庭生活状况的改善和家庭发展的可持续性为根本目标;家庭发展能力取决于许多因素,特别是家庭的禀赋状况以及政策、体制和过程所设置的制约或提供的机会。

石智雷[22]在家庭发展理论和家庭可持续生计理论基础上构建了家庭发展能力理论框架,为研究中国生育政策效应提供了新的视角。本文基于阿玛蒂亚·森的可行能力理论、可持续生计理论、城镇化现代化理论及家庭社会学的相关理论与经验研究,认为农业转移人口的家庭发展能力是家庭在城镇化不断深入的政策环境和社会环境中,根据自身所处的不同城镇化发展阶段,利用所拥有的生计资本(包括人力资本、社会资本、物质资本、金融资本、自然资本),家庭人口禀赋(家庭结构、抚幼负担—未成年人数比劳动力人数、养老负担—老年人数比劳动力人数)以及家庭非农化程度,充分利用城镇化政策与公共服务均等化所赋予的权利和机会,为追求更高生活水平或福利水平,理性选择家庭策略,逐步实现家庭非农化和家庭可持续发展的综合能力。基于已有研究中关于家庭非农化程度的测度方法[41],家庭非农化的测量应该包括四个方面的指标:户籍非农化程度(家庭成员非农户籍的人数、“农转非”人数和时间),生计资本/生计禀赋非农化程度,就业非农化程度(城镇非农就业劳动力个数、家庭成员年平均外出务工时间等),居住环境非农化程度(家庭成员居住城镇的人数、城镇住房拥有情况等)。

(三)聚焦中西部县域

要切实解决城乡与地区发展的不充分不平衡问题,中西部地区是重点和难点,也为新型城镇化向纵深发展提供了战略空间。中西部地区对跨省流动人口的吸引力在2005—2015年间逐步上升[15],省内流动比例不断攀升,本地农民工占比在2017年升至63.2%,流入中西部地区的比例也在上升,不断有中西部中心城市进入“千万人口超级城市俱乐部”[28]17-29,77。第七次全国人口普查数据显示,2020年省内流动人口增速显著高于省际流动人口,省内流动人口占比由2010年的61.2%提升至2020年的66.8%。流动人口人力资本禀赋持续升级,给中西部地区新型城镇化高质量发展提供了契机[15]。省内人口流动趋势来源于多种因素的共同作用:受新冠病毒感染疫情影响,部分省际流动人口被迫选择在省内务工就业;超大城市的严格落户政策限制了外来人口永久定居,而以中西部省会城市为代表的二线城市快速崛起,吸引了跨省流动人口回流;在“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”及全面推进乡村振兴战略背景下,中西部中小城镇获得了发展机遇,促进了流动人口回流。随着“一带一路”倡议和长江经济带发展战略的推进,依托省会城市的多个中西部城市群将成为中国新的经济增长极,在产业集群发展和吸纳人口集聚方面发挥越来越重要的作用。

长距离通勤对个体幸福感有显著的负面影响[42]17,而流动范围较小、流动时间越长的流动人口生活幸福感水平越高[43]49-50,说明城市融入和就地就近城镇化可以提升农业转移人口幸福感。可见,中西部地区的新型城镇化是应对异地城镇化带来农村家庭离散、家庭功能弱化的有效途径。中西部地区的就地就近城镇化能有效强化家庭功能、降低城镇生活与居住成本、解决城乡融合困境等问题,也是缓解城乡地区差异,实现社会公平正义的治本之途。《国家新型城镇化发展规划2014—2020年》明确提出要加强中西部地区的就地就近城镇化,就是为了优化中国城镇化格局,鼓励东部地区企业西进,支持大城市资本向中小城镇迁移,在中西部地区中小城镇创造更多的就业机会。如果中西部城镇尤其是中小城镇拥有完善的基础设施和公共服务,具有充足的就业机会,中西部地区广大农民将更愿意就近就地转移。

县域城镇化成为新型城镇化的重要支撑,县内人口流动所推动的农民就地城镇化成为新型城镇化发展的主要趋势。由于农村回流人口多倾向在县城定居,一些地区正在形成“回流城镇化”。县域作为统筹城乡发展的重要平台,推动县域城镇化不仅能够吸收大量农村剩余劳动力,还能有效促进城乡协调发展。推动县域就地城镇化有助于带动县城、小城镇和乡村发展,促进大中小城市和小城镇协调发展,减轻人口长距离流动导致的农村空心化问题。

中国的行政体制与公共政策运行机制决定了县域政府(乡镇、行政村)是政策及具体事务的实际执行者,由于中国资源禀赋地区差异极大,推进以人为核心的新型城镇化所面临的对象、问题与政策环境的地区差异也很大,这对县域一级基层治理提出了更高要求,县级政府既要落实政策法规的要求,又要充分发挥主动性。县域作为中国行政区划的基本单元,具有相对完整的社会经济体系,农民在县域内转移流动实现城镇化的成本相对较低,乡城户籍转换相对容易、城乡公共服务均等化较易实现。县城是县域经济的核心增长极,也是县域经济发展的支配主体,具有完备的三次产业形态和空间经济发展潜力,对县域内农村剩余劳动力有一定吸纳作用,县城农民市民化效果优于大中城市。很多发达国家的经验表明,大力发展县域城镇化是缓解大城市过度膨胀的出路[44]55-61。县域城镇化是国家城镇化的主体区域,决定了全国城镇化的发展水平。中国县域国土总面积占国土总面积的93%,近年来县域经济发展增速明显,2015年县域GDP总量占全国GDP的比例达到63%,2003—2015年提高了5.96倍。实践表明,县域城镇转移消化了大批农村剩余劳动力,成为名副其实的中国城镇化主体区[44]4-26。

县域内的城镇是中国城镇体系中不可替代的一环,是联系城乡的纽带,同时具有在县域内率先提供全体居民同等公共服务的可行性。首先,县域城镇通过城乡间的物流、人流、信息流,不断缩小城乡差别,传播现代文明,使城市生活方式通过县域城镇蔓延向农村[44]59。其次,相比于城市,县域大部分地区属于农村,相比于小城镇和村庄,县域又具有足够规模优势,完全可以形成一定的产业结构与经济竞争力,县域城镇化更具有人口、资源条件,降低城镇化成本。最后,县域城镇可以率先提供全体居民同等公共服务的可行性,在县域层面完善国民福利顶层设计、改进财税政策,推动县域实现经济一体化发展,向县域内全体居民提供同等的居民福利。因此,推进以人为核心的新型城镇化,需补齐中西部县域的发展短版,加强以县域为单位的小城镇城市建设与管理,既势在必行,又切实可行。

四、基于多学科交叉的研究框架

农业转移人口的家庭功能与发展问题研究,是推动新型城镇化与乡村振兴有效衔接与转型的重要内容,是一项涉及面广、影响深远的社会系统工程。研究问题的多样性与复杂性决定了要以中西部县域农业转移人口的家庭发展能力为核心,以促进核心家庭功能的政策治理创新为导向,以多学科交叉研究为途径,综合集成社会学、人口学、公共管理、经济学、计算机科学等多学科交叉的研究手段,为中西部县域农业转移人口家庭经济功能和非经济功能的现状与发展需求与政策优化提供新的思路。

(一)研究框架与内容

基于对研究问题的认识与思考,遵循“宏观背景分析→现状与机理研究→政策创新研究”的逻辑主线,本文提出如图1所示的新型城镇化背景下中西部地区农业转移人口家庭功能与发展的研究框架,研究应该突出以下重点内容:

图1 新型城镇化背景下中西部农业转移人口家庭功能与发展的研究框架

第一,以人为核心的新型城镇化理论与态势研究。首先,厘清与探讨以人为核心的新型城镇化与习近平新时代中国特色社会主义思想的关系,探讨在城乡融合高质量发展背景下新型城镇化、乡村振兴战略与共同富裕等理论内涵的发展脉络与逻辑,为后续研究提供理论基础与指导。其次,结合世界城市化规律,梳理城镇化的历史成就与经验,总结具有中国特色的新型城镇化模式。再次,通过政策文件、文献、公报与二手资料以及典型地区的政府人员与民众的访谈和抽样调查数据,对不同类型新型城镇化模式进行评价,总结新型城镇化战略实施的经验和存在的问题。接着,探讨人口数量与结构变化、生育政策调整及经济社会发展对推进以人为本新型城镇化的影响,研判区域差异和人口发展态势,预测新型城镇化的发展态势。最后,分析地区差异,聚焦中西部地区在新型城镇化战略中的主体性、重要性与特殊性,识别县域推进以人为核心的新型城镇化的关键问题。本部分旨在体现在以广大人民根本利益作为战略间衔接与转型的出发点和落脚点,让发展成果惠及全体人民,丰富习近平新时代中国特色社会主义思想及其实践,尝试构建中国特色的新型城镇化理论及话语体系,贡献人类城市化发展研究的知识库。

第二,农业转移人口家庭经济功能与生计转型。首先,分析农业转移人口家庭生计资本和农村基本权益现状,梳理并对比不同群体的生计与禀赋,探究新型城镇化与乡村振兴战略的多重影响。其次,对比分析农业转移人口就业及职业发展的现状、问题及影响因素,促进个人就业收入稳定提升、职业声望有效提升、社会权利平等发展。再次,关注农村老年人与农村女性等家庭成员的非农就业质量,厘清家庭经济功能在家庭生计转型中的作用。最后,分析农业转移人口家庭完成非农化转型能力的强弱和市民化行为,探讨市民化意愿,明确个人与家庭的核心政策诉求,总结中西部地区新型城镇化的就业支持政策。本部分将构建符合中西部县域城镇化发展特征、宏观微观相结合的城镇化发展程度对家庭发展能力与家庭功能影响的理论分析框架,全方位准确测量与探索县域“新型城镇化”与“家庭非农化”对个人和家庭可持续发展影响的规律。辨析农业转移人口家庭的经济功能及其发展的核心问题,将个人经济发展置于家庭研究的视阈下,以家庭功能发展为目标考量家庭化决策中的资产处置与资产配置转型,分析城镇化进程中农村家庭核心生计的发展策略。

第三,农业转移人口家庭非经济功能与家庭发展。首先,探讨农业转移人口的婚姻缔结、婚姻匹配、婚姻成本、婚姻质量的新特征、发展趋势、主要问题和影响因素。其次,探讨不同城镇化地区的生育观念与行为的现状、问题与影响因素,剖析现代化观念、家庭分工、女性劳动参与等对女性生育成本及决策行为的影响。再次,探讨农村儿童的家庭照料、教育与健康发展的现状、风险与影响因素,尤其是亲子分离、生育政策变动下农村未成年人家庭教育获得的现状、困境成因和现实需求。最后,分析代际关系类型转变及老龄化对家庭养老和社会保障的挑战,探讨如何实现积极老龄化以及如何开发农村老年人口红利。本部分将全面刻画农业转移人口家庭的非经济功能现状,辨析以人为核心的新型城镇化进程中家庭非经济功能发展的重点需求;揭示农业转移人口家庭的婚育特征与趋势,构建适用于中国国情、解释农业转移人口婚育行为的理论框架;构建新型城镇化背景下儿童发展的理论分析框架,揭示制约受城镇化影响的农村未成年人健康发展的阻碍因素;构建新型城镇化背景下农村家庭养老功能与老年福祉保障的理论分析框架,揭示农业转移人口及其老年家庭成员的养老需求,探索城乡多层次养老服务体系。

农业转移人口家庭经济功能与生计转型和农业转移人口家庭非经济功能与家庭发展作为微观研究,具体分析可以依照农业转移人口的“家庭可持续发展框架”展开,如图2所示。在城镇化背景下,农村家庭根据自身所处的不同城镇化发展阶段,利用其生计禀赋(生计资本:人力、社会、物质、金融、自然),家庭人口禀赋(家庭结构、抚幼负担—未成年人数比劳动力人数、养老负担—老年人数比劳动力人数)以及家庭非农化程度,充分利用城镇化政策与公共服务均等化所赋予的权利和机会,为追求更高生活水平或福利水平,理性选择家庭策略,逐步实现家庭非农化和家庭可持续发展的综合能力。

图2 家庭非农化对家庭功能影响的微观研究框架

第四,县域新型城镇化进程中的政策响应及成本测算与优化。首先,基于农业转移人口的家庭功能强化及家庭发展的政策需求,分析县域政策供给与响应。其次,综合考虑人口特征、人口政策影响及典型县域经济社会特征,预测城镇化的发展趋势。再次,统筹考虑政府、企业和建立在城镇化中的可能成本投入与收益,结合县域城镇化态势,构建相应的成本测算模型,建立企业、政府、家庭等多方博弈模型投入分摊机制。最后,以县域城乡经济社会协调发展为目标构建优化模型,基于成本测算和投入机制,综合考虑城镇化的社会经济效应,探讨县域城镇化成本投入策略,以及统筹推进县域新型城镇化和乡村战略实施的建议。本部分从家庭发展能力的社会问题和公共管理视角切入,基于公共政策分析方法,演化博弈方法,以群体为对象,以有限理性为基础,结合城镇化理论与社会学、经济学、人口学理论,识别中西部地区县域城镇化农业转移人口其及家庭可持续发展的核心政策,建立县域城镇化成本测算指标体系及预测模型,揭示中西部地区县域城镇化成本的基本规律与演化模式。

在实践应用方面,还应该重点关注适用于中西部县域农业转移人口家庭可持续发展治理模式建议的提出,为县域“家庭友好”与“生育友好”型的公共服务体系与社会支持政策提供参考,推进生育、抚幼、教育、医疗、养老等服务体系的发展,更好推动县域“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的公共服务体系建设。

(二)研究视角

为系统、科学地研究相关问题,需要从以下四个视角进行整体性研究:

第一,地区视角。中西部地区城镇化决定了全国城镇化的发展水平,中西部地区农业转移人口市民化是推进全国新型城镇化的主战场和决胜关键,深入分析中西部与东部的地区差异,才能科学评估中西部地区的重要性与特殊性。中西部与东部地区在经济基础、产业结构、社会发展及生态条件等方面存在巨大差异,其城镇化发展质量明显滞后,汲取东部地区城镇化经验,对于探索中西部地区新型城镇化道路具有参考价值。

第二,代际视角(年龄视角)。在社会经济快速转型背景下,不同年龄段群体在人力资本、资源禀赋、发展机遇等方面存在较大代际差异,代际分化加快,“新生代农民工”也已分化出至少三代(“80后”“90后”和“00后”),其观念行为的现代性、市民化意愿与特征及家庭发展需求的异质性越来越强。老一代农业转移人口受教育水平较低,与土地、传统乡土社会的联结更为紧密,年轻一代农业转移人口受教育水平更高,成长经历更具现代性,更倾向于非农就业及融入城市生活。农业转移人口代际分化的异质性与复杂性给县域新型城镇化政策系统的设计与供给提出新的挑战。

第三,性别视角。性别视角是社会科学最主要的研究视角之一,更是家庭研究的主要视角。传统性别观念与性别分工中,女性通常承担抚幼养老等家庭非经济功能,男性通常承担就业生计等家庭经济功能。城镇化正在重塑传统性别观念与性别分工,农业转移人口家庭的性别差异表现出传统与现代性相互糅杂的特征,深刻影响着城镇化进程中的家庭功能与家庭发展:随着农村女性越来越多外出务工,“男主外、女主内”的农村传统性别分工向“半工半耕”的代际分工转化,城镇化促进了家庭领域与公共领域的性别公平,两性在家庭的经济功能与非经济功能领域都扮演着重要角色;与此同时,受两性生理差异与传统性别分工影响,三孩生育政策带来的就业性别歧视等经济社会风险又往往以女性回归家庭为代价。

第四,生命历程视角。从家庭生命历程来看,家庭会经历诞生、扩大、萎缩、空巢、终结等过程,这与家庭结构有关,决定了不同阶段的家庭发展目标。对于处在不同生命历程的家庭而言,其生计资本现状、生计策略均有差异,在城镇化进程中面临的问题和需求也必然存在差异。因此,从家庭生命历程视角研究农业转移人口的家庭功能与发展问题是合理的,也是必要的。从个人生命历程来看,个体在家庭中具有不同的家庭角色(子女、父母)、经历着不同的生命事件(工作、教育、养老、婚姻),不同个体对家庭功能的发展具有不同侧重,对基本公共服务的需求也有所差异。

五、结论与展望

本文首先剖析了新时代中国新型城镇化发展的问题现状与现实挑战,然后在梳理与分析相关研究动态的基础上提出了在相关领域实现学术创新的方向。基于对现实背景与学术研究现状的分析,提出并论证了新时代中国新型城镇化发展的关键问题,进而提出一个多学科交叉、宏微观结合、社会问题与政策研究相结合的研究框架,探讨了相应的主要研究内容和研究视角,形成了以下结论与观点:第一,当前中国新型城镇化发展的主要短板植根于现阶段“城乡、地域、群体间发展的不充分、不平衡”,全体人民、特别是农业转移人口的幸福感是衡量“以人为核心的新型城镇化”质量的重要依据。第二,少子老龄化与性别失衡的人口态势、日趋明显的家庭化迁移趋势、不断弱化的家庭功能、外部风险频发的宏观环境、严重滞后且情况复杂的中西部城镇化发展现状,使中国实现新型城镇化高质量发展面临严峻挑战。第三,家庭是个体生存发展的基点和社会政策的主要载体,农业转移人口的家庭功能与可持续发展是“以人为核心的新型城镇化”战略的关键问题之一,其经济功能主要是农村家庭的可持续生计,非经济功能包括家庭再生产功能(婚姻)、生育、抚幼与养老。第四,为科学系统研究中西部县域农业转移人口家庭功能与发展问题,需构建以“宏观背景分析→现状与机理研究→政策创新研究”为逻辑主线的多学科交叉的研究框架,从地区、代际、性别和生命历程等四个视角进行综合分析。

新型城镇化是新时代中国式现代化的重要战略,虽然本文将其关键研究问题聚焦到农业转移人口的家庭功能与可持续发展,并给出了可能的研究思路,但这一问题的系统性和复杂性决定了后续研究面临诸多挑战。为了应对相关挑战,后续研究路径与方法上应体现 “四个结合”。一是微观研究与宏观研究相结合。在分析和总结微观个体与家庭生计现状和成因机制的基础上,通过对应核心生计发展需求响应研究以及政策制度创新与社区干预实践,将微观与宏观研究相结合,探讨在不同地域、不同行政层级地区的政策资源约束下,推动县域家庭生计可持续发展,进而依据“因地制宜、分类指导、动态优化、统筹推进”的原则,促进农业转移人口及其家庭成员的基本生计改善及全面发展,提升全体国民的幸福感和获得感。二是定性研究与定量研究相结合。定性研究可以集中在以人为核心的新型城镇化理论的全局性定位研判、历史贡献梳理、理论逻辑与态势分析等,定性讨论为定量分析提出研究假设和研究设计奠定基础;而定量研究可以应用综合统计分析、计算模拟等多种方法,剖析不同生命历程阶段的个人及其家庭的生活福利,特别是突破传统社会学基于属性变量的统计分析模式,解决以往计量分析手段难以全面描述和深入分析复杂社会问题的困境。三是静态研究与动态研究相结合。县域农业转移人口家庭可持续发展需求及其影响因素以及家庭功能发展需求的响应效果,不同区域政策治理差异的研究可以采用静态的统计分析方法;而研究不同城镇化发展阶段、不同生命历程阶段的个人及其家庭的功能和发展,则需考察不同代际分布、不同年龄结构等农业转移人口个人和家庭在市民化过程中的成本动态变化。四是理论研究与政策研究相结合。关于县域农业转移人口家庭功能及可持续是理论性和政策性都较强的一项研究,因此,在研究中不但要对家庭的功能发展需求与需求响应之间的联系进行深入分析和综合运用,而且要对目前的服务与公共政策制度进行分析。理论研究是基础,政策研究是目标,家庭功能发展需求研究是理论与政策研究结合的关键。