共同富裕目标下的新型城镇化战略

张 琦,李顺强

1.北京师范大学 中国乡村振兴与发展研究中心,北京 100875 2.北京师范大学 经济与资源管理研究院,北京 100875

党的二十大报告指出:“共同富裕是中国特色社会主义的本质要求,也是一个长期的历史过程。”[1]新型城镇化战略作为中国促进城乡区域协调发展的主要力量,是推动全体人民共同富裕的重大战略。国家统计局数据显示,1978—2021年,中国城镇化率从17.92%增加到64.72%,城镇常住人口从1.7亿人增加到9.14亿人。随着农村劳动力进城务工,农村生产生活面貌得到极大改善,农村居民人均可支配收入从1978年的134元增长到2021年的18 931元。按照发达国家城镇化的历史规律,笔者估算,到2040年,中国城镇化率最高将达到80%左右,农村常住人口也将减少至2.5亿人。城镇化是塑造生产生活空间结构的重要力量,未来20年新型城镇化的质量决定了共同富裕的实现成效。

已有文献对共同富裕和新型城镇化的内涵、机制和路径等进行了研究。共同富裕可以分为富裕和共同两个维度,是全体人民共创共建、共有共享物质和精神富裕,具有全民性、全面性和渐进性特征[2]。作为一个具有鲜明中国特色的概念,共同富裕是全面建成小康社会后新的世纪性发展目标[3],需要高质量发展和统筹协调三次分配来实现,重点关注补齐落后地区短板,促进区域平衡发展。新型城镇化包括民生、可持续发展和高质量推动等内涵,具有平等、幸福、转型、绿色、健康和集约六大目标[4]。“十四五”期间,推进新型城镇化的路径要从产业结构、空间格局、城乡融合、有效政府治理、“双循环”新发展格局和全球化等方面重点着手,衔接新型城镇化的动力机制[5]。在城乡人口双向流动背景下,以县城为重要载体的城镇化建设是适应经济结构和生活方式转型升级的重要手段。

部分学者对新型城镇化如何促进共同富裕进行了研究,认为要通过提高城镇化质量、发展城市经济、公共服务均等化等路径实现共同富裕[6-7]。但总体来看,现有研究缺少对新型城镇化如何促进共同富裕的系统阐述。新型城镇化如何促进共同富裕,促进共同富裕的新型城镇化有哪些要点、思路以及政策路径等问题切实关系到共同富裕的实现程度,是全面建设社会主义现代化国家的重要课题。本文从城镇化促进共同富裕的挑战出发,进一步阐释了共同富裕和新型城镇化的内涵,总结出新型城镇化推动共同富裕的机理,最后提出共同富裕目标下新型城镇化的基本思路和政策路径。

一、城镇化促进共同富裕的挑战

Lewis[8]提出的二元经济理论认为,工业或现代城市部门的发展可以吸收农业剩余劳动力,从而缩小城乡收入差距,主要是因为随着农村劳动力土地装备率上升,劳动力在农业或传统部门的边际产出将赶超现代或城市部门的制度性工资水平。Kuznets[9]研究了城镇化对收入不均等的影响,发现城镇化与收入不平等之间存在倒U型曲线关系,这是因为农村向城市迁移人口、利用城市增收的能力是一个逐步成熟的过程,成熟之前迁移人口收入并不会大幅增加,随着增收能力的成熟,迁移人口能够更好地利用城市增收机会缩小收入差距。最新实证研究发现,城镇化可以提高劳动生产率,缩小城乡差距和区域差距[10]。由于缩小城乡区域差距只是推动共同富裕宏观层面的内容之一,现有实证研究并未解决一个重要问题,即城镇化是否能够通过提低、扩中等机制实现共同富裕。城市内部、乡村内部和区域内部都可能存在较大的收入差距,因此,实现共同富裕除了要缩小城乡区域差距外,关键还要看中低收入群体收入与中高收入群体收入的相对增长速度。

1967—2020年166个经济体的城镇化率与低收入组的收入份额关系如图1所示。从中可以看出,城镇化并未提高低收入组群体的收入份额。线性拟合发现,低收入组的收入份额与城镇化率呈正相交关系,两者并不相关。另外,随着中国城镇化率的提高,低收入组的收入份额经历了先下降后上升的过程,目前低收入组收入份额为6%左右,表明目前低收入组的人均收入只有其他收入组平均收入的25%左右。

进一步利用固定效应模型来检验城镇化率的“共同”效应。被解释变量为不同收入组群体(最低20%、第二个20%、第三个20%、第四个20%以及第五个20%)收入份额以及基尼系数。根据Kuznets的倒U型曲线理论,解释变量为城镇化率和城镇化率的平方,控制变量为人均GDP。模型的具体形式如下:

(1)

其中,yit为不同收入组群体收入份额和基尼系数,Uit为城镇化率,Xit为人均GDP。

从表1的回归结果来看,城镇化与基尼系数之间确实存在倒U型关系,转折点出现在城镇化率达到68.87%时。在转折点之前,随着城镇化率提高,基尼系数增加,整体的收入不平等在加剧;在转折点之后,随着城镇化率提高,基尼系数下降,整体的收入不平等得到缓解。城镇化与高收入组的收入份额也呈现倒U型关系,转折点出现在城镇化率达到70.40%时。城镇化与中高收入组收入份额之间的关系不显著。城镇化率与低收入组、中低收入组和中间收入组的收入份额都呈现U型关系,转折点分别是63.52%、73.42%和77.27%。在转折点之前,随着城镇化率提高,其收入份额下降,收入不平等加剧;转折点之后,随着城镇化率提高,收入份额上升,收入不平等得到缓解。可以看出,收入等级越高,出现转折点时的城镇化率越高。相对于低收入组,中低收入组和中间收入组出现转折点时的城镇化率更高。也就是说,中低收入组和中间收入组份额的增加需要城镇化率达到较高水平。

表1 城镇化与不同收入组群体收入份额及基尼系数的关系

在城镇化率较低的时候,城镇化扩大了低收入群体与高收入群体之间的收入差距,主要有两个原因:一是城镇化过程中农业剩余劳动力转移是不均衡的,具有更高人力资本的劳动力更容易向城市迁移。Young[11]利用65个经济体的数据发现,教育水平更高的农村人口更有可能向城市迁移,农村向城市迁移人口的收入远高于未迁移的家乡常住居民,城市向农村迁移人口的收入远低于未迁移的家乡常住人口。在城市化率较低的情况下,中低收入群体主要集中在农村,所以城乡收入差距的扩大与中低收入组和中高收入组群体收入差距的扩大具有高度重合性。二是城市部门内部存在二元结构,农村迁移人口通常集中在城市的非正规部门,这会阻碍城市工资的上涨,使得迁移人口的收入水平仍然很低。有研究表明,城市人口中90.5%的本地居民在正规或公共部门工作,而外来劳动力有70%以上在非正规部门就业[12]。正规部门就业比非正规部门就业具有更高的收入水平和稳定性,导致城市内部二元结构,农村人口即使迁移到城市,依然处于低收入水平,从而无法提高中低收入组和中间收入组的收入份额。

从这两个原因可以看出,城镇化对推动共同富裕具有两方面的挑战。一是由于城市内部存在着二元结构,当城镇化率达到60%以上时,中等收入群体(中低收入组、中间收入组、中高收入组)将主要集中在城市,而城市内部中等收入群体收入增长比高收入组收入增长更加缓慢,如何提高中等收入群体的收入份额是新型城镇化的重要挑战。二是只有在城镇化达到较高水平后,城镇化才会自然促进共同富裕。那么,在城镇化达到这一水平之前,如何通过提低、扩中、控高等过程来实现共同富裕是新型城镇化面临的另一个挑战。

二、共同富裕和新型城镇化的内涵

共同富裕是未来中国全体社会共同奋斗的目标和方向,是全体人民幸福水平提升的核心指标。同时,新型城镇化作为推动中国经济社会发展的重大战略,是新时代促进共同富裕的重要手段。为了厘清新型城镇化影响共同富裕的机理,必须深入考察共同富裕和新型城镇化的内涵。

(一)共同富裕的内涵

习近平总书记强调:“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕,是人民群众物质生活和精神生活都富裕,不是少数人的富裕,也不是整齐划一的平均主义”,“总的思路是,坚持以人民为中心的发展思想,在高质量发展中促进共同富裕,正确处理效率和公平的关系,构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排,加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性,扩大中等收入群体比重,增加低收入群体收入,合理调节高收入,取缔非法收入,形成中间大、两头小的橄榄型分配结构,促进社会公平正义,促进人的全面发展,使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进”[13]。图2利用目标层级系统清晰地展示了共同富裕的目标和手段层级。

图2 共同富裕的目标手段层级系统

首先,共同富裕高层次的价值判断是公平与效率的权衡。通常,公平与效率之间具有“鱼与熊掌不可兼得”的关系。因此,实现公平与效率的合理均衡是经济理论和政策研究的重要课题。从辩证的角度看,效率和公平的总目标是一致的。强调效率可以实现富裕,因为这样可以在高质量发展的基础上扩大“蛋糕”的规模;强调公平则可以实现共享,因为这是在经济发展的基础上合理分配“蛋糕”。公平和效率的平衡需要处理好市场和政府在三次分配中的不同作用,完善市场的资源配置作用,充分发挥政府对于二次分配的主导作用。

其次,共同富裕目标可以分解为富裕和共同两个维度。富裕包括物质富裕和精神富裕。精神富裕是相对于物质富裕提出的概念,代表了人类生活精神层面的富裕,包括知识富有、情感富足和心理安康等内容。物质富裕与精神富裕是分轻重的,孰轻孰重取决于一个社会或一个家庭的经济发展程度。强调“共同”并不是简单的平均分享,也不是两极分化,而是收入分配公正性不断增长的过程。这一过程是消除不公正的收入分配障碍,通过勤奋、努力和共建实现差异化的、分阶段的富裕过程。

再次,共同富裕既包括微观个体层面的全体富裕,也包括宏观层面的全域富裕。实现全体富裕和全域富裕需要不同的政策方案。全体富裕的目标是让每个人都有共享经济社会发展的机会,强调的是通过改善后天公平性来克服先天不平等。这一过程需要实施提低、扩中、控高等手段。全域富裕的目标是消除区域、城乡和行业差距。目前,中国西部地区和农村地区的发展水平远低于东部地区和城市地区。因此,通过二次分配的方式来克服西部地区的地理和历史劣势是促进全域富裕的宏观重点。

最后,实现共同富裕的制度性手段是高质量发展和初次分配、二次分配和三次分配等基础性制度安排。高质量发展是共同富裕的前提,其最终目的是持续提高生产率。初次分配是收入分配体系中的基础环节,是收入来源的分配。二次分配基于国家强制性,旨在维护社会公平,通过税收、社保和转移支付等政策手段完善收入分配制度。三次分配基于社会自愿性原则,旨在以建设和谐社会为目标,是人们出于自愿的相互之间捐赠和转移收入。

(二)新型城镇化的内涵

新型城镇化继承和发展了城市化和城镇化的内涵。城市化是经济活动从分散向集聚的过程,人口从乡村向城市的集中以及第一产业就业人口向第二、三产业转移[5]。城镇化的重点包含城市和集镇,其中集镇是介于城市和乡村之间的过渡性聚落。首先,新型城镇化是经济高质量发展的城镇化、社会包容性发展的城镇化以及资源环境可持续的城镇化,新型城镇化需要走高效、包容、可持续的道路[14]。其次,新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。再者,不同于发达国家城市集聚的城市化,新型城镇化要求同步推进小城镇和新型农村社区等低等级集聚中心的发展。最后,不同于单纯重视经济发展的城市化,新型城镇化是更加重视生态宜居、城乡平衡、产城互动、土地节约、空间集约等“人”“地”“业”系统和谐共生的城镇化。

基于已有研究和上述分析,新型城镇化是一个强调社会包容性、资源环境可持续性的发展过程,主要体现为“城市—县城—集镇—新型农村社区”空间协调,以经济结构转型为根本动力,人口在城乡间双向流动,经济活动从分散转向集聚,以最优城镇规模提供公共服务。在这一经济社会发展过程中,结构转型、人口流动、集聚经济、空间互动、公共服务五大动力之间关系密切、互为因果。

第一,技术变革导致的结构转型是城镇化的根本驱动力。一般而言,传统部门对新技术的利用落后于现代部门,导致行业间和区域间的不平衡发展,促进了工农城乡人口流动,在新的均衡下,人口、土地和资本的生产效率得到提高。第二,人口的流动并不是没有规律的,技术的扩散和生产活动的外部经济效应具有距离衰减效应,从而形成了地方化经济、城市化经济等集聚经济。第三,不同的产业形成规模经济时需要的固定资本和服务距离不同,因此会对城市体系和城乡空间结构产生进一步的影响,通过区域分工合作,不同的空间实现商品、生产要素和信息等方面的互动和功能互补。第四,公共服务质量不仅是政府政策的结果,也反映了区域经济发展水平。高层级城市和发达地区通常具有较高的公共服务水平,这就决定了教育、医疗、创新等公共服务的不均衡性,从而推动人才和资源向城市集聚,形成以城市和发达地区为核心的技术创新基地,而这些技术创新因素反过来又会促进结构转型。当然,城镇化的五大动力并不是单向连接的,而是相互交织的网络循环结构。这种循环结构为经济发展提供了源源不断的动力,也正是这种循环结构产生了“核心—外围”空间体系,外围地区相对落后的发展格局也构成了实现共同富裕的重要挑战。

三、新型城镇化促进共同富裕的机理

新型城镇化是实现共同富裕目标的重要手段,不能仅仅看到其“富裕”效应,还需要挖掘其“共同”效应。因此,本文从结构转型、人口流动、经济集聚、空间互动、公共服务五个方面阐述新型城镇化如何促进共同富裕,将新型城镇化五大动力机制与共同富裕的手段相结合,形成复杂的动力传送结构,如图3所示。其中,一些动力通过共同富裕的制度性手段促进共同富裕,有些动力则直接作用于共同富裕过程性手段,还有一些则是两者都有。

图3 新型城镇化动力与共同富裕手段互动结构

(一)结构转型、要素替代与就业拓展

城镇化是三次产业结构调整的一个过程。随着经济社会发展,农业的就业和产值比重不断下降,工业比重先增加后逐渐减少,而服务业比重则稳步上升。这种演变是由于人们对第二、三产业产品的需求收入弹性大于农业产品。同时,技术创新在农业上的应用相对滞后,利润率较低,而在第二、三产业应用上的利润率更高,从而得到更加广泛的应用。

结构转型影响了要素的替代。要素是生产活动使用的物质材料和劳动力,包括资本、土地、技术、资源、劳动力等。在技术创新推动产业结构调整的过程中,生产活动对要素的需求将改变,总体的趋势是技术和资本替代资源和劳动力,高技能劳动力替代低技能劳动力,从而技术和资本密集程度不断提高。同时,因为土地、资源和劳动力等生产要素都具有一定的空间黏性,所以区域之间也会形成空间要素替代,部分区域发展劳动力密集型产业,而其他区域发展资本密集型产业。

要素替代改变了就业结构和规模,通过高质量发展和初次分配促进共同富裕。技术进步对就业的影响是一把“双刃剑”,既有就业创造效应,又有就业替代效应。两种效应的力量对比形成最终的就业效应。就业替代效应会导致失业和收入不平衡。一方面,劳动力技能提升速度慢于结构变迁速度,就会产生结构性失业;另一方面,产业结构转换的过程中,制造业收缩而服务业扩大,导致资本对劳动力的替代,形成了劳动力在收入分配格局中的不利态势,因此过早“去工业化”不利于共同富裕的实现[15]。

(二)人口流动、配置效率与收入平衡

城镇化导致的经济空间不平衡发展引发了人口流动。城镇化的发展本质上是一种不平衡的发展。由于地理因素、区位因素、路径依赖等,有些地区必定会先富起来,其经济重要性也不断增强,形成互相嵌套的“中心—外围”模式。例如,中国东部沿海地区已经发展为中国经济发展的中心区域,省会城市是区域性中心,同时,也有部分县因其丰富的自然资源成为小范围内的中心。正是这种区域发展的不平衡导致了人口的乡城流动、城城流动和乡乡流动。

人口流动的本质是劳动力工资区域差异导致的生产要素重新配置过程,这一过程改善了流入地和流出地的资源配置效率。二元经济理论认为,在经济发展的初期阶段,农村有大量剩余劳动力,而这些劳动力的流出并不会降低农业产出,可以支持农民工“自带口粮进城”。同时,人口流出会提高农业劳动装备率,包括人均土地和人均资本,从而提高农村的平均劳动生产率。因此,随着城镇化的推进,人口流动将经历两个转折点:一是劳动力出现短缺,工资上涨;二是农业与非农产业的边际劳动生产率相等[16]。

配置效率均衡化与高质量发展和初次分配相结合,有助于提高不同群体的收入平衡。到达刘易斯转折点意味着农业转移劳动力的供需关系发生了变化,普通劳动力短缺使农民工工资上涨,农民工与城市户籍职工之间工资趋同[17]。当农业劳动力转移到达第二转折点时,城乡劳动力进入商业化阶段。城市和农村的劳动力、资本与土地之间的配置效率达到最大化,实现城乡劳动生产率的完全趋同。可以看出,人口流动能够缩小城乡区域差距,但是需要大量的人口转移,这需要稳定且强大的城镇化动能。

(三)集聚经济、增收机会与物质基础

集聚经济是经济主体在一定区域内进行生产活动形成的规模经济体系。城镇可以通过共享、匹配、学习等机制实现规模报酬。共享机制指的是市场主体,如厂商和消费者在区域集聚时,降低了共享设施的使用成本。匹配机制主要是指在区域聚集过程中,由于市场扩大而使生产要素的配置效率提高,包括市场前向联系和后向联系以及劳动力供需匹配等。学习机制则意味着区域集聚使得市场主体间的距离缩短,从而增加了人与人之间、企业与企业之间的信息传播和沟通交流机会,包括职业转换和企业跨界等。

集聚经济为人们创造了勤劳致富和增加收入的机会。通过扩大规模经济,集聚经济提高了经济生产效率,进而隐含地增加了劳动者收入。在传统的农业社会当中,农民的非农就业仅限于家庭副业,因此农业和非农业之间存在黏性关系,导致非农生产比较分散且规模较小,无法产生集聚效应,从而使农村劳动生产率较低。然而,城镇经济提供了农业与非农业分离的机会,且非农业收入远高于农业,为农民增收和致富创造了机会。

勤劳致富是共创共建富裕社会的基础。习近平总书记强调:“幸福生活都是奋斗出来的,共同富裕要靠勤劳智慧来创造。”[13]要实现共同富裕,最根本的是中低收入群体利用就业机会勤劳致富。随着经济发展,“副业”已经成为“富业”。改革开放初期,农民外出打工仅仅是为了谋生,但是现在外出务工已经成为农民主要的经济收入来源。这主要是因为集聚经济极大丰富了就业机会,提高了劳动力的初次收入分配比重,从而为共同富裕创造了物质基础。

(四)空间互动、分工合作与区域平衡

新型城镇化是随着城乡格局和城镇体系的调整而产生的空间互动。在集聚经济的中心与外围结构形成后,城市的层级体系会基本稳定。但是,不同层级的城镇和不同城市之间会发生空间互动。空间互动是一个区域依据自身资源优势、经济潜力和区位功能与其他地区建立商品、资源、信息、技术、公共产品等交互关系的过程。随着城镇化进入后期阶段,城市向农村的单方向空间扩张将逐渐向城乡融合的空间互动转变,区域之间的关系将从集聚转向扩散,形成区域空间互动的格局。

空间互动能够促进不同地区的专业化分工,从而推动地区之间的合作。每个地区都根据比较优势原则选择自己具有优势的产业,以提高经济效益。城市群内的企业可以与该城市群内的其他城镇形成更强的上下游合作关系,更大程度上共享中间产品的投入,同时获得更大的商品需求市场。基于产业分工,各地区将形成更紧密的商业贸易合作关系。

区域分工合作机制可以促进城乡区域平衡。区域分工合作机制是通过市场价格和需求的变化来调节的,利益驱动是实现区域分工合作的主要动力。地方政府作为当地利益的代表,为最大化当地利益,会通过区域合作来保障当地企业和群众的利益。市场主体则是从自身效益出发,通过评估不同地区的收益和投资风险,决定是否参与区域合作。区域分工合作可以消除生产要素的流动障碍,提高要素配置的效率,形成一个联系紧密、分工合理、发展协调的区域网络。

(五)公共服务、人力资本与收入增长

公共服务的优质、普惠和可及是以人为本的新型城镇化的重要组成部分。提升城镇化质量意味着让所有人都可以从城镇化的收益中受益,并享有共享现代城市文明的权利[6]。医疗、教育、卫生、消防、安保、污水处理、垃圾处理等公共服务都具有高沉没成本的特征。因此,人口规模较高的城镇具有更好的公共服务供给条件,当服务人口不能达到一定规模时,公共服务的提供就显得低效。

优质普惠的公共服务是提升人力资本的主要途径。公共服务通过教育、医疗等手段间接提高了人力资本水平。如果基本公共服务均等化水平不高,那么就会制约低收入群体人力资本提升。此外,均等的基本公共服务有助于更多人才向城镇和企业集中,提高人力资本的配置效率。

以公共服务推动人力资本的提升,为收入增长创造了机会,是通过二次分配和三次分配实现共同富裕的主要手段。提高人力资本水平既能提高劳动者的劳动参与率,也能够提高劳动者工资水平和工作稳定性,从而起到促进就业和提高就业质量的双重作用。地方政府间公共服务支出效率均等化是改善居民福利、提升GDP的有效手段[18]。共同富裕不仅是物质富裕,还包括发展型、享受型的非物质财富富裕。共同富裕也不仅是个人家庭的富裕,还包括支持共同富裕的公共服务基础能力的增强。因此,保证公共服务总量充足并保证服务质量是实现共同富裕的关键,而促进基本公共服务均等化是确保社会公平、推动共同富裕的重要工具[19]。

四、促进共同富裕目标下新型城镇化战略的思路与要点

为了实现共同富裕目标,新型城镇化必须基于新型城镇化和共同富裕的客观规律,抓住新型城镇化促进共同富裕的内在机理,完整、准确、全面贯彻新发展理念。以完善劳动力市场机制弥补“去工业化”导致的失业问题,以体制机制改革推动人口更加自由地流动,以城乡融合进一步推动集聚经济,以区域城乡空间互动构建优势互补的城镇体系和城乡关系,以公平共享理念加大力度推动城镇体系和城市内部公共服务均等化。

(一)以市场衔接适应结构转型

中国目前仍处于经济结构快速转型阶段,农业就业人口占比远高于发达国家。相比之下,美国的农业就业人口占比仅为1.3%,德国为1.2%,日本和韩国也在5%以内,而中国的农业就业人口占比约为25%。同时,中国服务业就业人口比例远低于发达国家,美国的服务业就业人口占比为78.9%,德国、日本和韩国的服务业就业人口占比约为70%,而中国的服务业就业人口占比为46.4%(1)数据来源于世界银行,参见https://data.worldbank.org.cn/indicator?tab=featured。。经济结构的转型为实现共同富裕提供机遇的同时,也带来了就业的结构性矛盾。例如,2018年中国城镇调查失业率为4.9%,2019和2020年均为5.2%,然而,受新冠病毒感染疫情影响,2022年11月中国城镇调查失业率上升到了5.7%。在此期间,本地户籍劳动力的调查失业率为5.5%,而处于就业弱势地位的外来户籍劳动力调查失业率为6.2%,16～24岁劳动力调查失业率为17.1%(2)数据来源于国家统计局,参见http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202212/t20221215_1891073.html。。总体而言,潜在中等收入群体,特别是以小商小贩为主的小微企业经营者就业稳定性差,就业质量不高。同时,大多潜在中等收入群体享受不到与正规部门和城市居民同等的社保待遇,抵御外界风险能力差。为适应结构转型,以新型城镇化实现共同富裕目标,应做好劳动力市场的匹配问题,保障城镇集聚经济的规模效应,维护城镇中低收入群体的就业稳定性。总体思路是以提高城镇就业劳动力技能和降低城镇就业劳动力市场摩擦为核心,适当减缓“去工业化”进程,稳定欠发达地区的就业形势。

具体来看,一是加强城镇就业人口劳动技能培训。优化教育、社会保障等政策,为产业结构和就业结构的协调发展提供制度保障。大力发展职业教育和技术培训,促进劳动力素质与结构转型相适应。加大对小微企业的金融支持、财税优惠、社会服务等政策支持力度,拓展中低收入群体就业空间。二是降低城镇就业市场摩擦。打破城乡现有的制度障碍,建立一体化的就业机制,促进劳动力合理流动。进一步提升网络化市场就业平台的亲民性,开发为中低收入群体服务的信息平台,整合劳动力市场资源,促进劳动者就业。三是适当减缓欠发达地区“去工业化”进程。过快“去工业化”会加大收入差距,低收入群体难以从经济转型中获益。如果“去工业化”是政府主导的,则可以通过减缓政府干预,降低对中低收入群体的不利影响。

(二)以制度改革推动人口流动

中国城乡二元体制的三个标志是统购统销制度、户籍管理制度和人民公社制度。目前,统购统销制度和人民公社制度的影响已经完全消除,但是户籍制度的影响依然较深。户籍制限制了居民身份和背后的福利待遇,城乡居民的身份差异带来了机会不公平、起点不公平等问题。与农村户籍相关的另一项制度是农村土地所有制度。户籍制度与土地制度相互嵌套,严重制约城乡人口的自由流动,并阻碍了劳动力配置效率的提升,从而减缓共同富裕的实现。以制度改革推动人口流动的总体思路是将新型城镇化与户籍制度和土地制度改革相结合,通过新型城镇化提供的社会保障服务来破解农村土地的保障功能,推动已经获得城市身份的农民退出或流转农村土地,为农业规模化经营提供土地资源基础,从而激活农村资源,促进农民的共同富裕。

具体来看,一是推动户籍迁移制度的放宽。进一步放松户籍制度,减少身份歧视,促进人口自由流动,实现进城务工人员享受城市人口同等的待遇和公共服务。解决农民工的住房问题,保障农民工及其家人享有同等的城市住房权利。二是推动农村土地确权和流转制度改革。立足改革创新,着眼于保护农民利益,激活农村生产力,切实加快农村土地制度改革,允许土地上市流转,允许农民依法享有土地用益物权,即“财产权”的转让收益,使农民能够离土也离乡。建立完善的土地交易市场,对土地交易实行最低保护价格机制,保障农民利益不受损害。三是提升城镇的社会包容性。社会包容指的是消除任何形式的社会排斥,使社会成员共享社会经济发展的成果,努力消除社会阶层和社会群体之间的隔阂。包容性的发展实际上意味着让低收入人群也得到发展。城镇建设规划要激励市民和社会各界的参与,根据城镇地理条件、人文历史、文化传承和优势特色等找准自己城市人文定位,形成自己的城镇风格,提高城镇建设的亲民性和舒适性。

(三)以城乡融合推动集聚经济

城乡融合是通过促进城乡要素自由流动来达到资源最优配置。当前,乡村基础设施和公共资源薄弱,阻碍了城乡融合,尤其是网络信号、农村非主干道的建设等城乡联通设施依然比较落后。以城乡融合推动集聚经济的总体思路是,以城镇高质量发展和城乡互联设施发展提高城镇吸引力和城乡流动性。

具体来看,一是提升城乡连通性。推动城乡基础设施互联互通是城乡融合发展的直接措施,实现道路、网络、物流基地等城乡基础设施的统一规划、统一建设、统一管护。二是推动城镇共享经济。资源共享是城镇集聚的基本条件。在风险可控的前提下,进一步放活县城和集镇的共享经济审批制度,为新技术、新业态、新模式提供公平、公正、透明的营商环境,推动汽车、住房、服务设施、公园、自然景观等物质层面的共享。推动大数据、云计算、区块链等前沿技术在城镇的应用,为企业及劳动者提供数字化招聘、权益保障、职业培训、金融赋能等信息共享服务。三是降低城镇生活成本。教育、医疗、住房和养老等高昂的生活成本对城镇中低等收入群体造成很重的生活负担,制约了积累财富的能力。因此,在教育、医疗和养老保障等方面增加公共投入,能够减轻中低收入人群的支出负担,有助于推动新型城镇化建设,实现共同富裕。

(四)以城镇协调推动空间互补

中国城镇体系演变的一个显著特点是两极分化,高等级城市的人口迅速增长,而许多诸如县级城市、县城等低等级城市的人口增长相对缓慢。近年来,流动人口整体呈现近域化趋势,这既是县域城市化的机遇,也是挑战。从表2可以看出,2000、2010和2020年全国流动人口分别为1.44亿人、2.61亿人和 4.93 亿人。2000年,流动人口中县域内流动人口最多,占比达到45.46%;2010年,这一比例下降到了34.63%;2020年,这一比例又增加到了38.25%,相对于2010年提高了3.62个百分点。从绝对数上看,县域外流动人口是县域内流动人口的1.6倍,这表明人口仍然处于县域城镇和高等级城市之间的分化趋势。究其原因,除了城镇化的集聚规律外,人为限制低等级城市的开发和政府在不同等级城市之间提供的公共服务存在较大差异也是重要原因。以城镇协调推动空间互补的总体思路是以县城为重要载体,以集镇为有效补充,推动低等级城市高质量发展。

表2 流动人口的近域化趋势

具体来看,一是赋予县镇两级政府更大的城镇化建设决策权,以适应各县之间的差异性,并有针对性地推动城镇化建设。二是通过建立城镇等级之间的转移支付制度,实现高等级城市向低等级城市的专项转移支付,同时优化转移支付项目结构,提高转移人口市民化的项目份额,并加大有利于县城和集镇低收入人群增加收入的项目建设。三是强化欠发达地区新型城镇化的政策支撑,通过加强发达地区与欠发达地区之间的城镇分工协作,实现产业布局、要素流动、基础设施、公共服务、生态保护等方面的协调配合,以形成合作机制,实现优势互补。

(五)以公平共享优化公共服务

根据第七次全国人口普查数据,中国城镇常住人口接近9亿人,占全国总人口的63.89%,而户籍人口城镇化率为45.40%,两者相差14.49个百分点,这意味着有2.60 亿城镇常住人口尚未取得城镇户籍,很难享受到城镇居民的同等公共服务。同时,在城市内部也存在公共服务水平递减的城市圈层结构,高收入群体居住在公共服务较好的核心区域,而中低收入群体居住在外围地区,公共服务水平随着圈层的离心移动而降低。城镇的健康发展和城镇规模经济效应受到户籍人口和非户籍人口以及不同圈层居住人口分化的制约。因此,以人为核心的新型城镇化必须坚持以公平共享原则优化公共服务资源配置。总体思路是通过强化低等级城市和大型城市外围地区的公共服务供给质量,构建城镇体系之间和城市内部的公共服务均衡化格局。

具体来看,一是推动基础公共服务投资向中西部小城市和重点小城镇倾斜。探索建立阶梯式“小城镇偏向”机制,逐步增加对中小城市和重点小城镇的教育和医疗等资源的支持,使它们成为务工农民子女入学的首选之地。二是推动优质公共服务向大型城市的边缘地区延伸覆盖。教育部门要加大对这些边缘地带的教育投入,为农业转移人口子女入学提供更多便利。三是构建城镇发展型、享受型公共服务的递增供给机制。随着收入增长,人们对享受型公共服务的需求增长快于物质型公共服务的需求增长,因此要逐步扩大城市在休闲、文化、康养、娱乐等方面的公共服务供给,以满足中低收入群体对精神富裕的追求。