城市群空间结构视角下中国式城镇化的内涵、机制与路径

刘秉镰,高子茗

1.南开大学 经济与社会发展研究院,天津 300071 2.南开大学 经济学院,天津 300071

党的二十大明确提出要走“中国式现代化新道路”,就建成现代化经济体系,形成新发展格局,实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化等作出重大决策部署。现代化是人类文明和社会进步的重要标志,主要包括经济繁荣和人民生活富裕、科技和生产力高度发达、社会平等自由和谐稳定、人民精神文化非常丰富以及高度城镇化。这五个特征不仅符合人类进步的共同价值观,也符合中国的实际情况。国家统计局最新数据显示,中国目前城镇化率已达到64.7%,未来还将有3亿人进入城市。改革开放以来,伴随着经济的持续高速增长和要素市场的开放,中国经历了快速城镇化过程,并逐步进入了“以城市群为支撑”的阶段。中国式现代化是人口规模巨大的现代化,当前城镇化进程已经进入高级阶段,城市群对发展质量的作用日渐凸显。京津冀、长三角、珠三角三大城市群以不足7%的国土面积承载了近29%的人口并贡献了近42%的地区生产总值,因此城市群必将成为中国城镇化发展的重要支撑。“十四五”规划中明确了城市群和都市圈在经济发展全局中的重要地位:“坚持走中国特色新型城镇化道路,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展。”党的二十大报告更是从多个维度提出城市和城市群空间结构对新型城镇化的引领作用,具体涉及土地与人口分布关系、城市群规模体系、经济活动空间布局等方面。因此,精准把握中国城市群构建和城镇化推进的发展规律,以新发展理念科学设计规模体系与改善空间分布,有助于实现“以人为核心”的新型城镇化,开辟人口大国现代化、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、和平发展道路的中国式现代化新境界。

一、中国式现代化与新型城镇化的内涵与发展

城镇化是现代化发展的必由之路。在中央政府持续推进“以人为核心”的城镇化、构建中国式现代经济体系的背景下,新型城镇化被赋予新的内涵。本文从党的二十大报告中提出的中国式现代化特征入手,探讨中国式新型城镇化的内在要求,剖析城市发展至今存在的问题,以便探究未来的发展道路。

(一)中国式新型城镇化的内涵

1.“人口规模巨大”是新型城镇化的特征

在过去几十年,中国的城镇化进程构成了世界奇迹,用较低的社会成本实现了“农业人口为主导向城市人口为主导转变”的城乡协调发展之路[1]。中国城镇化率从1978年的17.92%上升到2021年的64.70%,城镇人口由7 682万人上升到9.14亿人。根据第七次全国人口普查数据,中国现阶段城市常住人口1 000万人以上的超大城市共7个,500～1 000万人的特大城市共14个。截至2021年,中国(不含中国香港、澳门、台湾地区)设市城市已经有663个,形成了19个城市群。其中,京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区城市群、成渝城市群、长江中游城市群成为容纳人口和引领经济的重要支撑。因而在未来,中国更需要有效发挥城市群规模体系和空间结构对新型城镇化的引擎作用。

相较于世界上的其他国家,中国城镇化模式拥有人口规模巨大、经济资源集中和土地资源有限的特征。相较于地广人稀的发达国家,中国城市群呈现高度经济密集和人口密集的发展模式,横向对比结果见表1[2-3]。纵观全球,681个大都市区占GDP的60%,占人口总量的24%,中国部分城市群要素集中程度高于这一水平。在相同时间范围内,世界部分发展中国家也经历了快速城市化进程,如撒哈拉以南的非洲地区、南亚和东南亚。值得庆幸的是,中国没有出现这些发展中国家城市犯罪率高、卫生条件恶劣、社会环境混乱等问题,但是同样面临着农村人口规模庞大且收入低下、制造业与农业发展不均衡等困境。结合中国城镇化发展的现实情况,关注城市群土地利用效率和人口空间分布,推进以人为核心的新型城镇化,是实现中国式现代化的重要内容。

表1 中国城镇化和城市群发展横向对比结果 %

2.“全体人民共同富裕”是新型城镇化的目标

共同富裕是中国式现代化的本质要求和重要特征。党的十九届五中全会明确提出了“扎实推动共同富裕”,到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的目标。改革开放40多年来,中国经济高速增长的同时也伴随着三大差距日益扩大的问题。近10年全国居民收入的基尼系数一直徘徊在0.47左右,远高于0.40的国际警戒线。图1列出了中国城镇化差距和共同富裕发展的演变趋势。自2003年,各省份平均人均生产总值逐年递增,地区间恩格尔系数、人均GDP变异系数和城镇化进程差距逐年递减。但自2013年后,地区经济差距和基尼系数逐步持平。以上经济总量不断提升但是收入差距未能缩小的现象,构成了共同富裕目标实现的瓶颈。正如党的二十大报告所指出的,现阶段中国“发展不平衡不充分问题仍然突出,推进高质量发展还有许多卡点瓶颈”,而发展“全体人民共同富裕”的新型城镇化,需要消除城市内人群差距、城边际城乡差距以及城市间区域差距。具体而言,城市内部国土开发和人口分布协调性需要加强,城乡接合部流动人口市民化融入程度需要提高,农村地区土地制度改革需要深化。实现全民共同富裕的中国式现代化需要遵循以下经济规律:经济总量提升是实现共同富裕的前期基础,收入分配不均是实现共同富裕的现实阻碍,区域协调发展和高质量城镇化战略是实现共同富裕的解决方案。

图1 2003—2020年城镇化差距和共同富裕发展演变趋势

3.“物质文明和精神文明相协调”是新型城镇化的要求

新发展阶段需要同时注重精神文明的引领和地域文化特色的彰显。在城市群维度,中国不同地区文明创建进程差异主要是行政分割所致,即城市本可依托湖湘文化、齐鲁文化、闽南文化等构建精神文明示范区,但是互相之间缺乏共同的创建理念、统一的创建标准以及合作的创建活动[4]。在城市维度,高速工业化进程往往伴随着经济质量不高、城市品质低下等问题,具体表现为建筑物空置率高、人口产业土地不匹配、居民生活环境恶劣、城市建设缺乏特色等[5],被统一归结为激进城镇化产生的负面影响[6]。“物质文明和精神文明相协调”的新型城镇化要求地方政府因地制宜、因时施策,构建特色的城市风貌、地域文化、地理空间特色,避免各城市盲目追求高楼林立、交通纵横的城市形象,致使“千楼一面、千城一面”的问题突出;避免改造过程中割裂历史传承、打破传统文化氛围、盲目对标国际,出现“大拆大建、拆真建假”的低效现象[7]。理想的模式是按照城市、城市群的地理演进和历史脉络,合理安排空间中的自然景观和人文景观,建设特色文化地标、文化产业园,在妥善规划城市空间体系的同时,潜移默化地加强文化认同,鲜明文化符号,提升城市、城市群居民的文化自信和精神文明水平。

4.“人与自然和谐共生”是新型城镇化的理念

高质量的新型城镇化需要同时关注绿色发展目标和居民生活质量,即“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式及生活方式,从源头上扭转生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境”,合理高效地规划“三生空间”,实现绿色发展目标。然而现阶段,有些城市群作为中国新型城镇化的主体区,反而成为各种生态环境问题的“重灾区”[8]。在经济高质量和绿色发展并重的要求下,城市群应当更加注重高效配置生产要素,提高生态效率,完善产业链合理布局,实现绿色发展。在城市内部,空间的无序拓展以及地理的固有特性可能导致经济活动分布过于分散,紧凑程度较低[9]。已有研究表明,城市空间结构会影响居民通勤便捷性[9]、公共服务可达性[10]、居民工资收入[11]、经济发展效率[12]等。劣质的空间结构往往伴随着冗杂繁复的交通运输体系、缺乏规模经济的企业地理分布、严重的交通拥堵以及由此带来的空气污染。与之相反,优化的空间结构能够为居民提供更加舒适宜居、绿色健康的生活环境。例如,当城市空间形态比较紧凑时,其内部通行距离较短,政府、企业、居民均能够享受交通便利性、外部性治理与公共服务供给等方面的规模经济[10]。总之,经济水平发达、空间结构良好的城市(群)内各类主体效用更高,更有助于实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总布局。“人与自然和谐共生”的新型城镇化要求集约利用土地、能源等稀缺资源,减少城市建设对自然环境的干扰和损害,推动形成绿色低碳的城市建设、运营模式和生产生活方式。

(二)中国城镇化发展历程、成效与问题

1.城镇化与城市群的发展历程

从传统农业国起步,新中国城镇化发展先后经历了萌芽期(1949—1977年)、探索期(1978—2005年)、成熟期(2006—2014年)、提质期(2015年至今)四个阶段。在1949—1977年改革开放前期的萌芽阶段,中国城市扩张模式是完全由中央计划调节的缓慢城镇化。在这一时期,为了集中有限资源,确保新中国工业体系建设,政府实行了户籍制、剪刀差和三线建设等一系列政策,为后续经济发展奠定了基础。1978—2005年,得益于经济改革开放,中国经济持续高速发展,从而助推了城镇化的快速提升。城市群相关概念也开始引入并逐步引起关注,如1982年“以上海为中心建立长三角经济圈”。在21世纪,中国开始步入以“大都市”与“城市群”为代表的城市化进程新阶段[13]。2006年,“十一五”规划首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,标志着城市群在城镇化战略布局中地位提升。此后,人才、资金、物料等要素不断向大城市聚集,中国进入城市群发展成熟期。2014年中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,2015年中央城市工作会议进一步提出和明确“把城市群作为主体形态”,城市群建设在中国大地上已呈烈火燎原之势[13]。

从历史发展角度,中国历经了“单一城市规模扩张”向“城市群协调合作”的转变,而伴随着中国城镇化进入高级阶段,城市群对城镇化发展质量的提升作用日渐凸显。国家出台政策促使人口等要素由城市向城市群集聚,城市空间协作开始进入细化阶段。党的十九大报告提出要“以城市群为主体,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。这一时期已经形成众多跨行政区的城市群战略,如京津冀协同、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域城市群、成渝双城经济圈、中原城市群、长江中游城市群、关中平原城市群等。各行政区域也制定了服务于经济高质量发展的特区战略,如经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、综合改革试验区、自由贸易试验区等。在城市群范围内,多维度政策体系和多元的政策手段有利于优化资源的空间配置,发挥各地区比较优势,形成各具特色、功能互补的区域分工格局,提高经济发展效率和城市群发展质量,带动欠发达地区实现共同富裕。

2.以城市群为支撑的城镇化发展成效

“十四五”规划明确了城市群和都市圈在中国发展全局中的地位:“坚持走中国特色新型城镇化道路,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展,使更多人民群众享有更高品质的城市生活。”党的二十大报告更是从多个维度探讨了城市和城市群空间结构对新型城镇化的引领作用,具体包括:在城市土地与人口空间分布关系方面,“健全主体功能区制度,优化国土空间发展格局,推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化”;在城市群规模体系与空间布局方面,“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局,推进以县城为重要载体的城镇化建设”;在城市经济活动空间形状和紧凑度方面,要“坚持人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平,加快转变超大特大城市发展方式,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设,打造宜居、韧性、智慧城市”。京津冀城市群、长三角城市群和珠三角城市群等在城市空间协作方面积累了不少成功经验,为其他地区提供了“以城市群为抓手,发展新型城镇化”的良好示范。如长三角地区打造全国先进制造业集聚区和高端服务经济区;珠三角地区利用空间邻近性,与香港特别行政区形成“前店后厂”,确立加工制造和高技术产业在国内的领先地位;京津冀地区利用首都空间外溢优势,推进世界级城市群建设。

在交通运输方面,城市群发展战略有助于在城市间形成良好的空间连通网络,提高要素配置效率。2021年,全国公路总里程为528万千米,高速公路总里程为16.9万千米,居世界第一位。相较于其他地区,三大城市群得益于高效的交通运输网络和良好的空间结构,即用相对较小的物流成本承载高密度的物流量。三大城市群公路里程仅占全国的18.8%,却承载了42.0%的经济总量,所涉港口(1)主要包括宁波舟山港、上海港、唐山港、广州港、苏州港(内河)、天津港、南京港(内河)、连云港港、深圳港、泰州港(内河)、江阴港(内河)、南通港(内河)、黄骅港和湛江港。的货物吞吐量总额为68.5亿吨,占全国的44.0%,其中京津冀占比10.0%、珠三角占比7.6%、长三角占比28.1%。

在投资水平方面,城市群空间分工协作的巨大经济效应成为吸引资金、人才、技术等要素的主要源头。2021年,全国固定资产投资较上年增长4.9%,长三角较上年增长8.5%,珠三角增长6.3%。良好的营商环境和灵活的招商引资政策吸引了众多民营企业落户,为地区创新发展、经济增长提供源动力[14]。2021年,中国500强民营企业中有336家落户于三大城市群。由此可见,城市群发展为中国实现经济赶超、统一市场建设和区域协调等目标提供了现实可能。

在外向型经济方面,城市群得益于空间分化、要素聚集,拥有良好对外发展基础,不会受到中国部分地区单体经济规模小、产业基础薄弱、体制相对落后、金融产业国际化程度低、数字化建设基础有待加强、人才严重匮乏等问题的影响[15]。2021年,中国贸易进出口总额为39.1万亿元,同比增长21.4%,其中出口总额21.7万亿元,同比增长21.2%。其中,长三角进口总额占比为33.5%,珠三角为18.6%,京津冀为21.6%;长三角出口总额占比为38.1%,珠三角为23.2%,京津冀为5.9%,三者占中国进出口贸易的70%以上。

总之,城市群用较少的土地占用和资源代价实现了经济增长和高速城镇化的双重任务。未来,城市群发展将成为构筑新发展格局、步入高质量发展道路、实现中国式现代化的必然选择,因而需要系统总结城市群发展的经验与问题,明确城市群等级体系和空间结构的演进逻辑,探索出一条具有中国特色的现代化城市建设道路。

3.城市群发展中的问题

(1)各地区间发展水平不一和协调性不足。在全国整体空间布局方面,根据第七次全国人口普查数据,2021年中国31个省份(不含中国香港、澳门、台湾)有21个城镇化率超过了60%。其中,有3个城镇化率超过了80%,分别是北京、上海和天津;有5个城镇化率超过了70%,分别是广东、江苏、辽宁、浙江和重庆;有13个省份城镇化率超过了60%。总体而言,东北和中西部地区城镇化发展相对滞后。图2利用人均GDP、变异系数和基尼系数列示了东、中、西部和东北地区经济水平、区域差距和收入分配情况的变化趋势。在四个区域内部,东北三省之间差异不大,但是经济发展落后;东部地区经济发达,但是地区之间差距较大,变异系数始终处于高位;中西部地区内部经济发展差距基本持平,西部地区变异系数较大。从中可见,中国各区域间经济发展水平不一、收入分配差距较大等问题仍然突出。纵观中国区域发展,资源和人口大量聚集于东部地区,而其他地区部分城市出现空间闲置甚至经济塌陷的现象,区域协调发展有待进一步深化。

图2 分地区经济水平、区域差距和收入分配

(2)城市群内部空间结构与规模体系有待优化。城市群是中国未来城镇化的主体形态,在城市群中合理地安排大中小城市的规模分布,是高质量发展阶段提高空间利用效率的必然选择。然而现阶段,大多数城市群内部的大中小城市落差较大、要素流动不合理等问题严重,致使城市规模体系失调。具体表现为经济要素的过度集聚导致特大城市和超大城市过度拥挤,资源环境承载力与容纳人口总量错配,但是中小城市仍然长期功能性不足,发展迟缓甚至经济萎缩。这种现象使得城市群内部由于空间结构恶化和规模体系失调,难以形成合理的产业关联和分工协同,降低了全要素生产率。

形成上述问题的主要原因在于,一方面,特大、超大城市的城镇化进程已经进入了高成本阶段,拥挤问题十分突出且亟须功能性疏解,主要表现包括居高不下的要素价格、供不应求的公共服务、难以缓解的交通拥堵和急剧恶化的生态环境等。中小城市拥有过去为获得财政收入而过量开发的土地,但是因公共服务不足和大城市虹吸现象,其内人才、企业大量流失,城市空心化问题严重。另一方面,城市建设过程中忽视自身地理因素和文化特征,空间紧凑度降低的同时,经济效率严重损失。各城市过去盲目的扩张进程使得高楼林立,千城一面,导致大量房屋闲置。以城市群为尺度进行综合规划统筹,可以扭转城市之间“锦标赛竞争”的局面,缓解大城市和中小城市发展过程中的对立矛盾,转变为“以大城市辐射作用为依托,盘活中小城市”的良性循环发展模式。

(3)粗放式城市蔓延与城乡融合缓慢。在各地方政府如火如荼推行土地城市化的巨大热情下,虽然中国城市规模不断扩张,但是其空间形态也明显恶化[10]。在过去十几年,城镇常住人口年均增长率约为3.4%,而城市建成区面积年均增长率约5.5%,土地面积相对于人口更大幅度的增长导致城市空间蔓延式扩张[16]。粗放式城市蔓延与社会治理滞后等问题在城乡接合部地带尤为突出。城乡接合部是指城郊村、城中村等城乡接壤地带,是农村土地转化为城市土地必须历经的地理阶段,亦是外来流动人口、城市低收入人口、农村务农人口和农村新进流动人口聚集的重灾区。以上海市为例,2022年全市常住人口2 489.43万人,其中户籍人口1 457.44 万人,外地户口常住1 031.99万人,郊区的浦东新区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区八个区占全市外来人口总数70%左右。庞大的人口总量和匮乏的社会治理滋生了严重的交通堵塞、环境污染、居住失序、社会矛盾等问题。

更进一步,图3显示出城乡居民人均可支配收入比从2006年的3.12∶1下降到2021年的2.50∶1。

图3 城乡收入差距和土地、人口城市化

15年来中国城乡差距虽然整体上呈现较好的变动趋势,但是现阶段仍处于较高水平,这一方面产生了经济发展的效率损失,另一方面阻碍了共同富裕目标的实现。尽管农村流动人口在城市建设方面作出了巨大贡献,但是在流入地却难以享有本地人的社会福利,普遍存在教育、工伤、失业、医疗、养老等方面的后顾之忧。大城市中如积分落户制度等“高门槛”限制,使得有意愿进城落户的农村与流动人口被阻碍在市民化进程之外[17]。城乡基本公共服务均等化程度不足更扩大了落户政策对社会造成的无谓损失[18]。与此同时,城市规模扩张进程过快和相关政策的缺失还会进一步损害农民工福利。具体而言,由于部分地区农村用地征收过程缺乏正规性,农民享有的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等无法得到妥善补偿或者实现有偿退出[19],这对农民福利产生了严重损害。

(4)土地与人口失配影响持续的城市发展动力。“以地生财、以财养地”的发展模式滋生了地方政府在财政压力下大量出让土地,获得出让金收入和税收收入的现象。图3显示,自2006年开始,中国城镇化率和城市建成区面积增长趋势基本一致,且土地出让面积增幅更大。尽管土地人口密度有所上升,2021年达到0.278万人/平方千米,但仍无法弥补土体出让的速度。因此,中国绝大多数城市面临着严重的“空心化”问题。与之相反,要素高度聚集的大城市如上海、北京、深圳等,近五年新建土地增长率不足1%,却吸引着全国各地人口争相落户。过于庞大的人口规模致使其地价、房价高企,“城市郊区化”问题严重。因此,高质量新型城镇化需要平衡不同城市土地和人口城镇化的步调,找寻相对落后地区的经济增长极,通过产业升级和功能多样化丰富空间结构,协调土地规划与人口分布。

在高速城镇化过程中,政府绩效冲动、土地财政、规划不科学、投资商投机、个人投资渠道少等问题使得地方过分注重房地产行业、工业制造业的发展,忽视了居民生活水平的提升和城市空间设计的合理性,出现产城不融合的现象[5]。居住区与工业园区过于混杂毗邻,滋生严重的环境污染问题,导致居民大量投诉或者大规模迁移,“鬼城”“空城”应运而生。据统计,2006—2018年间,国家级和省部级开发区总量由1 568家增加到2 543家[20],盲目快速的工业化进程导致城市出现空间失配问题。中国大城市普遍面临产业升级与环境资源约束的双重困境,并在城市建设过程中忽视了人口与产业布局、资源分布、环境承载力之间的科学匹配,剥夺了居民公平公正地享受城市公共服务的机会,阻碍了人口市民化进程。反观小城市,由于经济增长乏力、产业发展凋敝、公共服务不足、人力资本流失,亟须找寻功能提升途径和经济增长点,凸显自身在城市群内的分工地位。

二、中国式现代化下城市群等级体系和空间结构演进逻辑

以城市群空间结构与规模体系为基础规划中国式高质量城镇化发展道路,首先需要梳理城市群空间演化的形成机制,包括城市群规模与功能空间分化机制、单中心和多中心结构空间特征与聚集机制、首位城市的极化和涓流作用机制、城市空间网络形成与优化机制等。在新发展格局下,中国式新型城镇化需要各城市在空间结构和等级体系两方面实现优化,最终形成经济上协调发展、功能上相互补充、产业上分工合理、空间上效率最优的城市群功能布局。

(一)城市群将成为中国式现代化和新型城镇化的主要空间载体

城市群发展高度一体化是未来中国城镇化进入高级阶段的重要特征。纵观全球,美国大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、欧洲西北部城市群、英国伦敦城市群、日本太平洋沿岸城市群、中国长三角城市群均拥有综合发展水平领先、城市功能定位完善、城市群空间结构优良等特点,在各自国家甚至全球的经济、政治和文化各领域具有重要影响力。在世界各国普遍重视城市群发展的背景下,城市群也应当成为中国未来城镇化的主体形态。具体如“美国2050计划”表明美国意欲促进形成10个以上城市群,并为此设定区域政策框架。中国城市群发展的历史经验表明,城市群战略不仅符合中国人口规模巨大的特点,也有助于提高土地利用效率,构建良好的空间结构,逐步形成经济增长点。

为了比较各城市群土地利用情况,本文利用第二、三产业增加值与城市建设用地面积的比值衡量城市土地利用效率[21]。图4列出了2012—2021年全国以及三大城市群城市土地利用效率。在全国范围内,城市建设用地规模逐年递增,单位土地上经济规模亦有所增长。在城市内部,第三产业的增长幅度高于第二产业,表明在高质量发展阶段,新型城镇化需更加注重生产性服务业的发展,依赖更加精细的空间分工和更具效率的产业结构。从城市群层面,长三角、珠三角城市群以及京津冀城市群第三产业土地利用效率均高于全国平均水平,即城市群在要素集聚能力、城市间协同能力和空间利用效率等方面有明显的优势,更有助于其在交通运输、要素聚集、投资水平、对外开放、民营经济等方面发挥引领作用。综上所述,在新发展阶段,城市群发展模式是发展中国式现代化和新型城镇化的主要空间载体,是实现经济高质量发展和效率提升的重要依托,是优化要素配置和整合区域市场的战略基础。

图4 城市建设用地利用效率变化趋势

(二)城市群等级体系和城市空间演化发展现状与理论逻辑

中国城市群发展中的一个重要方面是城市群的等级体系问题。是选择单中心超大城市,还是适度规模、多中心城市网络为主的发展模式?大中小城市在地理空间应该呈现何种组织方式?中心城市、都市圈、城市群对城市空间科学塑造的尺度为何?以上问题必须在理论上梳理清楚。

1.城市群规模体系分布

新型城镇化要求经济规模集聚与扩散效应得到有效发挥。在中心城市规模方面,过低的资源集中度不利于规模经济的带动作用,过高的资源集中度又会拉大城市之间的差距[22]。过于偏重“一城独大”或者“同位竞争”的发展模式可能分别导致城市经济发展马太效应和增长极长期缺失的问题。中国式新型城镇化需要合理规划中心城市的综合承载和资源优化配置能力,缓解人口土地难以适配、过度拥挤导致的“大城市病”[17]。为此,应合理规划城市群中大中小城市的等级体系和功能布局,发挥地理邻近城市在产业、人口、创新、文化等方面的比较优势,通过城市间产业分工协作疏解大城市人口。

从首位城市的极化效应和涓流效应角度来考察,需明确中心城市与外围地区的相互作用关系,平衡极化效应和涓流效应的发挥程度,从而实现“以城市群为抓手”的新型城镇化发展模式。过度的极化效应可能损害城市平衡发展目标:按照中心地理理论,持续激励特大城市的发展政策会牺牲其他地方的经济增长。适度的极化效应会增益整体经济发展:中型城市的城市增长扩散到了经济发达的县级城市和农村[23]。理想的涓滴效应应该使城市群中心城市经济增长对下级市县有显著的回流作用,而下级市县的经济增长对位于市场中心的上级城市有明显的市场区扩展作用,同级市县经济增长有互相促进作用。

为促进中小城市发展,可通过由部门专业化转向功能专业化分工来调整城市群内不同城市的定位,通过各城市发挥比较优势的产业转移,在空间上整体形成总部和商业服务集中在大城市,工业企业集中在中小城市的模式,逐渐形成产业协同集聚的局面。即在城市群范围内,制造业与服务业呈现出共同集聚或协同集聚的特征,打破城市空间分工结构对中小城市在环境污染、技术转移、生产效率等方面的锁定效应[24]。为了推进城市群空间分工合理化,需要重构城市群的创新、交通、社会、空间网络,从信息技术和交通技术两方面提升大城市与周边中小城市的互联互通程度,缩短城市内、城市间的时空距离。相应调整传统模式下的城市产业、规模体系,充分发挥中小城市在空间、资源、劳动力等方面的比较优势,因地制宜选择特色产业,理顺具有合理地缘经济关系和分工关系的产业链条[25]。

综上所述,中国式新型城镇化要求发挥城市群的整体效应,处理好大中小城市的关系,即中心城市、次中心城市、中小城市的动能定位。提升城市群中心城市的总部功能,发挥溢出、带动和辐射作用;疏解过度拥挤的中心城市,提高空间利用效率;合理扩张次中心城市的经济规模,促进城市群内部产业的转移与承接;发挥中小城市的比较优势,形成与其他城市的有效功能互补。最终形成有序、高效的城市群产业分工体系和规模分布体系。

2.城市空间演化机制

为解释经济活动空间分散现象及多中心城市发展模式,本文基于地理信息系统Arcgis9.2测算了333个城市的空间紧凑度和多中心度,从而说明紧凑度降低是城市规模扩张与粗放式蔓延的必然结果,而多中心发展模式是解决城市空间形态劣质问题和实现高质量发展的路径。

众多研究表明,伴随着要素市场开放和经济持续增长,激进城镇化使得城市边界和经济活动范围向外无序拓展延伸,城市空间形态不规则、不紧凑的问题日益凸显[11-12]。本文基于中国城市夜间灯光数据,参考常见测算方法[9-10],得到2006—2020年各城市多中心度和经济活动空间紧凑度。具体方法如下:第一,利用Arcgis9.2提取城市夜间灯光亮度高于25的像素点,聚合成为多边形,统计不同城市经济活动中心数量,即城市多中心度;第二,在每个经济区块内,根据式(1)计算加权城市经济活动距离Coh,其中,在灯光地图上随机选择点并计算各随机点之间的距离dnn,n(n-1)/2为随机点对数;第三,为确切衡量城市形状,本文选择排名前十的经济区块加权计算经济活动距离Coh_w;第四,为消除城市灯光面积大小对城市内部经济活动距离的影响,并且考察城市空间形状相较于标准圈层结构的恶劣程度,本文将Coh_w和Coh与等面积圆半径(RadEAC)按照式(1)标准化,计算出各城市最大光域空间紧凑度nCoh和加权空间紧凑度nCoh_w。在统计各年份城市平均最大光域空间紧凑度和加权空间紧凑度基础上,本文结合城市建设面积和人口密度数据得到图5。研究结果表明,随着城镇化率达到较高水平,人口密度逐年上升,但是经济活动空间紧凑度逐年下降。上述结果主要由以下因素驱动:大规模的城市土地出让使得大量工业企业和人口落户城郊地带,土地利用强度降低,城市经济密度普遍下降。地方政府盲目按照“成功案例”扩张城市,忽视了独特的地理、文化因素,使得城市逐步丧失比较优势,经济增长点缺失,而其劣质的经济活动形状破坏了城市的圈层结构,空间紧凑度降低,土地利用率降低。

Coh=(d1+d2+d3…+dnn)/[n(n-1)/2],

nCoh=0.905 4RadEAC/Coh,nCoh∈(0,1)

(1)

针对上述城市空间快速扩张的现象,不少地区采用多中心、网络化的发展模式解决难题。中国城市空间发展事实亦印证了上述结果,即随着经济水平提升和城市规模扩大,各城市的经济活动面积与多中心度均显著增加。以北京市和上海市为例,根据夜间灯光数据,前者城市经济中心数由1997年的12个逐步发展成为2020年的50个;后者由1997年的8个逐步发展成为2020年的39个。图6列出了2020年各城市经济活动灯光面积与多中心度,数据来源于Arcgis9.2处理的夜间灯光数据,共计333个城市。其中,各城市经济活动总面积与多中心程度呈现正相关关系,人口和经济规模巨大城市呈现多中心发展趋势,即经济活动越频繁、越广泛,城市中心个数越多。在特大型城市的多中心发展模式下,如何利用多中心集聚提高大城市生产率、加强中小城市多中心集聚并适度控制蔓延,是优化城市空间结构、实现新型城镇化的关键。

图6 2020年城市经济活动灯光面积与多中心度

近年来,对国内城市多中心结构的相关研究打破了传统的中心地理理论和“核心—边缘”理论主张的单中心城市发展模式。在空间维度,人口和经济规模巨大的城市往往呈现多中心化趋势[26],且交通和信息基础设施建设亦构成了城市群内部多中心发展模式的主要推动因素[27]。相对均衡的多中心发展模式有助于抑制过高城市地价,降低市场分割,提高经济效率和能源效率[28]。另外一种论点认为,多中心化发展亦可能消解城市中心的聚集优势,增加要素流动的地理距离,对城市总部经济和创新绩效产生抑制作用[29]。因此,新型城镇化应当因地制宜,针对集聚优势并不明显的中小城市,鼓励“紧凑型”的临近发展模式,杜绝“蛙跳式”扩张行为,避免造成空间紧凑度和经济多中心度“双输”局面;针对规模优势明显甚至“过度”的大城市,调整空间结构,积极引导其紧凑型多中心化发展趋势,并拓展到城市群尺度。中国式新型城镇化要求城市间形成连绵带,向多中心化发展模式转变,即疏解特大城市过度拥挤和解决中小城市萎缩并重。具体而言,疏解超大规模中心城市的非必要功能,打破其负向虹吸效应,转变为向其他城市的带动和辐射作用;提升中小城市的人口规模和经济水平,建设承接大城市产业的制造业基地或者支持城市群人口的公共服务基地;最终形成相互支撑促进的、人口分布均衡的空间体系。

三、推动中国式高质量城镇化发展的路径选择

(一)以城市群为依托进行资源整合,发挥规模效应和涓流效应

首先,要打破行政分割,以城市群为依托构建大尺度一体化市场体系。市场分割将损害规模效应,造成资源错配、降低出口附加值、限制金融发展等,进而影响城市经济发展绩效。以城市群作为空间发展尺度将使各城市之间形成优势互补的产业链条,建立资源、要素、商品相互流通的一体化市场,破除以邻为壑的“诸侯经济”。在各城市内部,地方政府应因地制宜,在协同的框架下落实促进本市经济发展政策,提高城市要素吸引力,形成要素集聚势态;同时解决城市之间市场化不足的问题,打破市场藩篱,建立统一大市场。高质量城镇化要求政府明确城市群内部各城市功能定位,并通过市场化模式建立产业互补体系,充分发挥各地区比较优势。

其次,应发挥极化效应和涓流效应,利用中心城市的极化作用推进城市群均衡发展。中心城市在总部经济、高端服务业、科技创新等方面具有明显的优势,进而产生巨大的空间集聚效应。通过这些集聚效应的外溢,带动中小城市相关产业链的形成。中小城市一方面承接中心城市的上下游产业,形成产业的空间地理关联,另一方面利用成本或空间的比较优势形成经济增长点,避免锁定效应的潜在威胁。针对县域经济,应当充分联动乡村振兴战略和高质量城镇化发展战略,将“淘宝村”“农地云拼”等新业态与城市仓储、物流服务业和制造工业充分联动,在地理空间维度形成均衡发展的产业布局。

(二)统筹群内大中小城市分工,实现功能布局合理高效的城市群空间架构

城市群内各地方政府应当共同推进“紧凑城市”的发展理念,避免由于行政干扰催生劣质城市,通过合理规划城市用地,构建紧凑的城市空间形态。而部分受制于河流、山脉等地理因素难以紧凑发展的城市,也可以遵循“依山靠水”的地理禀赋,发挥城市在人文景观、地域文化等方面的比较优势。在土地过度开发的现实情况下,地方政府更需采取土地集约化的发展模式,注重存量土地的充分利用,着力推动城市土地密集高效式开发。具体而言,根据不同区域主体功能定位,建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发界线,探索具有中国特色的高人口密度城镇化模式。

产业发展是城镇化的基础,应以城市群为依托促进产业整合升级,构建现代产业体系。在城市群维度应发挥产业规模优势,推进产业协同,打造全域特色产业链。就各城市而言,应基于其空间特性和发展基础,合理构建产业链条。中心城市适度地对落后城市进行技术溢出和产业关联建设,带动中小城市完善其产业链条。具体而言,具有经济优势的大城市重点发展设计、研发等附加值高、技术含量高的生产环节,成为高端产业的研发基地以及高新技术产业的孵化基地。中小城市作为城市群内部产业转型升级试验区,立足成本、要素等差异化资源优势,将自身定位为承接产业转移及招商引资的载体。与此同时,在当前信息时代,应加强信息技术与传统产业相融合,借助新一代技术改造、提升传统产业,为智能生产模式探索、流程再造、研发创新等提供强有力的技术支撑。

劣质城市现象主要由工业化超前、城镇化无序等原因产生,其主要表现为城市公共服务滞后、空间结构不合理等,内部居民日常生活、交通出行和企业的交易运输、要素流动等方面均会受到影响。对于城市群而言,要合理规划建设对外通道、群内城市间交通干线和城市内干支线交通系统的连通度和可达性,增加城市边缘区的道路网密度。各城市应当因地制宜发展轨道交通系统,增加多元化公共交通出行选择等。通过集约高效的公共交通网络,支撑城市功能模块的合理布局。

(三)健全城市群管理体制机制,统筹各方利益关系

为了解决人口高度集聚在大城市中心,导致城市边缘和中小城市发展缓慢问题,以城市群为尺度进行资源优化配置是一条有效途径,关键是要处理好各城市的利益关系,形成统一协调的城市群管理机制。

第一,完善顶层设计,统筹城市群总体规划和群内各城市的空间规划。应明确各城市的定位、功能、产业、文化和景观特点,特别要在城市群总体定位明确的基础上,对各城市进行规划协调,使其功能达到总体承载能力最大化,又可以实现空间布局的优化。

第二,建立城市群统一的管理体制和协调配合机制。通过顶层设计、规划和会商协调机制的建立,最大限度地发挥各城市比较优势,降低城市之间恶性竞争带来的空间外部性,提升城市群整体承载力。各城市政府间需在相关管理模式、公共服务政策、经济社会发展环境建设等方面统筹兼顾,形成高效的城市群协调配合机制。

第三,打破行政主导下的城镇化模式,使经济要素在市场机制作用下自由流动。随着地区间、城乡间要素市场开放,各地可利用市场机制调节城市极化现象。大城市中心过度集聚必然导致企业运行及居民生活成本上升,在价格机制的引导下,将会出现逆城市化现象。因此,既要发挥市场机制这只“看不见的手”的调控作用,促使要素均衡分布;又要发挥政府这只“看得见的手”的调节作用,合理引导城市群健康发展,调节规模、速度和节奏,优化结构和布局。

(四)推进乡村振兴,关注城乡产业融合发展并实现共同富裕

第一,农村地域辽阔多样,为了提高城市群的综合承载力,不仅要在整体上系统优化城市间、城市内、城边际的空间局部,更要关注乡村发展。构建中国式现代化发展模式需要努力缩小城乡差距,打破二元分割,实现共同富裕的目标。地方政府应当避免过去城镇化进程中无序扩张对“三农”的损害,加强对失地农民的权益保障。在公共服务供给方面,要推进城镇基础设施与公共服务向乡村延伸,提升城乡治理能力,加快城乡一体化进程。同时要辅之以合理有效的土地结构政策、都市农业发展政策、财政税收政策等,合理拓展城市空间、保障各层次居民福利。

第二,中国的城镇化是以人为核心的城镇化,提高农业转移人口市民化的质量事关重大。一方面要对转移人口进行系统的培训和再就业转化,另一方面要注重乡村文化与社区文化建设。地方政府需要关注并防范传统乡土、宗族等非正式制度和城市行政法规与部门条例等正式制度的碰撞和摩擦,通过文化传导交融、公共服务增质等提高农民素质,使其逐渐融入现代化城市生活。

第三,促进城乡产业融合发展,加快构建现代乡村产业体系,是实现乡村振兴战略和高质量城镇化的基础。“仓廪实而知礼节、衣食足而知荣辱”,发展现代农业、推进乡村工业、夯实经济基础是乡村振兴的关键。地方政府应当采取精细化、精准化的产业空间规划方式,推进实现农业现代化、制造业高级化等目标。具体而言,在城市规模扩张过程中,除了对城市建设用地的内部结构进行调整,还应对接城郊、乡村地区发展的空间布局,在乡村产业发展规划过程中,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴,对标国际先进农业生产基地。在“胡焕庸线”和粮食安全双重挤压的外部环境中[7],地方政府应当合理规划城乡土地利用方式和经济活动布局,为构建优势互补、高质量发展的城市人口布局和国土空间体系做出贡献。