推进信用监管 强化守约自律 提升监管成效

［关键词］ 生产建设项目；水土保持；信用监管；内生动力；监管效能

［摘 要］ 近年来，国家进一步从法律、监管上加大了保护生态环境、防治水土流失的力度，但生产建设项目违规行为仍然较多，人为活动造成水土流失的问题仍十分突出，水土保持监管任务更加繁重，急需创新监管机制，提升监管效能。各级管理部门要转变监管理念，完善和落实新的监管制度，按中央要求和工作部署，积极探索和实践以信用监管为基础的新型监管机制，在生产建设项目事前、事中、事后各环节广泛运用信用监管，守信激励，失信惩戒，将行政监管力度与市场主体信用水平聯动，通过实行市场主体信用评价、信息公开、水土保持信用监管“两单”等，增强企业遵规守法、自我守约的内生动力，从源头上避免和减少违法违规行为。行业学会的水土保持水平星级评价要与水土保持信用评价及“两单”联动，通过市场机制促进优胜劣汰，促使信用水平和技术服务质量不断提升。

［中图分类号］ S157［文献标识码］ C［文章编号］ 1000－0941（2023）07－0001－04

防治生产建设项目水土流失是水土保持法规定的项目法人的法律责任，加强水土保持监督管理是各级水行政主管部门的法定职责。2020年颁布的《中华人民共和国长江保护法》，2022年颁布的《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国黑土地保护法》，进一步从法律上加大了保护生态环境、防治水土流失的力度。党的二十大开启了建设人与自然和谐共生的中国式现代化新征程，2022年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强新时代水土保持工作的意见》，明确指出水土保持是江河保护治理的根本措施，是生态文明建设的必然要求。提供更多优质生态产品，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要成为水土保持工作者的奋斗目标。特定的自然地理条件决定了我国的许多地区极易产生水土流失，加之工业化、城市化、农业现代化进程的快速推进，能源、交通、水利等基础设施的持续建设，人为活动造成水土流失的问题仍十分突出。生态文明新时代、高质量发展新阶段，水土保持监督管理任重道远，急需创新监管机制，提升监管效能［1］。

1 水土保持监管任务艰巨，急需提升监管效率

据水利部水土保持年度公报数据，2019、2020、2021年全国审批生产建设项目水土保持方案数量从2018年的3.79万个，分别增加到5.59万、8.58万、10.19万个，是2018年的1.47、2.26、2.69倍；需要监管的范围（即生产建设单位的水土流失防治责任范围）从110万hm2分别增大到208万、271万、243万hm2，分别是2018年的1.89、2.46、2.21倍。年度需实施监管的项目数量达25万个左右。

近年来我国连续4 a运用卫星遥感、无人机等技术手段，开展了覆盖全国的水土保持遥感监管。从水利部及流域机构完成的550万km2区域遥感监管来看，2019年前后发现的扰动图斑数量高达50多万个。各地依法认定查处违法违规项目1.46万个，2019—2021年历史违法违规项目得到了系统整改。随着国家能源、水利、交通等基础设施新布局的大规模建设，生产建设项目仍将呈继续增长之势，水土保持监管任务更加繁重，主要依靠行政管理部门的监管发现问题、跟踪整改的模式，难以从源头上防控人为活动造成的水土流失。

2 违法违规行为主要靠行政监管及处罚，企业长期缺乏内生动力

长期以来，项目法人（建设单位）履行水土流失防治责任意识不强，缺乏主动性，主要依赖水土保持监督管理部门的检查、宣传、教育，但由于建设单位数量巨大，施工单位更是良莠不齐，因此常常形成反复教育、反复整改的被动局面，建设项目水土流失治理长期陷入事后补救的怪圈。黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动收集了流域内2011—2020年生产建设项目60 828个，清理排查项目31 626个，经查证核实，最终认定8 286个违法违规项目，涉及违法违规行为16 609个［2］，其中相当数量的项目是2011年新水土保持法实施后长期处于违法状态、各地多次要求整改的积案项目。对这些项目采取了筛查认定、限期整改、挂牌督办、行政处罚、追究责任、信用惩戒等综合手段，在专项整治行动后，基本得以整改。

从长江流域（含片区）对2020—2021年水利部批复水土保持方案的生产建设项目进行监督检查发现的194个问题分类看：在责任对象方面，涉及生产建设单位的问题有20个，涉及设计单位的问题有23个，涉及施工单位的问题有125个，涉及监测单位的问题有8个，涉及监理单位的问题有65个；在工作环节上，涉及水土保持设计方面的问题有24个，涉及弃渣堆置不合规的问题有38个，涉及水土保持措施落实的问题有85个，涉及监理监测的问题有37个，涉及组织管理的问题有10个。

各地监督检查中发现的普遍问题，是建设单位没有承担起防治水土流失的主体责任，施工合同中缺少详细、具体的水土保持要求，有的项目法人认为对施工单位提了总体要求，后续没有落实就不是自己的责任了。而施工单位是总包制，不采取或少采取水土保持措施就能实现经济利益最大化，只要没有被监管到，就我行我素。监理、监测等技术服务单位以最简化方式做工作，最终以“编”一个报告完成任务，没有起到防控水土流失的责任与作用。有的单位多年来多次被通报、要求整改，但换了建设地点、建设项目，依旧没有采取做好水土保持工作的改进行动，缺乏内生压力和动力是主要原因。

3 加快建立国家信用体系，构建以信用为基础的新型监管机制

3.1 国家信用体系建设

社会在不断文明进步，公民、法人、社会组织均应树立自我管理的思想意识，提升守法遵规信用水平。随着“放管服”改革的深入推进，为进一步激发市场主体活力，推动经济社会的高质量发展，国家加快了社会信用体系建设，在创新监管机制、提高监管能力和水平方面充分发挥信用的基础性作用。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》和《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》提出以法律、法规、标准和契约为依据，构建守信激励、失信惩戒的奖惩机制，以增强全社会的诚信意识，提高全民信用水平。2019年国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，要求建立健全事前、事中、事后全链条的监管机制，推进监管能力和监管水平的不断提升，发挥信用体系约束、行业组织自律、媒体与公众监督的合力作用，实现社会共治。国家“十四五”发展规划明确推广信用承诺制度，实行公共信用信息目录制、失信惩戒措施清单制，同时要完善失信主体信用的修复机制。2022年3月中办、国办印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展 促进形成新发展格局的意见》，全面实施环境保护、水土保持等领域的信用评价，将水土保持信用评价纳入社会信用体系建设。2022年12月水土保持信用评价结果正式被列入国家发展改革委、中国人民银行联合印发的《全国公共信用信息基础目录（2022年版）》，明确要求强化信用评价结果共享运用［3］。2022年12月中办、国办印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》，明确要求全面实施水土保持信用评价。

3.2 水土保持信用体系建设

近几年，水利部加快建立和完善水利、水土保持信用监管制度，2019年印发了《水利建设市场主体信用评价管理办法》《水利建设市场主体信用信息管理办法》，2020年印发了《水利部办公厅关于做好生产建设项目水土保持承诺制管理的通知》《水利部办公厅关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》《水利部办公厅关于印发生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》等政策文件。3 a来各地将467家单位列入水土保持“重点关注名单”和“黑名单”，在全国水利建设市场监管平台公开，实施联合惩戒。目前，水利部正在加快制定水土保持信用评价相关制度，规范信用管理各项工作。

4 信用监管应成为重要手段，增强企业自我约束，减少违规行为

4.1 承诺制将成为新常态，承诺将与信用评价联动

改革越深入，行政许可事项越少，承诺制事项将越来越多，主要依靠社会自律的体制和机制，通过社会自律、行业自律、企业自律、个人自律，走向自我守信、自我管理，政府部门依靠建立完善的信用监管体系实施社会管理。各地在事前环节的信用运用中，对信用水平高的申请人在水土保持方案许可时优先受理，激励守信企业，推动全社会信用水平的提升。水利部已将编制水土保持方案报告表的项目放宽为征占地面积在0.5 hm2以上5 hm2以下或者挖填土石方总量在1 000 m3以上5万m3以下的项目，并明确编报水土保持方案报告表的项目实施承诺制管理，全国一大批项目尤其是市县级审批的许多项目将转变为报告表模式，建设单位按水利部印发的承诺书格式，提交书面承诺及简单材料，在政务大厅可即时办理。

随着信用机制的广泛实施，水土保持方案无论是报告书还是报告表的方式，都是建设单位向国家作出的郑重承诺，申报方案时均应附承诺书（按水土保持方案落实各项水土保持措施的承诺），该书面承诺的履约情况相关管理部门应记入企业信用记录，作为事中、事后监管的重要依据，实施过程中未履约的企业，管理部门应视情节实施惩戒。对履行水土保持法定义务记录良好、3 a内未被列入水土保持信用监管“两单”，也未被其他部门列入失信名单的市场主体，可按《水利建设市场主体信用信息管理办法》予以激励或褒扬。而对违法违规项目不再适用承诺制，如西安市2023年发文，对违法违规项目不再适用承诺制，加强对其监管。

4.2 强化事中信用监管，促进企业自我约束、自我改正

根据国务院和水利部文件，按重点关注对象名单、信用约谈记录、失信企业限期整改情况等，将严重失信企业纳入联合惩戒名单，综合使用行政性、市场性、行业性、社会性等惩戒措施，形成社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局。水利部及部分省级生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度中“重点关注名单”主要针对8类单位（生产建设单位、水土保持方案编制单位、方案技术评审单位、验收报告编制单位、监测单位、监理单位、设计单位、施工单位）

在生产建设项目水土保持活动中的违规情形。一是对项目法人（生产建设单位）设立的9种情形：未按规定组织开展水土保持设计、监测、监理工作的；存在“未批先建”“未批先弃”“未验先投”的；未履行承诺的；水土保持工程、植物、临时措施落实不足50%的；不符合验收标准和条件而通过自主验收的等。如水利部黄河水利委员会在生产建设项目水土保持专项整治行动中，因内蒙古某铁路航空管理中心、甘肃省某机场投资管理公司、山东省某黄河大桥建设公司存在水土保持设施“未验先投”等问题，故于2021年将这3个建设单位列入“重点关注名单”；厦门市水利局2022年因某项目“未验先投”，故将某市政城市开发公司列入“重点关注名单”。二是对水土保持方案编制单位设立的1种情形：在1 a内出现2个以上水土保持方案未通过审查审批的。

如某省水利科学研究院因存在此类情形，故2022年被省水利厅列入“重点关注名单”。三是对水土保持设施验收报告编制单位设立的2种情形：验收报告存在严重缺漏或者严重质量问题的；不满足验收标准和条件而作出验收合格结论的。如广东省水利厅对某生活垃圾焚烧发电厂水土保持设施验收核查，发现存在不满足验收标准和条件而作出验收合格结论的情况，2021年将验收报告编制单位广州某环保科技公司列入“重点关注名单”；黑龙江某矿业公司在争光岩金矿验收报告中，存在评估内容与实际不符的重大技术问题，且不满足验收标准和条件而作出验收合格结论，验收报告编制单位哈尔滨某环保技术公司2021年被黑龙江省列入“重点关注名单”。四是对水土保持监测单位设立的3种情形：迟于合同规定6个月以上未实施监测工作的；同一项目的监测季报两次未按时提交的；监测季报“三色评价”和监测总结报告结论与实际不符的。如云南省水利厅因承担某水电站水土保持监测的昆明某水电工程咨询公司存在监测总结报告结论与实际不符的问题，故将该咨询公司列入“重点关注名单”。五是对水土保持监理单位设立的2种情形：对施工单位违反规定擅自作出重大变更未予制止和督促整改的；对“未批先弃”、乱弃乱倒、顺坡溜渣、随意开挖等未予制止和督促整改的。如湖南某水利水电工程监理承包总公司，在福建某引水工程项目中存在监理履职不到位问题，由福建省水利厅上报水利部，被纳入信用管理。六是对工程设计单位设立的1种情形：未按水土保持方案和设计规范开展设计，擅自降低防治标准等级的。如黄河某勘测设计公司在福建某引水工程中违规分包施工业务，难以保证设计质量，2021年由福建省水利厅将不良行为记录信息上报水利部，被纳入信用管理。七是对施工单位设立的2种情形：水土保持工程、植物、临时措施落实到位不足50%的；未按照监督检查、监测、监理意见要求对“未批先弃”、乱弃乱倒、顺坡溜渣、隨意开挖等问题进行整改的。如重庆市水利局因云开高速公路互通隧道桥梁施工单位武汉市某路桥公司施工中未采取有效拦挡、排水及覆盖等临时防护措施，造成严重水土流失，故2022年将该施工单位列入“重点关注名单”；深圳市南山区水务局因上海某建工集团在城市更新项目施工中未按照水土保持方案和设计施工，造成严重水土流失，且未按照监督检查意见要求落实水土保持措施，故将该施工单位列入“重点关注名单”。八是对方案技术评审单位设立的1种情形：因未按规定程序和标准开展技术评审，评审通过的水土保持方案未被准予许可的。八类单位存在上述情形的，通过全国水利建设市场监管服务平台等向社会公开，公开期限为1 a。

对违规情形严重、造成严重后果的，将责任单位列入水土保持“黑名单”。如贵州某咨询服务公司，在其承担的贵州省18个项目水土保持设施验收、监测、监理等工作及相关技术成果中弄虚作假，2020年被贵州省水利部门列入水土保持“黑名单”，并通过全国水利建设市场监管服务平台等向社会公开，公开期限为1 a。云南某工程设计咨询公司在承担铁矿项目水土保持设施验收中存在弄虚作假、谋取不正当利益问题，被云南省水利厅列入水土保持“黑名单”。根据《水利建设市场主体信用信息管理办法》，对被列入“黑名单”的市场主体，在公开期限内依据联合惩戒备忘录实施联合惩戒，对其从事水土保持活动的，同时再加以限制：一是不得向该市场主体购买服务；二是限制其参加生产建设项目水土保持示范工程评选；三是将失信单位列为水土保持重点监管对象进行重点监管；四是将承担的项目纳入水土保持设施验收现场核查名单实施重点核查；五是限制其享受水土保持财政资金补助等政府优惠政策。被列入“两单”的市场主体若涉及水土保持违法违规问题，则水土保持监督执法部门应当依法从重作出行政处罚。

4.3 行政监管力度与市场主体信用水平联动，守信激励，失信惩戒

各级水土保持监督管理部门应遵循守信激励、失信惩戒原则，依据公共信用综合评价结果、行业信用评价结果等，对监管对象实施分类分级管理，按信用等级高低（如水利建设市场主体信用等级分为三等五级）实施差异化的监管措施。在“双随机、一公开”监管中，对信用较好、造成水土流失风险低的市场主体，可合理降低抽查比例和频次；对信用一般、造成水土流失风险较低的市场主体，开展常规抽查；对违法失信、造成水土流失风险较高的市场主体，抽查比例和频次适当提高，依法依规实施严格监管和惩戒。福建等省水行政主管部门还制定了行业信用监管制度，上海市、青海省、重庆市等省（市）制定了生产建设项目水土保持信用评价及监管制度，推动监管以行政处罚为主向更加注重信用约束转变，多点发力不断探索水行政执法信用监管路径，持续优化以信用为导向的营商环境，对守信企业实现“无事不扰”，最大限度地发挥信用监管的效能［4］。

4.4 信用监管“两单”信息与行业组织星级评定联动，提升市场服务水平

根据国务院要求，行政主管部门应积极引导行业组织和信用服务机构开展协同管理。中国水土保持学会、省级水土保持学会对会员单位开展了水土保持从业单位能力与水平评价，中国水土保持学会修订发布的管理办法在水平综合评价中增加了信用度分值。被行业主管部门列入生产建设项目水土保持信用监管“两单”，以及被行业主管部门约谈或通报的市场主体，均记入不良行为，及时进行处理，并向社会公告。被主管部门列入“黑名单”的，取消水平评价资格或证书，并在2 a内不予受理重新申请；水平评价综合满分100分，被列入“重点关注名单”、被约谈或通报的，通过扣减分值，重新确定星级（根据技术服务单位失信情况，最多可减50分，总分低于50分的不能取得水平评价星级）。山东等省级水土保持学会也在积极开展相关工作，促进本省区水土保持技术服务单位提升信用水平，更好地服务于生产建设项目水土流失防治工作。水行政主管部门的水土保持信用监管“两单”信息要与行业组织相互连通、信息共享，提高联动效率。失信单位、被列入水土保持信用监管“两单”的单位，在市场中有的被禁止投标、有的被降星级或取消星级，通过市场机制将不守信单位淘汰出市场，促进社会信用水平和服务质量不断提升。

从近2 a的实践看，实行全国水利建设市场主体信用管理，以及国家和地方相关部门联合惩戒，对市场主体单位起到了警示作用，增强了其自我履约责任意识，有效减少了生产建设项目违法违规行为。

[参考文献]

[1] 姜德文.科学精准高效推进水土保持放管服改革[J].中国水利，2021（22）：41-43.

[2] 朱小勇，杜亚娟，王峰，等.坚持问题导向 严格监督执法 扎实推动黄河流域水土保持专项整治行动取得实效[J].中国水土保持，2022（9）：29-31.

[3] 陈茂山.建立水土保持信用评价制度 提升人为水土流失监管效能[J].中国水利，2023（10）：16-19.

[4] 姜德文，曹炜.创建黄河中游水土保持高质量监管示范区的机制与模式[J].人民黄河，2023，45（4）：1-5.

收稿日期： 2023-05-22

第一作者： 姜德文（1959—），男，內蒙古阿拉善左旗人，二级教授，博士，享受国务院政府特殊津贴专家，水利部“5151人才工程”部级人选，水利部综合事业局首席专家，中国水土保持学会预防监督专业委员会主任，水利部水土保持监测中心原副主任，长期从事水土保持与生态保护工作。

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（责任编辑 徐素霞）