打破“推定”：政府—非营利组织互动何以优化提升——基于信号理论的路径建议

文／孙柏瑛 汪 元

一 引 言

以民间力量兴办慈善事业在我国具有悠久历史。近20 余年，非营利组织通过承接政府购买服务项目，建构公私合作伙伴关系，成为社会治理的重要角色和有益补充。[1]党的十八大以来，社会组织发展被纳入社会治理创新范畴，党中央出台了一系列促进其健康有序发展、推动其参与社会治理的政策举措，为包括非营利组织在内的社会组织发展提供了基础性制度保障；在一些地区和项目中，政府和非营利组织已经呈现双向赋权、相互嵌入的良好互动状态，涌现出一系列创新做法，推动了政社协同向常态化、实质性、制度性转型。[2]

但从整体看，政府与非营利组织之间非对称的资源依赖、权责模糊、协同机制缺乏[3]等问题依然存在，非营利组织在社会治理中的作用尚未得到充分发挥，需要进一步探索和优化互动路径。党的二十大报告指出，完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。[4]在2023 年出台的《党和国家机构改革方案》[5]中，中央组建社会工作部，以加强对社会治理创新和新社会组织指导，这些都对发展政府—非营利组织互动关系提出了更高要求。因此，探究政府—非营利组织互动的形成与演化机制、优化互动关系的策略，是本文对党中央建构社会共同治理架构愿景的积极回应，具有较大的现实意义。

二 微观视角下的过程性考察与信号理论

传统的政府与非营利组织关系研究大多属于“理想模型”的建构，过分强调国家或社会某一端的作用，缺乏对现实中多元政社互动形态的解释力。21 世纪以来，国内学者先后提出了分类控制理论[6]和依附理论[7]，虽然很大程度上反映了政社互动的复杂现实，但较多强调国家控制而忽视政府的支持与合作面向，随着时代变化其解释力已有所降低。近年来，对非营利组织与政府间关系的论述转向了双向互动的视角，提出了嵌入、反向嵌入等理论解释[8]，也关注到与基层政府合供公共服务、治理社会团体过程时发生的“借道”[9]、“双重委托代理”[10]现象。但现有分析仍主要将非营利组织所代表的社会与国家置于对抗性关系中，因此其互动优化建议也主要局限在以制度规范政府权力、建设人财物的协调机制、增强服务理念等方面，[11]倾向于给出静态的、结构性和制度化的解释和调适路径，未能给出针对微观过程和行动的解决策略，因此需要在下一步研究中转换视角。已有一些文献认识到，政府在为社会提供积极的制度框架外，还应充分发展社会资本，提升非正式关系，推动建立跨越组织边界亲密的“连接机制”，但对这种相互理解认可、抱有积极预期、分享价值共识的状态详细描述不足，也缺少过程性的动态溯源、机制总结，有待从认知和观念层面进一步探讨政府—非营利组织互动的微观行动路径，给出具体建议。

为实现政府与非营利组织在认知层面的相互调适，Derick W.Brinkerhoff 提出“意图传达”是政社互动的最后环节，在完成制度和机制的建构后，应使用社会公共关系战略使参与主体理解意图、激发内生动力。[12]同样，张舜禹、郁建兴等基于浙江行业协会与政府互动案例，总结了共识性认知对政社互动的具体影响机制，政府围绕治理目标，建构治理的元议题，推动社会组织响应并引导治理对象共同参与。其中，政府与非营利组织之间对议题认知的清晰性和行为意向一致性是产生合作与协同行为的前提。[13]这些研究已触及认知和观念层面的政社互动基础，但忽略了制度、行为、认知的内在联系。

引入并透过信号理论分析框架，考虑制度与行为对认知的影响，以信息互动、认知强化等要素切入，作为考察政社互动良性有序运行的密钥，将为本文微观层面上的分析提供新的视角。组织行为学研究指出，任何行为都可能成为个体或组织的信息载体，即“信号”，信号传输会改变接受者的认知状况，进而带来完全不同的反馈和效果。西方学者已将其应用于政府与非营利组织关系研究中，指出表达积极明确的官方态度[14]、设置参与式流程[15]等制度要素都被认为是积极的信号，能促进非营利组织积极接受政府信号，推进高水平互动。

信号模型将信息传递过程凝练为发信人、信号、接收者、反馈四类要素，遵循顺序依次发生。发出的信号体现发信人的潜在特征；信号通过一定渠道借助载体被发信人接收，这些载体包括行动、文字、语言甚至神态和表情；而后是信号的接收，主体会经过一个观察、接受并解读信号的过程，做出决策和选择；信号的接收者会形成向发信人的反馈，进而形成一个不断发展的循环，使支持或反对的感受、结论、行为在持续的正反馈中得以强化。[16]信号理论为观察政府与非营利组织互动关系提供了一个微观和过程型的框架参考，本文将基于本土案例提出符合中国实际、服务中国现实的政府—非营利组织互动关系解释框架。

三 案例概述：政府与非营利组织的互动样态

经过研究背景和既有文献的梳理，本文确定了微观过程性的视角、选用信号理论框架并将优化政社互动关系作为本文的研究问题。接下来将按照信号理论的实践选取优化政社互动关系的案例，完整勾勒政府与非营利组织间信号传递的过程，探究信号传递的深度影响，以期为建立良好的政社互动关系、为提高社会治理效能、健全共建共治共享治理体系提供现实建议。

（一） 案例选择与背景

本文之所以选择M 医院作为案例，是因为，第一，M 医院成立于1993 年，经历了政府与非营利组织互动从改制时的陌生简单到共建共治共享的紧密联结，是中国政府优化与非营利组织 关系，推动社会治理格局构建的缩影。同时笔者对其展开了多次深度调研，掌握了丰富的一手资料；第二，M 医院是东部沿海某地级市医院，最初由卫生局下属企业委员会开办，是该市红十字会挂牌医院和医保定点机构，在民政局登记注册为非营利组织，主营老年康养照护、安宁疗护。同时，作为参与公共服务的非营利组织，由民政、卫健、医保部门共同管理，既有登记注册部门，也有监管评价部门，还有服务购买部门，包含了中国政府与非营利组织几类最经典的互动关系，案例丰富度和典型性好。第三，其对政府存在资源依赖。从资金运作来看，由于安宁疗护和大病康复的业务特殊性，病人压床率高、运营成本大，加之M 医院未设立基金会，完全依靠医保资金支撑运作，资金压力大。从政府角度看，M 医院是该市非营利医院的优秀代表，但体量不大、可替代性强。因此，M 组织与政府之间信息不对称现象明显，是依赖信号实现组织互动的非常典型的情形。总体来看，M组织与政府的互动丰富度高、案例有典型性，能借此观察中国政社互动中信号的主要形态、分析作用机制、给出优化建议。

（二） 信号传递中的非营利组织认知固化与经验判读

M 医院院长Z 从一开始就认识到这种对资源依赖的关系，这种认知也潜移默化地形塑了该组织与政府的互动方式。2016 年，民政部门对社会组织的评级标准修订，社会影响力指标占比显著提升。M 医院由于未能对标提升，导致蝉联多年的5A 级社会组织降级落选，造成此后多年间受到服务对象质疑，运作陷入困境。因此，Z 将其视作一次强烈的信号，认为评选降级传递了在政府监管乃至普遍的管理行为中“完成台账”和“对标对表”的重要性，需要对照政府标准严格完成。这体现出接受者对信号的解读和判断过程，形成了对发信人的经验化理解。在日后价格整治、医疗废弃物处理等监管行动中，面对长达数百项的“对照表”“赋分量表”等量化评价办法，因有评级过程中的经验教训，调动了对政府管理“对标对表”既往推定对的相似信号反馈，作出遵照执行的行为，最终获得良好政治形象和稳定的评级作为正向反馈。以类似的管理行为作为信号，基于上一轮互动中的认知积累和已经形成的推定接收信号，获得了发信人符合预期的反馈，这些认识在不断的反馈中被固定下来。

（三） 非营利组织形成“推定式互动”与自我限制的互动样态

规律性认知的产生和固定成为政府与非营利组织互动的重要环节，也使非营利组织陷入“推定式互动”，误判政策信号，产生自我限制的倾向。2020 年末，在推动病历电子化过程中，M 医院所服务的中低收入老年群体在接受电子病历时存在困难。根据“对标对表”的固化认知，在接收到细化的分项指标、完成和明确的奖惩规定等信号时，M 医院没有争取灵活处理，完全遵照执行。在处理信号时，非营利组织基于过往合作协同的经验，参考遵守能获得奖励，违反则面临惩戒的惯性经验，对类似信号作出相同反馈。基于信号的逆向解读，使非营利组织形成一种对政策空间的“推定”并将其作为未来的行动依据，形成了“推定式互动”。这种“推定式互动”高度符合既往认知对信号具有过滤作用的解释，[17]使非营利组织错误理解信号过早退出诉求表达，为保证资源获取“自我限制”，政策认知始终停留在模糊而存在偏差的“推定”阶段。

四 改进契机：政府释放积极信号的类型与作用

本文基于M 组织与政府间信号传递过程总结出“推定式互动”的关系特征，在2020-2022 年持续跟进观察发现，政府通过发出积极信号破除“推定”，在观念和认知层面推进、优化互动，形成共建共治共享的社会治理现代化的大格局。

（一） 政府提供作为信号的日常行政规范，促进形成社会组织的心理基础

既有文献关注规范的政府行为、遵守契约将有效保护非营利组织自主性、提升政府—非营利组织合作水平等机理。本文认为，规范化的运作还具有认知层面的信号作用，日常行政使用流程和操作的制度化、透明化会作为积极信号改善非营利组织对政府的态度，提供良好的制度基础。

在M 医院，医保部门对基金年月度使用状态的结算监督直接影响医保定点单位存续和下一年度的资金拨付，也因奖励制度（未违规者奖励5%的预留金）直接与额外的资源支持挂钩，是非营利组织与政府合作的关键步骤。调研发现，C 市医保部门接入了全省统一的医疗保障结算平台，按月更新数据，并定期讲解各项指标和算法；市医保局结算科按月或季度展开结算公示，在会议上公开公布奖惩名单，并解释奖惩理由。管理行为因存在专业算法支撑并受到上级部门监督，使社会组织非常安心（访谈编号：20230102Z）；每次在会议上公布每个月的结算结果也形成了社会组织响应政府政策、实现共建共治的感情基础（访谈编号：20230102Z）。因此，医保部门以日常行政规范为信号，以专业的核算指标、透明公开的奖惩机制、上级督察展现了合法合规、严肃认真、清晰透明的工作方法和理念要求，并对非营利组织给以正向的反馈，形成了政社互动维系的纽带和良性循环机制。

（二） 政府提供作为信号的政策执行方式，推进社会组织的响应效率

灵活的政策执行方式传递了政策空间的存在和正向的组织优势，促进了非营利组织保持互动和探索的积极性。2020 年起，该市医保部门在主要医疗机构试点进行疾病诊断相关分组结算（Diagnosis Related Groups，下简称DRGs）改革。由于M 医院的服务对象住院周期长，使用DRGs 结算将大大减少医院的医保结算收入，使运营难以为继。在2020 年的第一轮改革中，政府规定M 医院于2021 年底完成数据上传和改革，发出了明确清晰的政策信号。到2022 年年中，大部分医疗机构受疫情影响，完成情况不理想，医保部门再次发布政策，要求在年底落实要求并划定了时间线。由于了解到各机构的特殊情况（访谈编号：20230104X），医保部门也多次召开座谈会、鼓励各机构“大胆创新落实政策”，开放的态度作为积极的信号，一些民营医院已经开始推行改革。数月后，M医院通过改革先进案例分享和私下交流了解到，多家民营医院采取了分类、分病种改革的方式渐进推进改革。这种鼓励交流尝试，避免严厉负反馈的政策执行方式再次传递了积极的信号，进一步挑战了“对标对表”的推定。结合长期以来对医保结算部门专业性的基础信任，Z 院长主动向负责官员接触、希望提出符合本组织实际情况的方案和总体意见。

通过多方努力，Z 与医保部门结算科的负责人X 进行了多次长谈。在认真倾听方案、给出专业性意见并对Z 的努力给予高度肯定后，Z 接收到X“负责任”“耐心”“专业”的基础性信号。此外，X 还推出“送政策下医院”的灵活政策内容，进行DRGs 改革的宣讲，展现了继续推进改革的积极信号，推进了政社协商互动的积极性。

2022 年底座谈会举办，会上政府对M 医院工作的熟悉和肯定、对医保结算改革和自拟方案的关心和重视，作为信号使M 医院充满信心——Z 最终坚信，他对DRGs 改革的总体意见会以具体做法的方式固定下来，形成更完善的结算方案（访谈编号：20221219Z）。

由于政府采用一系列灵活的政策执行方式，共同释放政策协商空间的信号，最终增强了非营利组织配合政府工作的积极性，促进政社关系下一阶段的良性互动。

（三） 政府释放作为信号的组织吸纳，形成与社会组织战略互嵌的具体方案

开办组织联建活动，协调组织间对接、主动开展组织接触，谋划组织间战略互嵌等都可以作为组织吸纳的信号，优化政社互动关系。2013 年起，C 市启动医联体建设，期望在不同等级和功能之间的医院之间搭建机制，实现资源互补、信息共享。M 医院作为其中唯一的社会办非营利医疗机构被纳入市第二人民医院的医联体中。2013 到2022 年间，医联体签署后双方没有实质合作。M 医院对医联体的政策规划认识片面，缺乏主动沟通的能力，错误判读了政府发出的鼓励信号。直到2022 年，政府和公立医院开办组织联建活动、协调组织对接行动，基于积极的沟通信号，续签了医联体协议，还举办了一系列联建培训、交流研习、公众服务活动，在其中，政府与公立医院的组织吸纳行为作为信号发挥了重要功能。

第一，政府开办组织联建活动提供政策下放基础。从2021 年初，市政府卫健部门和有关公立医院开始在思想政治工作、精神文明创建、党的组织建设方面吸纳M 医院参与，如多场由市文明办、卫健委、公立医院举办的宣讲活动邀请M 医院的医护代表开展主题分享。这些联建虽并不涉及医联体的核心业务，但作为组织吸纳的信号，释放政府在照护老龄人群方面重视M 医院的信号，这构成了其对政策下放的积极回应、积极配合，塑造了政社互动的思想情感基础。

第二，政府协调组织对接行动释放共建信号。2021 年年中，该市一家具有官方背景的志愿者组织在红十字会等单位的指导下成立，在确定服务地点和签约单位期间，红十字会与卫健委根据业务属性和运营情况主动协助该组织与M 医院握手对接，建立驻点工作站。即便不在医联体框架下，政府仍然对M 医院提供力所能及的政策支持、协助对接，释放了积极的组织整合、共建共治的信号（访谈编号：20221219Z）。党的二十大报告重点突出加强矛盾风险源头防控化解、加快推进市域社会治理现代化等方面的要求，政府为不断推进社会治理现代化提供了根本指引，也再次释放了对非营利组织M 医院共建共治的信号，开启了进一步的合作希望。

第三，社会组织以明确的组织战略互嵌增强共建共治共享的效能。第二人民医院不仅由副院长带队访问M 医院，以主动接触释放合作诚意的信号，在洽谈细节时，还主动规划了双方的合作领域。其所提出的方向与项目均属于M 医院当前正在大量开展并存在提升需求的业务领域，也是第二人民医院未来10 年在优势学科建设、重大项目攻关方面的发展方向。将组织间的合作互动项目嵌入提出方的发展规划中通盘考虑，并充分考虑双方的当前情况进行理性选择，这不仅在实然层面有助于具体项目的开展落地，也作为信号传递了提出方诚恳考量谋划的态度，展现了更加明确清晰且可预期的互动前景，进一步增强了非营利组织的信心，战略互嵌和谋划信心，使其高效敲定方案细节，指向项目落地。

从联建活动到协调对接、再到主动接触、实现战略互嵌，这些具有组织吸纳意涵的信号很快改变了M 医院的观念态度，增强了政社互动的思想感情基础，也推动了政府和社会组织共建共治共享具体方案的清晰落地。在2023 年3 月，在政府释放政策信号空间的基础上，M医院决定在此前确定的合作领域中，围绕老年康复和血液透析与第二人民医院共同开展线下联合问诊、病房走访、签约建立血管通路工作站和护理联合体。政社互动从非营利组织的推定式认知，到政府渐进的组织吸纳信号不断出现，健全多种治理手段、为具体事务提供便捷渠道、畅通公开信息，最终在政府的引导下，实现了认知的改变，助力政府与社会组织共建共治共享提“智”增效。

（四） 政府释放作为信号的政治吸纳，形成政社共识的共建共治共享治理格局

邀请参加政治协商会议等释放了政治吸纳的信号，使非营利组织产生对社会治理的身份认同和结构认同，自发服从政府主导引领，以更积极的心态参与共建共治共享的社会治理格局。M 组织负责人于2023 年2 月受邀首次列席区政治协商会议，区领导组织了本区域养老规划的专门讨论，听取了包括M 医院在内的各类民间组织、医疗和养老机构、社区基层列席代表的意见，成为政府对非营利组织释放的政治吸纳信号，使非营利组织从根本上发生了认知的改观，形成了身份与结构的两种认同。

第一，在政治吸纳的形式与内容上，允许非营利组织参与养老规划的讨论更作为明确的信号释放了共建共治的立场，让非营利组织在正式、法定的政策过程中有了表达意见的机会。政治协商会议作为党和政府团结社会力量的重要机制，长期以来没有把民间非营利组织纳入政治资源配置和政治协商参与的范畴[18]，邀请参与政治协商传递了政府认可非营利组织作为一类具有对话价值、可以纳入政治体系的协作对象开展共建共治，释放了政府对非营利组织属性本身的认可（访谈编号：20230102Z），打消了2 年前在身份和社会价值方面的“焦虑”（访谈编号：20201130F）。此外，对M 组织而言，参与覆盖本组织的政策修改讨论本身，尤其是由主要领导向其确定时间线与路线图传递了身份信号，即政府将非营利组织作为潜在的政策执行者进行意见收集、制度设计和权责分配，传递了政府广泛听取基层代表意见的信号，也产生了一种合作必将落地并长期维系的强烈指向，使得非营利组织最终产生了对共建共治共享治理格局的“身份认同”。

第二，从政治吸纳发生的结构上来看，政府积极推行“送上门”的政策服务，积极构建完善共建共治共享的社会治理制度工作的大格局。Z 所描述的政治协商会议的现场容纳了区政府的主要党政领导、具有法定代表身份的社会各界人士、出台和落实政策的职能部门官员、作为服务对象的基层代表、同样担负政策落实责任的公立医疗机构。政府部门在充分听取来自上述各方面代表的不同意见后，对政策做出了明确的调整，主动承接办理，从源头上整体解决矛盾。在这个既是实体的会场，又通过代表性结构建构出浓厚象征寓意的会议中，政府居于讨论中心，也通过这一结构传递了其居于社会治理体系中心的信号。在被吸纳进入政治机构、参与政治活动的过程中，以Z 为代表的非营利组织管理者真实感受到并认同政府对社会治理各主体的联结、整合、引领的主导作用（访谈编号：20230102Z），形成了对共建共治共享社会治理格局的“结构认同”与政社共识。

综上所述，纵观M 组织与政府的互动历程，政府通过不断的信号释放逐步推动了互动的优化，包括在规范运作中改善基础印象、在推进改革政策时灵活处理、在医联体建设中推动组织吸纳，非营利组织对政府在行动能力、统筹能力与意愿等具体方面安全放心——而这一阶段的政治吸纳则更加明确地呈现了政府对整个社会治理体系的领导，不仅具备统筹引领能力，还具有稳定性的框架（政协会议和行动纲要）。因此，这些信号向非营利组织传递了稳定的预期，即被整合纳入以政府为核心的新社会治理体系具有良好稳定的前景、没有身份和结构上的障碍，将社会治理现代化推向了更高的水平与状态。

五 打破“推定”与优化社会治理共建共治共享的渐进策略

从M 医院与政府互动的历程来看，本文总结了非营利组织对政府的“推定式认知”和自我限制；也观察到，政府以规范的日常管理行为、灵活开放的政策执行过程、展现尊重并积极互嵌的组织吸纳方式、包容整合的政治吸纳方式作为信号向非营利组织发出，传递了互动基础、可信程度、共赢前景等信息，打破了此前形成的、具有自我限制性的“推定”。以发出信号“打破推定”的互动—反馈方式，为社会治理共建共治共享打下更加清晰和稳固的基础，对于提升社会协同水平、做好党组织与各级政府的思想引领工作、发挥好社会组织作用，实现政府治理和社会调节、自治良性互动具有重大的现实意义，最终汇聚成推动健全共建共治共享的社会治理制度、提升治理效能的强大合力。

（一）从社会共建共治共享的根源来看，推定性认知和互动孕育于组织间的非对称关系

作为在性质、目标、运作规则等均存在较大不同的两类组织，信息不对称本就是政府与非营利组织互动的严重阻碍。但由于两者间还存在不对称的资源依赖关系，非营利组织会非常关注在统一监管政策下向政府沟通求证、争取灵活空间带来的各方面成本乃至风险，也需要将风险成本与解决组织自身困境的收益进行比较才能做出决策。这构成了一个近乎悖论的状态：因为缺乏信息形成推定，基于推定对信号作出误判、限制互动的轮次和范围、低估收益而高估风险，最终退出互动，进一步加剧了信息缺乏。

（二）在逐渐打破推定的过程中，政府释放信号，推动了社会治理水平的渐进改善

信号是信息不对称条件下实现沟通的载体和桥梁。案例已经表明，在非营利组织陷入“推定式互动”和自我限制的情境下，需要政府持续释放明确信号，双方才有可能不断相向而行、挑战并打破保守悲观的“推定”。在过程中，非营利组织还可能做出“求证”式的试探性互动，如在DRGs 改革中的求见、沟通，需要以各种方式维系在观念和认知上的积极转向，让积极信号与积极反馈相互影响、形成循环，推动互动逐渐破冰、协同水平螺旋上升。

（三） 在以多次运用信号优化互动的整体过程中，政社互动策略呈现出渐进性和权变性的特征

日常运作规范化的信号提供了良好印象和互动基础，政策灵活执行的信号破除“对标对表”的固化认知，也深化了专业、创新、富于关切的政府形象，组织和政治吸纳进一步让非营利组织认知了政府在治理结构中的角色，从普遍意义上改善了对政府的态度与观感，对未来的政社协同互动产生了清晰明确的预期。这三次策略性运用信号的背后，一方面是逐渐上升的理解水平、信任程度和亲密状态，另一方面却隐含着截然不同甚至相互矛盾的逻辑。第一次强调规则理性和科层运作方式的行动逻辑，第二次政策灵活执行中强调的则是参与式治理、协商对话逻辑，而在第三次和第四次的信号释放中，附加了以共同目标为牵引、构建和参与治理网络的公共治理逻辑。在面对不同的政社互动阶段、挑战梗阻时发出不同的信号，权变地展现政府的不同特质和面向，促进政社互动逐步迈向更高水平。

六 余 论

至此，本文从信号行为角度，初步得到政府—非营利组织互动优化路径的结论，形成以信号打破推定、渐进改善观念、为合作协同提供良好基础的理论解释。本文结合真实案例，将知觉和观念维度纳入了政社互动关系研究，认为政社互动会受到认识上的“推定”和自我限制影响，而优化互动协同的努力不能脱离认知的改善和调适，可以通过行政规范、执行方式、组织吸纳和政治吸纳等方式发出信号，逐步提升合作水平。

需要特别说明的是，本文所发现的结论、提出的建议都是围绕着共建共治共享的社会治理制度而展开，也揭示了在制度主义的路径之外，不同治理主体之间建立联结、改善印象、维持关系需要复杂、细微且富于耐心的努力。双方的互动关系改善具有渐进性和权变性，对于政府而言，每一个行为都在互动中会成为信号、可能会带来非营利组织的错误推断和主动回避，还会对下次互动造成影响；对于非营利组织而言，缺少对政府积极信号的识别、捕捉能力，造成了大量额外成本、影响后续合作项目开展。因此，需要根据不同阶段持续释放积极信号，久久为功，才有可能像M 组织一样，逐步进入社会治理的整体框架、更新对政府的认知，构建起良性循环的互动关系与治理格局。双方的互动关系还需要党组织、公立机构等其他主体共同参与，成为信号传递者，甚至主动构建治理网络、成为信号本身，才有可能成功搭建交流互动的桥梁、营造良好的协同治理生态。可见，共建共治共享的社会治理制度与格局并不是一蹴而就的，也不是凭某一主体的力量所能完成的，需要坚持系统思维、通盘谋划、推进、调整，为优化新时代中国的国家与社会关系、建成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体提供强大助力。

图1 政府与非营利组织互动基于信号的优化策略