构建中国式现代化政府综合绩效评价体系

文／葛珺沂 白海琦

在国家治理层面，中国式现代化体现为国家治理体系和治理能力的现代化，而加强政府绩效评价是提升国家治理能力现代化水平的必然要求，科学的政府绩效评价体系是中国式现代化国家治理体系的重要组成部分。

20 世纪80 年代起，英美等国通过新公共管理运动催生并推进了政府绩效评价发展，呈现出“双轨路径”：一是“单点—发散”的扩散式评价路径。各国政府绩效管理均从最初聚焦于财务和预算领域的收支占比和回报率，逐步扩展为建立涵盖政治、经济、军事和文化等指标的综合性评价体系。二是“定性—混合”的循证式评价路径。各国都不满足于对绩效结果和施政官员进行简单定性评价，而是采取数据、指标、指数等量化方式对评价结果进行解读。

党的十八大以来，我国先后作出严格绩效管理、加快形成推动高质量发展的绩效评价体系、完善党政领导干部政绩考核机制等系列决策部署，政府绩效评价体系建设的重要性日益凸显。在中国式现代化语境下，如何基于中国国情全面推动政府评价模式向综合绩效评价模式转型，是中国共产党治国理政必须回答的“时代之问”，也是实现新时代新征程使命任务的重要手段。

一 问题的提出

实现中国式现代化建设目标对提高政府综合行政水平，尤其是政府绩效评价水平提出了更高要求。具体而言，政府绩效评价与中国式现代化建设进程存在三重互构关系：第一，从定位上看，政府绩效评价在社会治理综合考评、干部任用考核、民众满意度考核等考核体系中处于基础地位，不仅能反映政府“在干什么”，而且直观呈现出政府“干得怎么样”，能有效发挥“指挥棒”和“风向标”的作用。第二，从过程上看，政府绩效评价并非孤立的行政过程，而是与官员考核任用、行政管理流程再造、体制机制改革创新、行政问责制度落实等紧密相连，具有“牵一发而动全身”的连带效应。第三，从结果上看，依托于量化考核和数字证据的政府绩效评价包含清晰的指标体系，其结果能直接、客观、有力地对政府的行政行为、决策方式、工作作风和行政效率产生引导，促进公共资源优化配置。从这个角度看，政府绩效评价的理念虽早已出现，但其在新时代融入了推动国家治理现代化的政治期许，兼顾了中国式现代化的特殊国情，能在很大程度上反映中国式现代化的实现方式、水平和程度。

系统回顾我国政府绩效评价发展历程，财务审计长期占据主导地位。随着公共事业覆盖面不断扩大，业务不断拓展，政府部门办公效率低下问题逐渐显现，单纯的财务审计已无法全面评价政府履职效能，从综合视角对政府绩效评价的研究随之增多。既有研究重点围绕建构综合绩效评价体系和实施综合绩效评价两方面展开。首先，在建构综合绩效评价体系方面。有学者指出，传统绩效评价只是充分考量了资金使用评价，没有考虑政府经济活动与部门职责之间的匹配关系。[1]另有学者指出，传统绩效评价过多强调经济总量增长，忽略了政府部门其他职能，提出要立足内外部管理逐步架构起全面的地方政府绩效评价体系。[2]针对政府综合绩效评价体系，学者们也从公民参与等视角提出了构建思路。有学者提出，政府绩效评价意味着政府与公民间信息的交流与沟通，服务型政府绩效评价应该坚持价值理性和工具理性相结合，综合运用主观评议和多指标量化综合评价的方法，全面评价政府实际绩效和公民满意度。[3]另有学者尝试借助平衡计分卡，从顾客服务等维度配置考核指标，采用DEMATEL方法对各类指标赋以权重，架构评估体系。[4]其次，在实施综合绩效评价方面。有学者对政府绩效评价主体构建进行了研究，分析了将公众作为评价主体的优势和风险，并相应提出要完善公众评估的制度规范建设和公众评估的技术与组织基础建设。[5]另有学者对中国政府绩效管理40 年的历程进行了系统回顾，明确界定出目标责任制、效能建设、绩效评估以及综合绩效管理四个历史阶段，提出在国家治理现代化背景下，需要着力加强国家顶层设计，积极推动评估主体的多元化以及政府绩效评价的法治化、科学化。[6]还有学者提出，要对既有政府绩效评价的价值理性进行纠偏，要聚焦“民众获得感”这一目标设计评价内容、拓宽评价视角、创新评价体制机制并积极吸纳民众全过程参与。[7]最新的一项研究表明，政府在发展经济、社会治理、法治建设、政务透明、服务供给等方面综合绩效评价的提高可以提升政府公信力。[8]

上述研究初步提出了政府绩效评价相关理论，但仍有三个问题有待进一步深入探索：第一，受制于舆论环境和行政焦点施加的外部压力，政府绩效评价成果在一定时期内局限于“绩效审计”研究范畴，对“综合绩效评价”的关注稍显滞后，可围绕“综合评价”这一主线进行深掘。第二，多数学者将“政府绩效评价”视为一个泛化概念，对于“如何界定政府绩效评价范围”以及“如何具体实施政府绩效评价”等问题未给出明确方案，提出的改进对策在系统性、逻辑性和可操作性方面有待深化。第三，既有综合绩效评价体系大多借鉴西方国家，其中部分内容与我国国情不相适配，需要进一步改进。

有鉴于此，本文基于“综合评价”视角，结合“中国式现代化”治理语境，致力于构建符合我国国情的“政府综合绩效评价体系”，从而推动政府绩效评价模式迭代创新。

二 中国式现代化政府综合绩效评价体系的逻辑建构

实施政府综合绩效评价的前提是建构科学的评价体系，而建构科学评价体系的核心和关键是明确界定评价范围，即从哪些方面入手进行政府绩效评价。“中国式现代化”治理语境对政府绩效评价提出了新标准，主要表现在三个方面：第一，从评价主体看，应着力打破政府部门“既是运动员，又是裁判员”的双重身份困局，构建由党委、政府、市场、民众和社会等多主体共同参与的绩效评价体系，丰富评价视角。第二，从评价内容看，需要对政府部门的运作过程、项目结果、投入产出、工作业绩和外部评价等内容展开综合评价，并依托等级评定的方式做好序列区分，强调评价的全面性和完整性。第三，从评价结果看，“中国式现代化”语境下的政府绩效评价体系应体现出“双维现代化”特征，即运用数字化、标准化的现代工具实施测评，且测评结果能有力推动执政能力、官员水平和治理理念的提高，服务“五位一体”现代化建设目标。

当前我国政府绩效评价体系与“中国式现代化”要求仍存一定的差距，具体表现为：第一，政府绩效评价存在简化操作工具的问题。各地在开展绩效评价时，往往以简单粗暴的财务审计为主要手段，评价范围在系统性、科学性、全面性方面存在诸多问题，亟需进行针对性优化升级。第二，政府绩效评价存在考评维度相对单一的问题。为加速绩效评价流程，政府往往将预算作为“软标尺”，将财政收支作为“硬指标”，导致在评价范围上有失公允。第三，政府绩效评价存在过程结果封闭的问题。作为现代公共管理的重要议题，政府绩效评价却难以实现“阳光下运行”。无论是评价标准、评价指标权重，还是评价结果使用，往往都“讳莫如深”，加剧了外界对评价结果的不信任。

综合考虑我国国情和既有评价基础，我们以政府部门治理过程为例，推导中国式现代化政府综合绩效评价应该涵盖的具体内容。

（一）基于政府部门治理过程的逻辑分析

传统政府部门治理主要根据部门职责和工作活动开展，其中部门职责指政府部门的行政职能和应履行的责任，工作活动指政府部门为行使其职能而采取的中长期工作措施，预算是保障工作活动正常开展而规划设计的项目开销，三者的逻辑关系为“部门职责—工作活动—预算项目”，即依据部门职责确定工作活动，根据工作活动列支预算项目。基于此逻辑，传统的政府绩效评价主要聚焦预算项目进行合规性审查，对于预算项目设置的合理性缺少关注，同时对于部门职责、工作活动两个环节设置的合理性以及两者之间的关联度也缺少关注，即只考虑合规性问题，不考虑合理性问题，只考虑成本问题，不考虑效益问题。因此，是不系统、不科学、不全面的评价，是呈现明显单线程和断裂化特征的评价，无法有效规避政府部门治理过程中合规却不合理的问题，也无法全方位综合评价和审查政府部门的履职效能。

当前，我国处于推进中国式现代化国家治理的重要战略机遇期，需要我国政府运用战略性思维应对新问题、新挑战，克服传统政府绩效评价中过度关注财务审计模式的短板，配套升级系统性、一体化、全方位的新型政府绩效评价模式。新型政府绩效评价模式不仅要关注政府的绩效产出和预算的合规支出，还要统筹考虑政府绩效产出的投入成本以及政府机构在绩效产出中的履职过程等要素，是一种综合性绩效评价。这一评价模式要求政府部门在期初制定工作计划和预算项目时，必须对投入、活动、产出进行详细的预测和描述。换言之，相较于仅关注财政预算的传统“预测性”政府绩效评价模式，新型综合绩效评价更加强调对政府行政过程的“追踪性”和政府行政结果的“描述性”，故而是一种全过程、全时段的“综合性评价”。有效的预测和描述是实施政府绩效评价的基础，而预测和描述的过程本身就是政府部门制定战略规划和模拟实施战略管理的过程。依托战略管理理论对政府部门治理活动进行推演，可以帮助我们发现传统政府部门治理过程中的缺失要素；通过进行针对性修正和补充，可以帮助我们系统、科学、全面地设计和界定政府综合绩效评价内容。

（二）基于战略管理理论的评价逻辑再造

战略管理理论可以为政府综合绩效评价体系模式的构建提供理论指导。一方面，绩效评价需要考量组织使命的达成情况，必须把组织使命是否达成视为重要评判指标。另一方面，绩效评价需要考察组织协作情况。组织绩效并非孤立主体能达成的目标，而是组织内外部通力协作的结果。正因如此，组织的绩效评价应该引入战略管理理念，形成一种新的管理思维。这种管理思维在周省时的研究中被概念化为“战略绩效管理”，其提出要“构建以战略规划为目的、以战略目标为导向的绩效管理系统，促使组织在计划、动员、控制等所有管理活动中全方位地发生联系并适时进行监控的体系”，[9]以有效解决一般绩效管理体系战略性指导缺乏、价值取向偏差、目标公平性不强、指标设计不科学、评估主体单一等问题。

我们可以将上述战略管理的有关理论和逻辑思路有效融入，系统修正和完善政府绩效评价逻辑：政府部门作为组织，首先需要根据自身使命、愿景确定整体“绩效目标”，以满足利益相关者的不同需求；其次，为达成“绩效目标”，政府部门需要结合自身职责确定“工作活动”；再次，为保证“工作活动”顺利完成，政府部门需要依据上级任务、部门规划和工作计划等，形成具体的“工作活动内容”并细化为绩效目标和指标；最后，政府部门需要根据工作活动内容编制预算表、进度表和责任表。此外，为保障治理活动顺利开展，还需要关注政府部门履职是否合法合规，对其履职越权和缺权行为进行动态管理。据此，我们对传统三段式逻辑进行了系统再造，新增“绩效目标”和“工作活动内容”两个环节，形成了“绩效目标—部门职责—工作活动—工作活动内容—预算项目”五段式逻辑。五段式逻辑相较于三段式逻辑的不同之处在于：第一，新增“绩效目标”环节，将政府整体绩效产出纳入评价范围，这也是直接考量政府部门治理效益的最重要显性指标；第二，凸显政府部门作为战略管理实施主体的地位，强调其在履职全过程中要理顺逻辑关系，充分衔接其他环节，从而保证战略目标实现，因此将政府全过程的履职逻辑纳入评价范围；第三，新增“工作活动内容”环节，将其作为工作活动和预算设计之间的衔接环节，可以保证工作活动设计的合理性及落实的有效性，并提高预算设计的精确性；第四，为保证“部门职责”设置与“绩效目标”产出之间的适配性，根据战略管理理论，强调对于政府行政职责的关注，即对政府部门职责、组织机构和人事编制、规章制度等设置的合法合规性予以充分重视。

（三）基于治理全过程的政府综合绩效评价思路

通过对政府部门治理全过程的推导、修正和整合，在战略管理理论的指导下，我们系统界定了政府综合绩效评价逻辑思路（图1），包括聚焦政府部门绩效目标的绩效评价、聚焦政府部门机构设置的行政职责评价、聚焦政府治理全过程的履职逻辑评价和聚焦财务评价的财务审计。上述四部分内容中，政府绩效评价关注的是产出结果，行政职责评价和履职逻辑评价关注的是活动过程，财务审计关注的是成本投入。

图1 政府综合绩效评价逻辑思路

需要强调的是，政府综合绩效评价体系最特殊之处是“预算后驱”，其不仅将预算作为政府绩效评价体系的组成部分，而且强调将其作为评估既有绩效表现是否合规且合理的评价依据，充分发挥“预算”的“指挥棒”和“风向标”功能。通过强化对预算情况的“再审查”“再评估”，能有效规避“好大喜功”和“面子工程”等政绩工程的产生，保障资源得到高效且科学的配置。同时，在绩效评价过程中对预算情况进行“后置式审查”，也有利于发挥预算的驱动效应，激活预算“奖优淘劣”的功能，引导地方政府在行政过程中“花小钱，办大事”，真正依托“多快好省”的行政优势，服务高质量发展。

三 构建中国式现代化政府综合绩效评价体系的解决方案

经过上述推导，我们界定出政府综合绩效评价内容的四个方面。在此基础上，我们分别聚焦四个方面涉及的具体内容，构建切实可行的评价体系方案。

（一）政府绩效评价

政府绩效评价是对五段式逻辑中的“绩效目标”进行评价。这里的绩效是指整个政府部门工作活动产生的整体效益，它由工作活动、财务预算和职责履行合力产出。不同政府部门涉及的效益不同，因此需要区分效益类别设计具体评价指标。其中，政治效益以上级管理部门或上级领导评价为主，以主观评价为主要方法，主要指标可以设定为政策执行状况、贯彻民主集中制状况、人员凝聚力、廉洁指数等；社会效益以部门服务对象和各阶层民众评价为主，以问卷调查为主要方法，主要指标可以设定为服务对象满意度、社会风评等；对于经济效益、文化效益和生态效益来说，不同部门涉及的方面各不相同，要根据职责设定相应评价指标、评价方法和评价主体，争取通过多角度考核对政府部门整体绩效进行客观评价。对于评价指标数据，可以运用现代数理统计或模糊数学等方法进行效益评价，对评价得分较低者要从逻辑思辨角度进行原因分析，在后续的财务预算设计和政府履职过程中予以改进。

（二）政府行政职责评价

政府行政职责评价即依托编制管理部门核定的“三定方案”，以相关行政法规为依据，全面审查政府部门依法依规履职情况，是对五段式逻辑中的“部门职责”履行情况进行评价。政府部门根据存在的使命和价值可以划分出职责权限和具体工作部门，工作部门根据自身的职责划分出具体职位，职位职责由工作人员负责履职完成，政府部门的“三定方案”即是由此产生。“三定”即定职能、定机构、定编制。定职能，即规定部门的整体职能；定机构，即确定行使职责的部门；定编制，即确定履行职责的编制数量和领导职数。开展政府行政职责评价，应根据“定职能”要求审核政府部门及内设机构，评价其职责设定是否存在越权或缺权情况，核查其出台的管理规定和制度是否存在不符合职责或法律规定的情况等；根据“定机构”要求审核内设机构是否依规设定，是否存在超设或缺设情况，是否存在内设机构名称、性质和经费使用不当等情况；根据“定编制”要求审核政府部门领导职数及内设机构职位职数，核查是否存在超编或缺编情况，是否存在违规聘用人员情况等。

（三）政府履职逻辑评价

政府履职逻辑评价重点聚焦政府部门治理全过程，是对政府部门按照既定职责规划工作活动、安排工作活动内容、制定绩效目标及财务预算的合理性或逻辑性进行整体评价。换句话说，是对政府部门履职全过程与五段式逻辑中其他环节的衔接和匹配程度进行评价。对政府部门进行履职逻辑评价时，首先，要根据“三定方案”规定的政府部门职责，评价每项工作活动规划的合理性和合规性，以及所有工作活动规划的完整性，即评价是否有遗漏或者多余的工作活动，以及工作活动是否有利于整体绩效目标产出。其次，要搜集和研究党政部门的规划、工作计划、上级任务、领导安排等，并以此为依据来评价每项工作活动内容的安排及具体目标、指标设计是否成功。最后，要评价预算项目设置和每项具体工作活动内容的相关性，即预算项目能在多大程度上有效支撑工作活动内容。实际上，履职逻辑评价与政府绩效评价、行政职责评价、财务审计密切相连，上述环节发现的问题往往都和履职逻辑不顺有关。

（四）政府财务审计

政府财务审计主要是对政府部门财务活动是否真实、合法进行审计，也就是对五段式逻辑关系中的“预算项目”执行情况进行评价，这也是传统政府审计模式依托的最主要手段。政府财务审计的着力点主要聚焦预算项目编制的科学性、预算执行、预算管理、资产管理及财务管理五个方面，可以分别结合以下指标进行细化评价。其中，预算项目编制的科学性主要涉及对预算编制的完整性、项目预算编制的合规性及项目预算细化等情况进行评价；预算执行主要涉及对收入预算实现、预算调整、开支进度、资金结余结转、公用经费控制、政府采购等情况进行评价；预算管理主要涉及对资金管理制度是否健全、资金使用是否合规、预算信息是否公开等情况进行评价；资产管理主要涉及对资产管理完整性、固定资产使用、办公设备购置是否合规等情况进行评价；财务管理主要涉及对往来款长期挂账、按规定取得合法票据、现金使用、下属单位相关往来账目核对、个人借款挂账等情况进行评价。

四 构建中国式现代化政府综合绩效评价的配套举措

随着中国式国家治理现代化持续走向深入，国家基于政府绩效评价的期许愈来愈高。在推动政府综合绩效评价改革过程中，除前文所述的范围和方案等内容需要深入研究外，还需重点落实好以下配套举措。

（一）完善顶层设计，有效解决法律定位

政府综合绩效评价在提升中国式现代化国家治理能力过程中发挥重要作用，必须依法进行方能名正言顺，消除被评价部门的抵触情绪。若能建立一套自下至上或自上至下、囊括多绩效主体、满足不同绩效评价需求的管理制度或范本文件，则更有助于提升政府绩效评价的公信力和权威性。回顾西方政府绩效管理史，可以发现，优先出台法律是有效进行政府绩效管理的前提和保障，比如美国出台的《政府绩效与结果法》、英国出台的《地方政府法案》、日本出台的《政府政策评估法案》等，都通过法律形式对政府绩效评价实施主体和评价内容进行了明确规定，在实践中产生了良好的法律效应。为更好地推进政府综合绩效评价工作，我国也很有必要及时出台关于政府综合绩效评价的法案，明确界定清楚评价工作的实施主体、评价内容、评价方式方法、评价结果运用等内容，从而做到绩效评价“有法可依”。对此，要从国家顶层设计高度强力推动政府综合绩效评价，通过法律明确绩效评价的意义和作用、推动评价工作开展和执行、破除利益相关群体对评价工作的干扰和阻碍，更好地达到国家善治的目的。

（二）构建跨域平台，组建专门评价机构

Kearney 提出过“绩效之基”的概念，认为要想保证政府绩效评价效果，必须首先夯实“绩效之基”，也就是要首先在制度上界定清楚评价应该由何种部门、何种机构主导。[10]宏观绩效评价的评价主体非常多，可以是地方政府，也可以是部门、个人或组织等。主体不同，其评价的侧重面就不同，考量的方法也存在差异，评价结果的精度及其适用的范围也会不同，因此要明确评价主体，建立专门评价机构。政府综合绩效评价体系模式涉及政府绩效评价、行政职责评价、履职逻辑评价和财务审计四部分内容。在我国现有评价管理体制中，上述四部分内容分由不同部门执行，如政府绩效评价涉及组织和纪检监察部门，行政职责评价涉及组织和编制管理部门，履职逻辑评价涉及组织和人事部门，财务审计涉及财务和审计部门等。因此，必须由党委牵头主抓，打破部门壁垒，构建一个横跨多个部门的开放平台，成立专门负责政府综合绩效评价的主责部门，全权负责和实施政府综合绩效评价工作，有效避免因各部门割裂管理而导致的政出多门、管理混乱、推诿扯皮等情况。对此，建议由各级党委或人大建立专门的政府综合绩效评价领导机构，由各级党委或人大主要领导担任正职，并从相关部门抽调领导班子成员共同组成政府综合绩效评价领导机构。

（三）充实专业力量，合理规划人员配备

政府综合绩效评价工作与传统财务审计工作截然不同，仅仅具有熟悉财务审计方面的人员远远不够。除财务审计外，政府综合绩效评价还涉及政府绩效评价、行政职责评价及履职逻辑评价。其中，政府绩效评价需要具有战略管理、社会调查相关背景的人才，行政职责评价需要具有干部管理、行政管理和编制管理相关背景的人才，履职逻辑评价需要具有战略管理、行政管理以及审计和会计相关背景的人才。同时，基于政府综合绩效评价工作的严肃性和重要性，还需要具有法律和监察相关背景的人才。因此，政府综合绩效评价领导机构需要整合系统内部资源，抽调专业人员组成专门考评队伍，同时要充分结合中国式现代化国情，积极吸纳社会公众、外部专家学者、第三方专业咨询机构和技术保障部门共同参与，形成具有较强中国特色的多元化政府绩效评估主体力量，共同设计、实施政府综合绩效评价。高校应该积极发挥社会服务职能，聚焦社会需求，探索设置人才培养专项，持续培养和推出政府绩效考核领域的专业人才，同时依托专家学者聚集的天然优势，定期组织和开展政府绩效评价主体专业培训，提升其知识水平和业务能力。

（四）鼓励公众监督，建立多元评价主体

基于中国式治理现代化语境的绩效评价体系需要创新多方参与机制，要把政府自身的内部评价和源于外部的社会舆论评价相结合，综合运用自上而下、自下而上和平行监督等多种形式，对政府绩效实施多角度、相互补充的评价。首先，增强公众的自主意识。中国式现代化背景下要求坚持“以人民为中心”的发展思想，强调公众的主体地位，也要求政府以公众作为服务的主体，与此同时，公众也需要向政府做出回应。如果公众没有形成自主意识就难以对政府进行监督，这样政府在缺乏人民监督的情况下的绩效评价难以做到公开透明。其次，提高公众的监督能力。中国式现代化背景下党和国家坚持群众路线，实现民主监督，就必须开通公众监督政府公共服务的渠道，建立监督平台，而且必须建立合理的监督系统，特别是加强新闻媒体、各民主党派的监督，使公众的监督能力在实际的运作中得以提升。

（五）规范政策衔接，科学使用评价结果

衡量政府绩效评价是否有效落地的标准，是实现政治、经济、文化、社会和生态“五位一体”多元共进与协同共生，因此，要充分用好政府综合绩效评价结果，引导各地在聚焦经济发展的同时，统筹地区文化、旅游、工业等资源与产业的辅助作用，落实、落细各方面政策的规划实施及衔接，保证相关政策在落地实施的过程中，相互间冲突性最小，综合收益最大，真正实现高质量发展。要建立绩效评价结果反馈整改机制，并将政府综合绩效评价结果与干部问责追责以及奖励激励有效衔接，健全行政问责追责制度，根据评价结果强化全流程问责、溯源性追责与动态性奖励激励机制。要及时用好官方网站、权威媒体和新闻发布会等多种方式，第一时间对外发布政府综合绩效评价结果和整改落实情况，充分听取和收集民众意见与建议，形成信息发布、公众评议、问题改进、政策优化的良性循环。

五 小 结

本文基于战略管理理论逻辑，对既往以财务审计为主的政府绩效评价模式进行创新，打通了从政府财务审计向政府综合绩效评价过渡的关键路径，形成了政府综合绩效评价体系的技术路线和工具方法。具体而言，本文创设出一种基于“绩效目标—部门职责—工作活动—工作活动内容—预算项目”五段式逻辑的新型政府绩效评价模式。这一模式打破了传统绩效评价“单以预算定英雄”的思路，（强调“综合性评价”，评价内容包括政府绩效评价、政府行政职责评价、政府履职逻辑评价和政府财务审计四部分。在此基础上，本文聚焦上述内容提出相应的解决方案和配套措施，有效体现了评价的战略性和综合性，以期更好地为构建中国式现代化国家治理体系和提升治理能力提供有力支撑。