新时代农业转移人口市民化的实现路径

陈 晨

(湖北大学 马克思主义学院, 湖北 武汉 430079)

党的二十大报告要求“推进以人为核心的新型城镇化,加快农业转移人口市民化,……到2035年基本实现城镇化”[1]32,《“十四五”规划纲要》和《国家“十四五”新型城镇化规划实施方案》明确提出“加快农业转移人口市民化”,加快农业转移人口市民化发展速度是“十四五”时期的主要任务,是新型城镇化的核心要求,是实现中国式现代化的题中应有之义。新时代实现农业转移人口市民化高质量发展,要求完成农业转移人口身份的转变,实现农业转移人口共享发展成果,能够在城市安居乐业,最终全面融入城市社会。现阶段中国促进农业转移人口市民化取得了丰硕的成果,朝着农业转移人口高质量发展迈出了坚实的步伐,但是距离全面融入城市社会的终极目标仍有差距。因此,探讨新时代我国推动农业转移人口市民化的意义,找出实现农业转移人口市民化需要解决的问题,进而找出农业转移人口市民化的实现路径,具有重要的现实意义。

一、新时代推进农业转移人口市民化的意义

加快农业转移人口市民化,促进农业转移人口融入城市生活是新时代的重要任务和目标。城市是生产现代化的结果,是更适宜人类居住和人的全面发展的聚居形态,出于对美好生活的向往,农业转移人口多数希望城市能够进得来、住得下、留得住,但是现实却并不尽如人意。城市发展离不开农业转移人口的共同建设,城市的便利和福利也应该有农业转移人口的共同分享。因此,加快推进农业转移人口市民化,使他们能够在城市安居乐业、学有所教、壮有所用、老有所终,提升生活的幸福感和归属感,具有重要意义。

1.深入推进新型城镇化战略的首要任务。城镇化是在工业化发展过程中产业向城市集聚的过程,是实现农民向城市产业工人转变的过程,归根结底是人的城镇化。但是中国传统城镇化发展“重物不重人”,导致农业转移人口市民化程度长期滞后于城镇化程度,农业转移人口“半城市化”现象严重。党的十八大以来,中国开始扭转传统粗放型的城镇化模式,十八届三中全会提出了“推进以人为核心的城镇化”,《新型城镇化规划(2014-2020)》将“以人为本”作为新型城镇化位列第一的原则。在这种原则理念的引导下,中国常住人口和户籍人口城镇化率之间的缺口不断缩小,更多的农业转移人口得以在城镇落户,但是直到2021年这一缺口依然有18.2%,大量农业转移人口在城市工作、居住,却无法获得城市户籍、享受城市公共服务。作为产业工人的主体,他们为“中国奇迹”的出现和“中国模式”的诞生发挥了重大的作用,却无法享受与城市居民同等的权力和义务,更高层次的发展权得不到满足。针对这一情况,《“十四五”新型城镇化实施方案》要求深入推进以人为核心的新型城镇化战略,同时坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。这要求在实践中深入贯彻“以人为本”的原则理念,从注重量的变化转变为关注质的提升,革除体制机制的弊端,改变农业转移人口在城市被边缘化的状况,赋予他们与城市居民同等权利和义务,享有与城市居民同等的发展权利。

2.实现市域社会治理现代化的突破口。计划经济时期,中国出台了严格的户籍制度,形成了城乡二元结构。改革开放之后,阻碍人口乡城流动的障碍被打破,但是农业转移人口未能进入城市的主体工业部门,职业技能也未能随着产业技术升级而同步提升,职业层级迟迟得不到提高,长期被排斥在经济核心领域之外,城乡二元结构的藩篱未被打破,并随着农业转移人口由乡到城的迁移,在城市形成了“新二元结构”,对城市治理产生了极大的挑战。党的二十大报告提出:“加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力。”[1]54实现市域社会治理现代化,必须以农业转移人口市民化为抓手,逐步拆除城市“新二元结构”的壁垒。中国农业转移人口市民化已经进入深水区,进一步实现农业转移人口城市落户,将更多非户籍人口纳入城市保障体系之内,需要通过城市政府充分发挥主导性,构建有计划、有步骤的利益调整来获得利益增进。这一过程伴随着对既有体制的改革,要创新治理方式、完善治理结构,实现“政府-社会-民众”共治共建共商、“城市-城镇-农村”共享共融共促[2],解决城市内部发展不均衡的问题。

3.推动城乡融合发展见实效的重要途径。习近平总书记强调:“加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。……加快农业转移人口市民化。”[3]城乡融合发展是打破城乡分割状态,促进资源在城乡之间自由流动、合理配置,不断缩小城乡差距的发展方式。目前中国城乡发展差距大,城市对乡村虹吸效应明显,以工补农、以城带乡难度较大,而促进农业转移人口市民化是推动城乡融合发展见实效的重要途径。中国农业转移人口兼具城市产业工人和户籍身份农民两种身份,在城市属于工人职业,在农村拥有农地权益,是连接城市和乡村的重要桥梁和纽带。事实已经证明,推动农民向城镇流动、在非农产业就业、成为农业转移人口是实现农民增收、缩小城乡差距的最直接有效途径。在此基础上,通过提高市民化质量使大量农业转移人口在城市落户,享受城市公共服务,切实降低农村地区的资源负载率;通过建立完善的“三权”退出机制,使农地向职业农民集中,改变我国农地细碎化经营的状况,实现农业的规模化集约经营,提高农业劳动生产率,实现农业现代化,提高乡村对于资源和人才吸引力,推动城乡融合发展见实效。

4.实现全体人民共同富裕的组成部分。共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的题中应有之义,是新时代的重要任务和目标。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出,到二○三五年要使“人民生活更加美好,人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[4]。 党的二十大报告强调:“把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点,着力维护和促进社会公平正义,着力促进全体人民共同富裕,坚决防止两极分化。”[1]其中,维护社会公平、防止两极分化、提高低收入者收入水平是实现共同富裕的重要组成部分,也是促进农业转移人口市民化的重要目标。根据《2021年农民工监测调查报告》显示,2021年全国29251万的农民工,月平均工资收入只有4432元[5],收入水平较低,因此农业转移人口群体应该是“提低”和“扩中”的重要目标群体。而推进农业转移人口市民化的进程,通过推动公共资源再分配和收入格局再分配,提升人力资源水平,缩小收入差距,使之跻身中等收入群体。因此,促进农业转移人口市民化的过程,实质上就是维护公平正义、促进共同富裕的过程,农业转移人口市民化是实现全体人民共同富裕的重要组成部分。

二、新时代农业转移人口市民化过程中存在的问题

农业转移人口市民化就是农业转移人口由农民身份完成向市民身份转变的过程。新时代中国农业转移人口市民化在快速发展过程中取得了历史性的成就,但也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。

1.户籍制度改革政策尚未得到全面落实。长期以来,中国各城市往往以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等作为落户的基准条件。近年,尽管大中小城市落户门槛不断降低,但选择性落户偏向以及落户通道不畅问题依旧存在,在实践中放开落户门槛的政策推进并不顺利。尤其是东部发达地区一些常住人口在300万以下的城市,并未按照政策要求取消落户限制,择优落户的倾向明显存在,落户政策对于高学历、高技能人才较为宽松,对于稳定就业的普通劳动者则要求高、名额少,限制依然较多,隐形落户门槛依然存在。超大、特大城市户籍制度改革阻力依然很大,选择性落户现象更为严重,高标准的积分落户制度使得超大、特大城市内的非户籍人口几乎占人口总数的一半以上。

2.城镇基本公共服务未能覆盖全部常住人口。中国城市公共服务尚未覆盖全部城市常住人口,非户籍人口在教育、住房、社保方面未能享受城市公共服务。农业转移人口流入城市的教育资源较为稀缺,公办学校普遍面临校舍不足、教师不足的问题,有限的学位供给户籍人口尚显紧张,对于随迁子女往往设置了较高的准入门槛。城市公租房也仅针对本地户籍人口提供,非户籍农业转移人口被一纸户籍挡在城市公租房之外,使之居住状况无法得到有效改善。农业转移人口流动性较大,对社保异地转移接续要求较高,但目前中国社保异地转移接续渠道不畅,不同地区政策协调性不够。各省基本公共服务差异较大,医疗保险、职工社会保险统筹层次都在省级以下,企业职工养老保险接续不畅,异地结算范围有限,致使政策较难落地。

3.职业技能培训亟待加强。稳定的就业和固定的收入来源是农业转移人口在城市安身立命、安居乐业的前提条件,是他们融入城市,得以被城市社会接纳的基础保障,是新型城镇化能够良性循环的关键环节。鉴于农业转移人口市民化成本较高,提升农业转移人口职业技能水平,使其能够适应职业发展、在城市安身立命,实现人口红利向人力资本红利的转变,是加快市民化速度、提高市民化质量的不二法门。目前,在产业优化升级、生产方式数字化的大形势下,农业转移人口面对的是新的就业格局,企业需要的是高端复合型技术人才,而中国农业转移人口大多仅具备简单劳动技能。因此,这一落差对职业技能培训的要求更高,现存的农业转移人口培训体系很显然无法满足这一需求,质量和规模都有待提升。目前,中国的职业技能培训整体较为落后,尚未形成现代化的成熟体系,不能有效地为工人未来发展提供实用技能,也不能为未来产业升级输送人力资源。而且国内培训市场存在小、散、乱的问题,职业院校和培训机构归属不同,营业性质不同,培训标准不同,难以形成统一的行业合力。在培训内容上,也存在专业设置陈旧、与市场脱节的问题。因此,在低端就业岗位被人工智能大幅挤压,而产业升级之下,面对智能化、数字化的高新产业转而提供高技能高质量就业岗位的新形势,如何有效整合职业技能培训资源,形成规模、高效的培训市场,是新时代需要解决的问题。

4.“被城镇化”现象显现。“十三五”时期中国虽然解决了一亿人城市落户问题,户籍城镇化率有所提升,但是新市民在城市的生存质量并不高。近年,转为城镇户籍的农业转移人口中,城中村改造占 17.6%、城乡属性调整占 39.8%[6]。户籍城镇化的过程中“撤村改社区”的数量达到了57.4%,比重超过一半。在此过程中,部分城市为了完成城市落户指标,一刀切的撤村并居而忽略了配套的硬件和软件建设,社区基础设施建设不同步、居委会职能定位不明确、居民对于生活方式的变化无所适从,并没有享受到市民化带来的益处,甚至部分地区的农民只是在户籍身份上从村民变成了市民,并未享受城市的公共服务,导致出现无土地、无工作、无社保的“三无”市民,出现“被城镇化”问题。这一做法虽然提升了农业转移人口市民化的数量,但是农民不仅没有享受到市民化带来的公共服务,反而自身的权益受到了不同程度侵害,降低了市民化的整体质量,城乡融合发展任重道远。

5.城镇化配套政策实施效果不彰。在激励政策上,“人地钱三挂钩”政策激励作用有限。国家虽然发放了奖励资金,但是平均到每一个人实则很少。根据国务院发展研究中心的测算,市民化成本约为人均8万元[7]。而2019年落户人数最多的省份获得中央财政市民化奖励资金25.82亿元,新落户农业转移人口人均仅为1100多元[8]。与地方政府需要负担的成本相比只是杯水车薪。同时,与市民化指标配套的奖励土地指标数量也不多,且需购买,“钱”和“地”对地方政府的激励作用都极为有限。国家要求各级政府参照中央做法制定配套奖励政策,但多数地区并未按严格执行。“三挂钩”政策也缺少具体的实施细则,没有给出不同级别的参照标准、实施依据、评估机制,对于奖励金在不同级别政府间的分配方式没有给出具体的方案,对于财政资金的投入方向缺少具体的规定,对于建设用地的适用范围缺乏明晰的安排,导致政策落地缺乏依据,存在难度。在补偿政策上,农村“三权”退出机制尚未建立,农业转移人口退出“三权”与享受城市住房、社保并未挂钩,城市购房压力大,而“三权”交易范围有限,受益不大,因此不愿落户,部分农业转移人口担心城市落户后农地权益有变,为保留农地权益倾向于保留农村户籍。

三、新时代农业转移人口市民化的实现路径

实现农业转移人口市民化,要按照尊重意愿、自主选择,因地制宜、分步推进,存量优先、带动增量的原则,稳妥有序地推进户籍制度改革,推动城镇基本公共服务均等化,提高农业转移人口市民化质量,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享改革发展成果。

1.深化户籍制度改革,推进符合条件农业转移人口落户城镇。深化户籍制度改革是提升市民化质量的必要举措,但是要把握好节奏,积极稳妥分类进行。针对当前户籍制度改革中存在的隐形落户门槛问题,要完善政策实施评估机制,抓紧督促落实,确保城区300万以下常住人口城市按照中央文件要求,取消落户限制,做到“应落尽落”,使农业转移人口能够自由落户。进一步放宽300万以上常住人口城市落户限制,到2025年,除超大城市外,取消所有城市的落户限制,推动人口自由有序流动。超大城市是农业转移人口的主要流入地,是户籍制度改革的主阵地,也户籍制度改革的难点,某些一线城市的农业转移人口数量甚至超过了户籍人口。因此推进超大城市的户籍制度改革对于提升市民化质量至关重要。对于超大城市应坚持居住证与落户并重的方式,分阶段、分步骤地推进户籍制度改革和福利制度改革同步进行,逐步实现户籍制度和福利制度相互剥离。一方面拓宽落户渠道、降低落户门槛,不断完善积分落户政策,相应降低学历等比重,将稳定就业、社保缴纳年限等因素纳入考虑范围,使更多有落户意愿的农业转移人口能够拥有落户机会;另一方面完善居住证制度,不断扩大居住证提供的公共服务、社会福利的范围,在城市承载能力有限的前提下,使暂时无法落户的农业转移人口享受到城市更多的福利待遇,直到改变户籍制度与社会服务相挂钩的体制。

2.健全公共服务供给机制,保障农业转移人口享有基本公共服务。促进农业转移人口融入城市,要落实的不仅仅是一纸户籍。放宽农业转移人口进城落户条件的意义,不仅在于解决户籍问题和身份归属,更重要的是户籍制度背后隐含的,实现公共服务均等化,使农业转移人口在城市和城市居民享受同样的福利、享有同等的权利。基本公共服务均等化一直是中国努力的方向,在目前制度不成熟、体制不完善的情况下,可以暂时以居住证为依托,提高公共服务均等化的推进速度,使更多非户籍人口能够享受更多更全面的公共服务。首先,需要通过完善公共服务政策,对于已经具备条件的公共服务项目应率先实现同等对待。例如建立省际新农合定点医疗机构互认制度,建立城乡一体化的统一的社会保险制度。在农业转移人口子女的教育和发展权益方面,进一步落实随迁子女城市入学的数量和质量,保证就读学校的师资力量、硬件设施,解决新生代农业转移人口随迁子女接受教育的后顾之忧,减少农村留守儿童的存在,以居住证为依托,以居住年限为标准,保障农业转移人口能够享受城市的经济适用房、廉租房等住房福利,实现“住有所居”。其次,在农业转移人口公共服务支出上,明确划分中央政府和地方政府的权力和责任边界,确保事权和财权对称。从中央财政而言,要稳步推进基本公共服务均等化进程,做好阶段预算,在确定转移支付额度时,要充分考虑地方政府的财力以及当地农业转移人口的数量。把财力性转移支付与地方政府吸纳外来人口数量与提供公共服务的水平相挂钩,提高地方政府为外来人口提供城市基本公共服务的积极性。就地方财政而言,要遵循以人为本的新型城镇化原则,不断增加基本公共服务投入,根据本地的实际情况,不断增加政府的财政支出,逐步建立起城乡之间、区域之间统一的基本公共服务体系。

3.完善职业技能培训服务,提高农业转移人口劳动技能素质。这是农业转移人口在城市安身立命、安居乐业的前提条件,是农业转移人口融入城市,得以被城市社会接纳的基础保障,是新型城镇化能够良性循环的关键环节。完善职业技能培训服务、提升劳动技能素质是提高人力资本水平,提升城市生存能力的关键举措,也是提升农业转移人口人力资本水平,进而促进市民化高质量发展的重要途径。首先,国家应尽快建立完善的职业培训体系,由政府出面整合社会资源,确立行业标准,引导职业技术学院、社会培训机构作为培训主体与企业保持对接,探索委托式项目化培训模式,瞄准企业的需求精准施策,为企业转型升级培养高技术人才储备。其次,在培训内容的选择上也应该以市场需求为导向,要结合行业特点和区域经济结构,从“输血式”培训向“造血式”培训转变,结合农业转移人口就业情况,把技术层次的提升与推动产业结构转型升级、发展先进制造业、培育发展战略性新兴产业的战略目标相结合,以农业转移人口和新技能建设为着力点,促进信息化与工业化深度融合,推进农业转移人口稳定就业。农业转移人口作为中国产业工人的主体,也应当积极参与职业技能培训,实现个人技术层次的转型升级,积极应对产业升级的时代趋势。

4.完善社会参与机制,提高农业转移人口社会参与水平。提高农业转移人口社会参与的程度,使他们能够在公共事务中发声,在政策制定过程中为自身代言,使政策真正能够反映农业转移人口的切身利益。首先,提高参政议政数量比例。在农业转移人口职业技能和文化素养提升的前提下,随着他们政治参与程度的提高,可以提高他们参政议政的数量和比例,将越来越多的农业转移人口纳入全过程人民民主的决策、协商、管理、监督之中,使国家政策能够体现农民工意志、保障农民工权益、激发农民工创造。其次,提升参与公共事务协商比例。在关系到农业转移人口切身利益的城市公共事务决策中,需要将农业转移人口的意见与诉求纳入决策的全过程,使政策的出台真正做到“以人为核心”,保证他们的权利得到维护、诉求得到满足。农业转移人口参与城市公共事务协商需要建立完善的准入制度。目前,中国户籍城镇化率依然不高,多数农业转移人口并未落户城市,因此科学合理的准入制度应该打破户籍制度的壁垒,以城市居住年限、职业技能水平、行业务工时间等标准选拔参与代表,将不同行业的各类农业转移人口纳入决策过程之中,通过公共协商,逐步扭转他们遭遇的不公待遇,直至与城市居民享有同等公民权利。最后,有效发挥群团组织的职能。农业转移人口参与公共事务需要以工会为主的群团组织充分发挥权利维护的职能,将农业转移人口组织起来,根据公共事务议题,通过将农业转移人口诉求进行搜集、整理,形成充分体现农业转移人口意志与利益的议案,并在决策过程中与其他群体代表沟通、与政府官员协商,争取形成对农业转移人口最优化的公共政策。

5.完善农业转移人口市民化配套政策,助力市民化快速发展。在配套政策方面,完善“人地钱三挂钩”政策,调动地方政府吸纳农业转移人口的积极性,做好“三权”维护,增强城市落户意愿。完善“人地钱三挂钩”政策,根据各城市吸纳农业转移人口的数量不同,重点向吸纳能力强的一线城市、省会城市、东南沿海制造业发达城市倾斜,加大各级财政对于此类城市的支持力度。在“人钱”挂钩方面,要加大政府转移支付的力度,依据实际吸纳的跨省农业转移人口落户数量或居住证发放数量发放奖励金,提高人均奖励金数量,形成对城市的有效激励,吸收更多有居留意愿农业转移人口落户。在“人地”挂钩方面,完善城市建设用地,增加与吸纳跨省农业转移人口落户数量或居住证发放数量挂钩的机制,健全城乡统一的土地市场,使存量建设用地“动起来”。“人地钱挂钩”政策的逐步完善能够建立以人定地、钱随人走的制度,是提高地方政府推进市民化高质量发展,提供更优质公共服务的不二法门。在补偿政策方面,坚决维护农业转移人口在农村的“三权”,建立“三权”流转交易平台,畅通农地和宅基地的市场流转渠道。在此基础上,中国应进一步探索自愿有偿退出农村权益机制,在农业转移人口完全自愿的前提下,用退出“三权”交换城市住房和社保。对于退出“三权”权益又返乡创业、生活的农业转移人口,应尝试建立“三权”返还机制,经集体表决通过后,可以通过有偿的方式重新获得“三权”,免除农业转移人口的后顾之忧,增强农业转移人口落户城市的意愿。