农村社会组织参与乡村振兴的合法性——以农村社会组织参与项目建设为例

杨 慧

(华中科技大学 社会学院,湖北 武汉 430074)

引言

产业兴旺是实现全面“乡村振兴”的基础。在乡村振兴背景下,农村产业已不再单一论农业,而是指向全面推动农村一二三产业的融合。其中,打通产业链、通过制度和组织创新培育合作社和社会组织等利益共同体是关键步骤。让农村社会组织以合法路径参与到乡村振兴中,成为乡村振兴共建共治主体之一,是习近平总书记“共建共治共享”理念引领乡村振兴的题中之义。

农村社会组织被认为是应对村庄琐碎事务的扁平化治理机制,可以通过精英吸纳、村庄内部资源调动和民主协商实现村庄良治[1]。农村社会组织功能的发挥必须建立在其主体合法性的基础上,只有以承认其合法性和规范其合法开展活动的制度作保障,农村社会组织的功能才可持续。从现实来看,合法性问题仍然是一个限制农村社会组织持续参与乡村振兴的瓶颈问题。

农村社会组织的合法性问题是我国社会组织管理末端的一个问题。我国政府根据社会组织提供公共物品的能力,对不同的社会组织采取“分类控制”的管理方式[2]。基层政府是发展还是控制社会组织取决于其对社会组织公共服务功能与治理风险的权衡[3]。这种情况下,许多社会组织在“机会结构”[4]或“权宜共生”[5]的关系中谋生存。这种关系意味着政府允许非正式团体公开运作,帮助国家解决社会问题,辅助政府执行政策。当前,农村社会组织以建设基础设施、运营商业网点等多种方式参与到乡村产业振兴中,谋得了市场生存的机会,但也常常面临组织管理、资质认证等无法满足官方取用的正式制度要求的情况,导致其在乡村发展过程中无法持续参与项目,更有甚者在同一个项目过程中经历了先被认定为合法主体、后被认定为非法主体的窘境。而这并没有得到充分的学术讨论。农村社会组织的合法性问题如何出现、有何表现、原因是什么还未被回答。结合具体项目实践探索合法性问题的表现和根源以寻求该问题的突破口是必要的。笔者结合一个农村社会组织参与所在村庄内产业基础设施建设项目过程,试分析社会组织合法性困境问题。本文中的社会组织指的是人们为了有效地达到特定目标,按照一定的宗旨、制度建立起来的共同活动集体,它靠社会参与和利益协调机制运作,提供企业不愿做、政府顾不上做或成本太高难以做的公共服务[6]。

一、案例简介

柏杨村理事会是T县村镇一级的基础设施建设团队,县政府通过2014-2020年的村民搬迁安置项目将其培育起来。该理事会从2014年以来持续参与T县的脱贫攻坚基础设施建设项目,2018年以后参与到乡村振兴类基础设施建设项目中,参建项目包括:房屋建筑、村组路、电商中心及旅游设施建设等等。理事会有组织章程,也参与项目建设,但政府部门并没有正式出台与其组织管理和运营模式匹配的管理制度,所以理事会的项目主体身份常常在合法与非法之间切换:政府临时承认其合法性,它就被项目参与的其他主体认为合法;政府没有宣布承认的环节,它均被认为不合法。T县政府通过长期项目实践培育的同类社会组织也面临同样的问题。笔者要分析的正是这类社会组织合法性不持续的现象。

笔者选取理事会建立初期承接的、于2014-2020年间完成的村民搬迁安置项目为案例。这一阶段的项目实践能够较好地呈现组织合法性由有到无的过程。此后,理事会均以被默许的非法途径参与项目。在合法性从有到无的过程中,理事会及政府对于理事会合法化的努力能够得到充分表现,也能够较客观地反映制度建设的困境所在,这是在默许理事会非法运作的阶段看不到的景象。

搬迁安置项目旨在通过集中搬迁安置和产业扶持创造新社区,初期帮扶贫困农民脱贫,后期通过产业投入促进新社区产业发展、农民增收。项目内容包括集中建房、集中提供基础设施、搬迁安置和产业扶持,理事会从头到尾均参与其中,从初期的人口核定、搬迁建房动员和资金补偿说明等直接与村民接触的工作,到基础设施、村民搬迁和产业扶持等。上述项目中的房屋和产业基础设施均由理事会自建,也是在这两项任务的建设中,理事会先被启用为项目建设方,后因推出项目流程规定,失去了项目建设方资格,由此理事会参与项目建设的合法性经历了从赋予到取消的过程。

二、社会组织合法性的赋予与取消

基层政府通常基于提供公共服务的需要和社会组织提供公共服务的能力,以考虑是否要发展农村社会组织的问题。柏杨村理事会正是T县政府基于搬迁安置项目的需求和对理事会公共性的考量而培育的社会组织。为了使理事会更好地服务于项目,T县政府通过出台维系理事会公共性和合法性的制度来支持理事会的组织和项目参与。不过,由于理事会承接建设项目还受约束于项目资金管理制度,在项目报账阶段理事会的合法性被质疑、被剥夺。公共性指公众以公开、开放和公平的程序理性、批判地参与到关乎特定空间范围内共同利益和价值的公共活动中,维护公共利益和价值取向[7]。通常意义上合法性包括政府认可、行业认可和村民认可,强调的是一种社会信念资源,本文的合法性更强调对组织的认可应有正式的、独立的制度体系的支撑。

(一)合法性的赋予

搬迁安置项目的推进以村民搬迁安置意愿的明确为开端,涉及逐门逐户逐人解释政策内容的工作。为便于项目开展,T县县委县政府构思出理事会自建的项目建设方式。理事会自建可以发挥社会组织的天然优势,利用村民内部的情感和信任关系来更好地完成项目信息传达、搬迁安置动员、资金补偿解释以及突发事件化解等复杂问题。这对村民理事会的公共性和成员的素质、能力、声望等提出要求。T县政府通过出台《搬迁安置理事会章程》将前述要求明确为制度,以维系理事会的公共性。章程规定了理事会的规模、成员素质和公共事务述职要求等。

柏杨村理事会在公共价值基础和组织架构两方面都满足了T县政府的期待。柏杨村是同姓宗族村,柏杨村宗族活动随时节开展,村里祠堂修建、红白喜事等均由全体家族筹钱、捐款、义务出工共同完成,村组成员既是血缘和地缘共同体,更是仪式共同体和价值观共同体。理事会由村民代表会选举诞生,延续了以村民公共利益为取向的宗族价值观。依据T县出台的《搬迁安置理事会章程》要求,柏杨村组建理事会并设立理事长1名,副理事长1名,理事5名,理事会成员通过村民代表会选举产生。理事长和副理事长从乡镇政府领导人中选出,参与理事会的乡镇政府领导人负责管理、监督理事会的组织、运作、人员选用。理事会的组织架构良好地实现了组织公共性与政府管理的衔接。

为便于理事会开展项目,T县成立两套领导体系来合力推进搬迁安置项目,并都明确了T县搬迁安置项目中理事会参与的具体事项。政府成立搬迁安置办公室和领导小组,整合了县级各部门的资金和财力资源,明确任职和权责,为搬迁安置的项目推进做准备。T县县委在开展全面深化改革领导小组成员领衔推进重大改革项目的工作中,将搬迁安置定位为制度改革任务,由农业、农村专项改革小组负责。理事会的任务被整合到了两套领导体系的工作业绩考核中。理事会参与项目的合法性得到了无形的认可。

理事会在项目过程中的表现,更使其公共性得到了彰显,并因此获得了正式制度认可。在项目实施过程中,地基建设环节由村民自行支付费用。由于大部分村民无力承担,理事会成员采取个人从银行借贷的方式,帮助村民支付地基建设费用,使房屋和基础设施建设得以顺利推进。项目建设期间,理事会组织村民自建、自管、自用,降低了项目建设和管理成本,保证了项目质量。项目完工后,柏杨村安置点的搬迁入住率达100%,政府在该安置点的搬迁安置工作如期完成。在项目过程中,政府、村委会和村民均表达了对理事会的认可,柏杨村理事会也一度得到F省委省政府的关注。最终省、县两级地方政府参照中央于2015年出台的《项目民主化建设管理试点工作的指导意见》出台制度,承认了理事会的承建责任主体地位,并依照指导意见明确了项目责任、项目支出方式和理事会成员的劳务工资出处,柏杨村理事会的合法性迈进了一大步。

(二)合法性的取消

柏杨村理事会承建的基础设施项目由理事会垫资完成,项目完工后,理事会以项目和资金管理相关办法中的报账流程为依据准备报账材料,报账材料通过主管部门审核后提交县财政,财政审核资料,而后向施工方拨付项目资金。T县的项目管理可参照的办法包括:《项目民主化建设管理试点工作的指导意见》(下称“指导意见”)、《大中型水库移民后期扶持项目管理实施细则》(下称“细则”)和《T县村级权责清单三十条》(下称“权责清单”)。三个管理办法出现了抵牾,对理事会作为建设主体的认可结果存在差异。

《指导意见》于2015年出台,承认理事会作为组织方、施工方的责任主体地位,并对理事会的组织管理责任、项目支出和劳工工资出处给出了建议。T县的《细则》于2007年出台,其依据是中央于2006年出台的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》《F省大中型水库移民后期扶持项目管理办法(试行)》,由T县政府签批,实施年限最长。《权责清单》于2017年出台,2017年T县成为F省农村“小微权力”改革试点县,在省纪委工作指导下,T县县委于同年出台《中共T县县委关于推进农村“小微权力”规范运行的意见》试行本,意见明确附件《权责清单》作为指导全县农村项目管理的规范性文件。

按照《细则》和《权责清单》的规定,柏杨村搬迁安置项目需通过公开招投标方式确定施工企业,实施监理制,两部办法均规定项目资金支付方式为“资金直达施工企业账户”。而搬迁安置项目由理事会自建的优势在于通过减省招投标和监理等非必要第三方环节,用“自建、自管、自用”的模式降低成本、保障工程质量。这与上述两部管理办法的要求相悖。如果按照《细则》和《权责清单》规定管理柏杨村搬迁安置项目,理事会自建将被认定为违规行为。因为理事会非企业,没有企业资质,没有企业账户。但最终被作为全县农村项目管理流程的是《权责清单》。理事会无法合规报账,T县当年由理事会自建的项目均陷入推进难、结项难的困境,多数立项的农村小微项目一度停滞。由此,理事会作为施工方责任主体的合法性被取消。

理事会不得不通过租赁企业资质(即挂靠)和企业账户的方式完成项目资金报账,并以长期租借资质的方式参与基础设施项目建设。因租赁资质带来的高成本的报账方式将理事会置于非常不利的境地,项目推进和资金安全无法得到保障,这一度打击了理事会持续参与项目的积极性。对此,笔者认为,在乡村振兴战略背景下,要充分发挥乡土社会的治理资源,须考虑解决村民理事会等社会组织合法化的问题。

三、社会组织合法性困境的原因

理想的农村社会组织应从村民、行业和政府三方面获得认可。村民认可基于农村社会组织的服务能力和公共性。行业认可基于农村社会组织在组织管理和服务提供方面的专业性。政府认可是指各级政府通过出台并执行政策意见、法律规范或管理办法等具备行政效力的制度文本,承认农村社会组织在参与公共服务供给程序中的主体性,保障其参与行为和报酬获取的正当性。行业认可和政府认可通常需要正式制度支持,农村社会组织在这两方面的制度支持不足带来了其合法性困境。

(一)行业规范不适用于理事会

在我国,社会组织相关的行业规范首先以政府引导行业发展的文件为依据。2013年9月26日,国务院颁布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,2014年12月15日,民政部、工商总局、财政部联合发布《政府购买服务管理办法(暂行)》。两份文件指出政府购买服务是通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。文件指出的“方式和程序”通常涉及购买服务的管理程序和社会组织的资质。项目背景下,社会组织的合法性指的是社会组织是否满足既定管理程序和资质要求。

关于政府购买服务的项目管理模式,学者曾提出社会力量参与政府购买的项目管理模式应包涵以下程序内容:一是制定规划、启动购买;二是立项评审、签订合同;三是项目实施、监督管理;四是验收评估、后续跟进。制定规划、启动购买阶段的主要工作包括征集购买服务需求、确定购买方式及第三方机构、编制申报公告/招标文件(分申请购买、定向购买);立项评审、签订合同阶段的主要工作包括申报/招标公告发布、说明会及申报培训、项目单位申报、项目评审、立项装甲评审、审批并公示,进一步确定方案和签订合同;项目实施、监督管理阶段的主要内容包括召开项目启动说明会、明确过程管理内容(项目内容、经费使用、项目实施效果、项目实施过程中的问题)、明确过程管理方式(日常监督、中期评估)、支持性培训、项目变更调整管理(项目延期、变更、中止、取消);项目验收评估、后续跟进的工作内容包括验收前准备、项目验收评估(验收评估标准、验收评估形式、专家构成、验收结果运用)、工作总结。另外,项目管理过程中还包括对于各阶段的风险识别和控制工作[8]。

2018年6月,财政部公布的《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》明确承接主体的资质包括:(一)依法在民政部门登记成立的社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织,以及经国务院批准免予以登记但不由财政拨款保障的社会组织……;(二)治理结构健全,内部管理和监督制度完善;(三)具有独立、健全的财务管理和资产管理制度,会计核算符合国家统一的会计制度要求;(四)具备提供服务所必须的设施、人员和专业技术能力;(五)前三年内在依法缴纳税收和社会保障资金、按要求履行信息公示义务方面无不良记录……。部分地方还提出应符合购买服务主体提出的其他专业方面的合理资质要求,还有地方要求社会组织的评估等级、资历和荣誉[9]等。

以上管理程序和资质要求是社会组织合法参与政府购买需要具备的基础条件,不过理事会这类社会组织无法满足,因为理事会的组织现状与上述要求相去甚远。首先,中西部农村的人力资本匮乏,参与农村项目的群体大多是有经验但没学历、职称等正式人力资本证明的群体,由村民组成的理事会短期内很难满足注册登记、财务管理、人员技能认证、税收、社保、资质登记、资历和荣誉等方面的要求。其次,政府利用理事会本就是为了结合自我管理、自我建设、自我监督、自我使用带来的便利低成本行政,免去出台从制定计划、启动采购到验收评估的一系列程序。而政府一旦制定程序必然产生程序管理成本,为理事会运作带来不便。在T县的案例中,理事会无法满足注册等级、人员技能认证等要求,政府也并未制定上述程序。若依据行业规范执行,将限制理事会的优越性发挥。因此,理事会无法援引行业规范来支撑其合法性。

(二)行政制度的持续性不足

理事会合法性困境的直接原因是基层政府选择性地制定和执行项目管理的相关制度,政府的这种制度选择行为反映了行政制度不持续的三种面向。

第一,具体制度不持续。从案例来看,具体制度不持续表现在项目管理制度的不持续。项目管理办法在某种程度上类似于一种“流程法”,县级部门、乡镇政府、村级组织、项目施工单位依据这一“流程法”来参与项目管理;检查、审计、评估机构都依据这种“流程法”来开展资金管理和项目管理的合规性审查,形成的历时性数据被用来审计政府部门和官员的行政行为,这类“法”的持续性对于维持以上工作的秩序尤其重要。从《细则》和《指导意见》退出制度管理舞台、《权责清单》被贯彻执行的实践看,“流程法”不具备持续性。

第二,制度生产空间不稳定。制度生产空间不稳定表现在理事会启用和退出的切换场景中。理事会启用意味着人们围绕理事会的组织、管理和业务发生对话,与理事会相关的制度生产空间被打开。理事会退出管理流程,意味着理事会的经验将不再进入制度讨论范畴。理事会的启用和退出在制度层面代表着制度生产空间的开放和关闭,制度生产空间的不稳定得窥一斑。

第三,制度的稳定性期待不足。制度的功能是通过其稳定性规定人的行为,使行为可预期。因此,稳定性是制度的本质特征。制度的稳定性不足导致人们对制度无充分的期待,这种情况的出现与指令治理环境有关。在理论研究中,法律确定的事项让位于通过行政指令确定的事项的治理环境被称为“指令治理”。“指令治理”突出了指令事项的优先性,表现为“指令”代替“法”、近期“指令”代替过去“指令”。本文案例中,《细则》《指导意见》和《权责清单》的不同结果与指令治理分不开。这种治理方式下,政府部门以应对上级指令为优先,保护地方经验显得相对次要。长期的指令治理容易弱化人对制度稳定性的依赖和对稳定制度的需求,并建构起人们对新指令的持续期待。

行政制度不持续的三种面向意味着行政制度虽然可以暂时赋予理事会合法性,但却不能够作为持续维护理事会合法性的直接工具。另外,行业规范和行政制度不能支持理事会合法性,跟理事会本身的特征也有密切关系。当前理事会的组织和运作依靠的是节省沟通成本、交易成本的情感和信任因素,这本身与依靠权威控制的科层结构和以价格协调的市场不同。理事会这样的社会组织作为一种社会治理主体也好、营利性的组织也罢,都需要就其根本的组织、管理和运营特征形成一种独立的制度体系来支撑其合法性。这种制度体系可能既须与行业规范和行政制度相互支持,又可自成一体。

结论与讨论

当前,各类农村社会组织以多种多样的形式参与乡村振兴,合法性问题是限制农村社会组织持续深入参与乡村“共建共治共享”的瓶颈问题。农村社会组织合法性问题的表现形式和原因在现有研究中未被揭示出来。本文呈现了社会组织在参与项目过程中合法性无法持续的困境,认为这一合法性困境的存在与两方面制度因素有关,首先是行业规范不适用于理事会。如理事会这种具有自建、自用、自我管理功能的农村社会组织,其核心优势就在于减省了建设和管理的外包程序,而行业规范中与社会组织参与项目建设相关的管理流程则预设了项目外包的前提,流程设定与理事会的核心组织特征冲突,这意味着行业规范无法支持理事会合法性。其次,行政制度不具备持续性。行政制度的不持续与我国自上而下的指令治理模式相关。这不仅意味着具体的制度不可持续,更意味着制度生产空间的不稳定以及人们对制度稳定性的不期待。当前,理事会之类的社会组织可以依托行政制度供给来建立暂时的合法性,但不可依赖行政制度本身持久维系其合法性,而没有可以支持其持久合法性的制度体系则是理事会合法性困境的原因所在。这引发了一个值得讨论的问题,即乡村振兴背景下,如何为理事会此类容纳了乡土治理资源的社会组织开辟合法性的制度体系建设空间?

不同于依托市场的行业规范,也不同于依托政府的行政制度,农村社会组织相关的制度依托于具有共同体意义的乡土社会。在乡土社会,对社会组织内部有效性和外部合法性的考量多依赖内部人评价,而非外部人的制度设定。这意味着在乡村产业发展过程中,在政府、企业和社会组织围绕乡土资源配置的互动过程中,对关于社会组织合法性的制度建设不能以强制推行既有行业规范或行政制度的方式展开,而社会组织也不能再单方面地依靠短暂的政府关联开展市场活动,必须考虑建设独立的、长远的和体系化的制度以发展自身合法性。在政府积极发展乡村治理资源的乡村振兴背景下,或许可以尝试在乡村产业发展规划、产业链布局规划的一些具体工作中添加制度建设任务,将社会组织和村民等相关利益群体的意志作为落实规划和制度建设任务的依据之一,来强化社会组织相关制度的重要性。同时,在具体实施过程中开辟协商空间,将各类社会组织的合法性诉求在产业协商空间中文本化,并逐渐积累使之体系化,而后在适当节点引入法律工具使之正式化,那么持续引导社会组织发展的稳定的制度体系或许有望建成。