临沂市森林生态效益横向补偿技术案例分析

江秀莲 陈雪 李路文 王晨光

摘要：  临沂市森林生态效益横向补偿技术从政策支撑、资金池、基础补偿资金、激励补偿资金、规范资金使用等几方面作了详细阐述。将森林覆盖率和年度新造林面积作为考核评价指标，一方面设立森林覆盖率基础补偿，承认资源丰富、森林覆盖率高的县（区）对生态保护做出的历史贡献。

关键词：  森林生态效益；  横向补偿；  政策支撑；  技术方法

中图分类号：   S 81; S 75               文献标识码：   A                文章编号：１００1 － 9499（２０23）04 － 0055 － 05

2019 年底，临沂市按照“发展机会均等、生态保护互补”原则，将森林覆盖率和年度新造林面积作为考核评价指标，一方面设立森林覆盖率基础补偿，承认资源丰富、森林覆盖率高的县（区）对生态保护做出的历史贡献；另一方面设立森林覆盖率增幅和年度新造林面积激励补償，更好地激励后进，既强化了各县（区）政府保护发展森林资源的责任，又提高了地方造林工作的积极性。建立健全林业生态建设常态化、稳定化投入保障机制，既有助于国土绿化从“绿起来”到“好起来”再到“强起来”的快速发展，又提升了生态系统碳汇增量，增强了森林碳汇能力。

1 森林生态效益横向补偿技术方法

1. 1 政策支撑

2019年12月，临沂市人民政府办公室印发《关于印发建立健全生态文明建设财政奖补机制实施方案的通知》（临政办字〔2019〕140号），制定《建立健全生态文明建设财政奖补机制实施方案，出台了《临沂市森林生态效益补偿办法》。2021年11 月，《临沂市人民政府办公室关于科学绿化的实施意见》（临政办字〔2021〕5号）印发实施，要求“深化集体林权制度改革，厘清生态资源产权，探索开展林业碳汇、‘两山银行、旅游康养等工作，盘活森林资源资产，助力集体和农民增收，带动村民致富，加快建立生态产品价值实现机制，打通生态产品价值转化通道，为顺利实现碳达峰、碳中和提供生态支撑。”

2022年2月，“深入实施山水林田湖草沙一体化保护修复工程，不断提升碳汇能力，积极探索生态资源价值实现形式”首次写入临沂市第十四次党代会报告。“推广费县生态资源价值转换、蒙阴县‘林长制+乡村振兴以及碳汇交易等做法，争取森林生态产品价值实现机制研究实现突破”被写入临沂市第二十届人大一次会议政府工作报告。

1. 2 技术方法

首先设立市级森林生态效益补偿资金池；其次采取一定的技术方法将相关资金注入资金池；然后设定相应资金流出标准、流出方向、流向范围等技术规范将资金池里的资金拨付出去。最后，森林生态效益补偿资金经过一个循环发挥出横向补偿的作用，达到既定目标，经过各种磨合和提炼后，按照一定的技术规范，重新回到市级森林生态效益补偿资金池，完成一个周期循环（图1）。

1. 2. 1 设立市级森林生态效益补偿资金池

森林生态效益补偿资金总额为各县（区）缴纳的生态补偿资金和市级财政配套资金之和，定义为森林生态效益补偿资金池，每年该项资金被统筹下达相关县（区）。

经测算，全市国土总面积 2 578 万亩，如果森林覆盖率每减少1%，那么全市森林面积就会减少25.78万亩，平均每个县（区）森林面积相应会减少1.61万亩。根据《临沂市人民政府办公室关于印发临沂市生态环境补偿机制实施方案的通知》（临政办发〔2014〕48号）关于“省级公益林补偿每亩每年 20元标准”，各县（区）每 1 %森林覆盖率生态环境补偿价值为32.2万元（1.61万亩×20元）。为此，按照奖补相匹配原则，设计为每年各县（区）每低于全市平均森林覆盖率 1 %需向市级财政缴纳生态补偿资金 30 万元。

市财政从收取的主要污染物排放调节资金中予以适当配套，根据总额调控原则，暂按每年配套 1500万元，与各县（区）缴纳的森林生态效益补偿资金共同组成市级森林生态效益补偿资金池。2018～2020年度森林生态效益补偿资金1.417 5亿元，其中县区缴纳9 675万元，市级财政配套4 500万元。生态效益补偿金

V=（A-Ai）×30×100（1）

式中，A为全市年森林覆盖率；Ai为低于全市年森林覆盖率的县（区）年森林覆盖率；i 为低于全市年森林覆盖率的县（区）不同森林覆盖率类型，i=1，2，3…n；n为低于全市年森林覆盖率的县（区）森林覆盖率数量。

核算参数及数据来源：森林覆盖率来源于自然资源部门或林草部门。

森林生态效益补偿资金总额包括各县（区）缴纳的生态效益补偿资金和市级财政配套资金。森林生态效益补偿资金总额

Vz=V+V0（2）

式中，V0为市级财政配套资金。

核算参数及数据来源：市级财政配套资金来源于市级财政部门。

1. 2. 2 设立森林生态效益基础补偿资金

在市级森林生态效益补偿资金池中设立森林生态效益基础补偿资金，以全市森林覆盖率为基数，高于该基数的县（区）给予基础补偿。

参照《临沂市人民政府办公室关于印发临沂市生态环境补偿机制实施方案的通知》（临政办发〔2014〕48号）关于“省级公益林补偿每亩每年20元标准”，按照奖补均衡的原则设计为：每高于全市森林覆盖率 1 %将获得森林生态效益补偿资金20万元，以肯定其保护森林资源、维护生态安全的历史贡献。

森林生态效益基础补偿资金补偿范围主要是森林资源丰富、生态区位重要的山区县。

基础补偿金

V1=（Ai -A）×20×100（3）

Vz=V+V0（4）

式中，Vz為生态效益补偿金总额；Ⅴ为生态效益补偿金；V1为基础补偿金；V0为市级财政配套资金；A为全市年森林覆盖率；Ai为高于全市年森林覆盖率的县（区）年森林覆盖率；i 为高于全市年森林覆盖率的县（区）不同森林覆盖率类型，i=1，2，3…n；n为高于全市年森林覆盖率的县（区）森林覆盖率数量。

核算参数及数据来源：森林覆盖率来源于自然资源部门或林草部门，市级财政配套资金来源于市级财政部门。

1. 2. 3 设立森林生态效益激励补偿资金

在市级森林生态效益补偿资金池中设立森林生态效益激励补偿资金，包括森林覆盖率增幅激励补偿资金和新造林面积激励补偿资金。资金数额为市级森林生态效益补偿资金池扣除基础补偿资金的剩余部分，森林覆盖率增幅激励补偿资金和新造林面积激励补偿资金各占 50%。补偿范围界定为年度森林覆盖率增幅、新造林面积各前八名的县（区），新造林面积数来源于年度市级造林实绩检查结果，森林覆盖率增幅为当年度森林覆盖率与上一年度森林覆盖率之差。

激励补偿金

V2=Vz-V1（5）

式中，Vz为 生态效益补偿金总额；V1为 基础补偿金；V2为 激励补偿金。

核算参数及数据来源：森林覆盖率来源于自然资源部门或林草部门，市级财政配套资金来源于财政部门。

森林覆盖率增幅激励补偿资金

Vii=（V2×50%÷Aii）×Aii（6）

式中，Vii为县（区）森林覆盖率增幅激励补偿资金；V2 为激励补偿金；Aii为县（区）森林覆盖率增幅；ii 为县（区）不同森林覆盖率增幅类型，ii=1，2，3…n；n为 县（区）森林覆盖率增幅数量。

核算参数及数据来源：森林覆盖率增幅来源于自然资源部门或林草部门。

新造林面积激励补偿资金

Viii=（V2×50%÷Aiii）×Aiii（7）

式中，Viii为县（区）新造林面积激励补偿资金；V2为激励补偿金；Aiii为县（区）新造林面积增幅；iii为县（区）不同新造林面积增幅类型，iii=1，2，3…n；n 为县（区）新造林面积增幅数量。

核算参数及数据来源：新造林面积增幅来源于自然资源部门或林草部门。

1. 2. 4 规范资金使用

根据不断完善的《临沂市财政局临沂市林业局关于印发<临沂市森林生态效益补偿资金使用管理办法>的通知》（临财建〔2022〕4号）精神，各县（区）应围绕林业生态修复保护工程、森林生态廊道样板工程、坡耕地退耕还林工程、林长科技创新示范区建设工程、森林质量提升工程和乡村绿化美化等，组织编制项目，并实行项目备案制。各县（区）收到森林补偿资金60日内，县（区）林业主管部门研究确定年度林业重点工程项目计划，编制资金使用和项目实施方案、绩效目标，会同财政部门报市林业局评审后，报市财政局备案并组织实施。

2 森林生态效益横向补偿项目实施技术

市林业局根据上年度项目执行情况、森林覆盖率、森林覆盖率增幅、新造林面积等造林实绩核查数据，按照森林生态效益补偿资金年度预算规模及临沂市森林生态效益补偿暂行办法，研究提出资金收缴及分配建议方案。

各县（区）以全市森林覆盖率为基数，每低于1%缴纳30万元森林生态效益补偿资金，加上市级财政配套资金，构成市级森林生态效益补偿资金池。2019～2021年度临沂市各县（区）森林生态效益补偿资金缴纳情况如图2所示。

2. 1 森林生态效益补偿资金额度

2019年12月，根据《临沂市财政局临沂市生态环境局临沂市林业局关于核定2018年度主要污染物调节资金和生态文明奖补资金的通知》（临财建〔2019〕63号）精神，2018年度森林生态效益补偿资金预算总额为5 065万元，其中：各县（区）缴纳森林生态效益补偿资金3 565万元，市级财政配套资金1 500万元，配套资金来源于收取的主要污染物排放调节资金。

2020年10月，根据《临沂市财政局临沂市林业局关于核定下达2019年度森林生态效益补偿资金的通知》（临财建〔2020〕23号）精神，2019年度森林生态效益补偿资金预算总额为4 444万元，其中：各县区缴纳森林生态效益补偿资金 2 944万元，市级财政配套资金1 500万元，配套资金来源于收取的主要污染物排放调节资金。

2021年8月，根据《临沂市财政局临沂市林业局关于核定下达2020年度森林生态效益补偿资金的通知》（临财建〔2021〕105号）精神，2020年度森林生态效益补偿资金预算总额为 4 666万元，其中：各县（区）缴纳森林生态效益补偿资金 3 166万元，市级财政配套资金1 500万元，配套资金来源于收取的主要污染物排放调节资金。

2. 2 森林生态效益补偿资金分配

森林生态效益补偿资金分配分为基础补偿资金和激励补偿资金，其中：基础补偿资金以全市森林覆盖率为基数，高于全市森林覆盖率的县（区），每高于1%补偿20万元；激励补偿分为森林覆盖率增幅补偿和新造林面积补偿，对年度森林覆盖率增长幅度、新造林面积前十名（后调整为前八名）县（区）分别给予一定额度的补偿奖励。市级森林生态效益补偿资金池资金数额扣除森林覆盖率基础补偿数额后，剩余部分用于激励补偿，森林覆盖率激励补偿额度和新造林面积激励补偿额度各占激励补偿总额度的50%。

森林生态效益基础补偿资金分配：2019年度森林生态效益基础补偿资金分配996万元，其中，蒙阴县最高为589万元。2020年度森林生态效益基础补偿资金分配1022万元，其中，蒙阴县最高为624万元。2021年度森林生态效益基础补偿资金分配1 254万元，其中，蒙阴县最高为656万元（图3）。

森林覆盖率增幅补偿资金分配：2019 年度森林覆盖率增幅补偿资金分配 2 035 万元，其中，蒙阴县最高为 632 万元。

2020 年度森林覆盖率增幅补偿资金分配 1 711 万元，其中，沂水县最高为 573 万元。2021 年度森林覆盖率增幅补偿资金分配 1 706 万元，其中，高新区最高为 283 万元（图 4）。

新造林面积补偿资金分配：2019 年度新造林面积补偿资金分配 2 034 万元，其中，沂水县最高为 315 万元。2020 年度新造林面积补偿资金分配 1 711 万元，其中，蒙阴县最高为 269 万元。2021 年度新造林面积补偿资金分配 1 706 万元，其中，平邑县最高为 385 万元（图5）。

3 项目实施效果

森林生态效益横向补偿办法出台后，各县（区）紧紧围绕增加造林面积、提高森林覆盖率，扎实开展造林增绿、资源管护等工作，全面增强一体化修复、系统化治理理念。对蒙山区域、重点林区、云蒙湖等重点生态区域进行保护和修复。将退化林修复、森林保育、林业有害生物防治、小微湿地治理以及水利、水保等规划相衔接，融合乡村振兴发展。积极探索退化公益林修复与森林质量提升，以水定路，将生态水源地、保育通道、保育管网统筹规划，生态用水、生产用水、防火用水统筹兼顾。借助生态脆弱区造林工程，创建新型造林模式机制，打破零星造林制约，规划实施连片造林。有力地促进了森林资源的增长，进一步筑牢沂蒙生态安全屏障，生态效益、社会效益、经济效益等显著提升。

3. 1 生态效益方面

经过三年多的努力，全市完成脆弱区造林9 000多亩，退化公益林修复与森林质量提升4万多亩，有害生物防治200多万亩，小微湿地生态修复1 500多亩，建设生态保育通道约200 km，生态保育管网约30 km，生态保育水源100多处，生态溢流坝约10座，生态隔离网60 km左右，森林覆盖率由 2017年度的21.61%提升到2020年的29.38%（经初步测算），增加了35.96%，森林蓄积量提升至1 600万m3，森林碳储量增加到617.7萬t。

3. 2 社会效益方面

项目实施以来，各县（区）配套出台奖补政策，加强抚育和退化林修复，提高森林质量和效益。蒙阴县结合森林生态效益补偿资金，将生态造林工程标准由600元/亩提高到1 200元/亩，增加彩叶树种栽植比例，提高造林质效。平邑、费县、蒙阴等县结合沂蒙山区域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，策划林草生态修复工程12个、湿地生态修复工程4个、物种保护整治工程3个，总投资20.98亿元，其中，中央投资 14.27亿元；地方投资5.27亿元；社会资金1.43亿元，促进了项目实施。几年来，沂南县完成生态脆弱区造林3 500亩，超额完成年度任务。费县、蒙阴、沂南完成物种保护飞防和地面防治141.1万亩，防治日本松干蚧1.1万亩。

根据项目实施要求，2020 年度沂南县缴纳森林生态效益补偿资金113万元，但该县凭借森林覆盖率增幅和新造林面积增幅等指标分别获得了森林生态效益激励补偿资金80万元和140万元，高于缴纳的森林生态效益补偿资金95%，大大激发了该县造林积极性。2021年沂南县完成造林2 967亩，占年度造林任务的164.83%。森林生态效益横向补偿的实施，极大地调动了各县（区）造林绿化积极性。开展森林生态效益横向补偿极大调动各县（区）加强资源保护、增强生态安全的积极性。

3. 3 经济效益方面

探索了“两山银行”，助力了乡村振兴，平邑、蒙阴、沂水和临沭等县将森林生态效益补偿资金用于古树名木保护、乡村绿化美化等项目，改善农村人居环境和生产生活条件。2021年6月，费县成立“两山银行”，创新推出8大系列金融贷款产品，信贷额度4163万元，其中，马庄镇土山后村以一棵千年流苏树向银行抵押贷款230万元，用于流苏树旅游区建设。蒙阴县积极探索GEP核算及碳汇交易，经中国环境科学研究院初步核算，安康村生态产品总价值近1亿元，单位面积生态产品价值24.26万元/hm2，百泉峪村生态产品总价值7千余万元，单位面积生态产品价值29.67万元/hm2。以GEP核算指标创新推出“生态价值贷”，让生态产品价值成功变现。2022年3月，蒙阴县农商银行以百泉峪村生态产品价值核算7 270万元为依据，给予该村3个贷款主体4 300万元授信额度，在全省率先实施生态产品价值核算整村授信。该县还在全国率先建立县级生态资源大数据平台，探索“助栗贷”、“楸树贷”等“生态贷”模式，在全省率先搭建“绿色银行”交易平台。至今，临沂市已创建国家森林乡村30个，全国生态文化村7个，省级森林乡镇13个，省级森林村居125个，市级森林乡镇79个，市级森林村庄765个。

参考文献

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