浅谈节约集约利用土地应用

魏玉杰++林芳宇++李玉泉

摘 要：节约集约利用土地，是通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。目前，土地估价行业节约集约利用土地应用的主要业务类型包括开发区土地集约利用评价、城市建设用地节约集约利用评价、节地评价。其共同特点是均由国土资源部及各省国土资源厅以通知形式规定工作目的、评价对象、评价时点、工作进度要求、技术要求、提交工作成果、工作经费和成果应用等。本文对节约集约利用土地应用的项目内容、评价依据、技术方法等做简要阐述。

关键词：节约集约；利用；土地应用；业务类型；评价内容；技术方法

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：20160615001

面对城市发展中出现的人地矛盾日益尖锐问题，国家提出实行最严格的节约用地制度，大力推行节约集约用地。但是，目前我国仅对建设用地的总量变化有所了解，对于建设用地的质量、利用程度及可供挖掘的潜力状况等还没有系统地掌握，而这恰恰是缓解人地矛盾、保障土地资源可持续发展的重要前提。因此，开展建设用地的节约集约利用评价工作，对于进一步增强土地的可持续发展能力、提高土地资源保障能力、避免土地粗放使用，落实节约优先发展战略，建立集约高效的城市用地模式，创新管理体制，具有十分重要的意义。

2014年3月27日国土资源部第1次部务会议通过《节约集约利用土地规定》（中华人民共和国国土资源部令第61号），2014年9月12日国土资源部发布《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发[2014]119号），提出了节约集约利用土地的目的是为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，提升土地资源对经济社会发展的承载能力，促进生态文明建设。为改善土地粗放利用状况、建设用地低效闲置等浪费问题，开发区土地集约利用评价、城市建设用地节约集约利用评价、节地评价3种业务类型应运而生。

1 开发区集约利用评价

根据《国土资源部办公厅关于开展2014年度开发区土地集约利用评价工作的通知》（国土资厅函[2014]143号），开发区土地集约利用评价是切实加强开发区用地管理、提高土地管理水平、促进开发区节约集约用地的基础性工作。旨在进一步掌握开发区土地利用现状，了解开发区土地集约利用状况，测算土地集约利用潜力，找出开发区土地利用中存在的问题与不足，提出加强土地集约利用的政策措施和管理建议，促进开发区转变经济增长方式与土地利用模式，为开发区扩区升级提供考核标准和科学依据。

1.1 评价目的

通过开展开发区土地集约利用评价，全面掌握开发区土地集约利用状况，促进土地节约集约利用，推动开发区土地利用管理基础信息建设，为开发区扩区升级、动态监管及有关政策制定提供科学依据。

1.2 评价依据

1.2.1 《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）

1.2.2 国土资源部《工业项目建设用地控制指标》（国土资发[2008]24号）

1.2.3 《国土资源部办公厅关于开展2014年度开发区土地集约利用评价工作的通知》（国土资厅函〔2014〕143号）

1.2.4 《关于贯彻落实〈国务院关于促进节约集约用地的通知〉的通知》（国土资发[2008]16号）

1.2.5 国土资源部《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）

1.3 评价对象与评价时点

2014年度开发区土地集约利用评价，评价对象为经依法审批的国家级和省级各类开发区（旅游度假区除外），评价时点统一为2013年12月31日。

1.4 评价工作内容及技术路线

1.4.1 评价工作内容

根据《国土资源部办公厅关于开展2014年度开发区土地集约利用评价工作的通知》（国土资厅函[2014]143号），主要包括开发区土地利用状况调查、开发区评价类型划分、开发区土地集约利用程度评价、开发区土地集约利用潜力测算、开发区土地集约利用评价综合分析。

1.4.2 评价技术路线

1.4.2.1 土地利用状况调查

以宗地为单元开展开发区土地利用现状调查工作，获取经济社会发展、土地利用水平和相关规划等资料，分析开发区的土地利用状况。

1.4.2.2 土地集约利用程度评价

确定土地集约利用的评价指标权重和理想值，建立开发区土地集约利用潜力评价体系，通过土地利用集约分值计算，开展开发区土地集约利用程度评价。

1.4.2.3 土地集约利用潜力测算

利用开发区土地利用状况调查资料和土地集约利用评价结果，进行开发区土地利用集约潜力测算。

1.5 提交成果内容

1.5.1 文字成果

《开发区土地集约利用评价工作报告》；

《开发区土地集约利用评价技术报告》；

《开发区土地集约利用评价专题报告》；

《基础资料汇编》。

1.5.2 图件成果

《开发区评价范围示意图》；

《开发区土地利用状况图（Ⅰ）——按建设状况划分》；

《开发区土地利用状况图（II）——按供应状况划分》；

《开发区闲置土地分布图》；

《开发区高新技术产业用地分布图》；

《开发区典型企业分布图》；

《开发区土地集约利用扩展潜力分布图》；

《开发区土地集约利用管理潜力分布图》。

1.5.3 数据库成果

包括《开发区土地利用现状数据库》和《开发区土地集约利用评价成果数据库》。矢量数据的编辑是在GIS平台下开展的，技术组采用了GIS软件。数据库平面坐标采用了独立坐标系；高程系统采用了“1985国家高程基准”；投影方式采用了“高斯-克吕格投影”。矢量数据的精度符合城镇地籍调查以及相关技术标准、规范的要求。

1.6 评价工作经验

1.6.1 领导重视及各相关部门的配合

开发区土地集约利用评价工作所需的资料和数据涉及土地管理、城市规划、社会经济、企业经营等方面，需要领导积极协调沟通各相关部门，同时在资金和人员上给予充分的保证，才能更好的保证开发区土地集约利用工作评价工作按时完成。

1.6.2 数据的收集是工作顺利完成的重要前提

开发区评价工作面积广、涉及的部门多，因此前期数据的收集效率和完善程度对后续工作的开展至关重要。土地利用数据、城镇规划数据、统计数据以及土地利用现状图、地籍图、城市规划图件等数据的收集程度直接影响到工作的进度，充足的数据和详细的图件也保证了成果的真实和准确。

1.6.3 高素质的内业队伍是完成工作的技术保障

开发区评价中期工作是整个评价工作的重中之重，对于开发区的集约评价，潜力测算，分析等必须要求有一只业务好、素质高的业内队伍，这只队伍是确保开发区土地集约利用评价工作的高质量完成的技术保障。

1.6.4 集思广益是评价工作内容完善的依据

评价工作从准备阶段、实施阶段、初步成果完成、最终成果完成等有多个环节，各个环节阶段应采用不同形式的专家咨询，尤其是根据基层管理部门的应用需求，详细向专家们汇报，认真听取各方面意见，反复征求各方面意见，才能使成果内容逐步深入和完善。

1.6.5 如何充分发挥此次评价成果的作用

开发区土地集约利用评价涉及土地、经济、建筑、规划等数据，最终得出开发区土地集约利用评价数据库，如何以开发区土地集约利用评价为契机，进一步提高土地集约利用水平，着力改变开发区外延扩张、用地粗放的局面，建立集约高效的开发区用地模式是评价后续工作的困难所在。

2 城市建设用地节约集约利用评价

2.1 评价目标

从2014年开始经过5a时间，到2018年，完成全国80%以上的城市和60%的县级市的建设用地节约集约利用初始评价，实现参评城市区域建设用地节约集约利用状况评价年度更新，全面掌握参评城市建设用地节约集约利用状况、潜力规模与空间分布及变化趋势，提出城市建设用地规模挖潜、结构调整、布局优化的途径和措施，为科学用地管地、制定相关用地政策、切实提高城市土地利用效率和效益提供重要依据。

2.2 评价时点

本次评价包括区域建设用地节约集约利用状况初始评价和年度更新评价、中心城区建设用地集约利用潜力初始评价，工作周期为2014—2018年。初始评价时点统一为2014年12月31日，2016年度、2017年度和2018年度区域建设用地节约集约利用状况评价时点分别为2015年12月31日、2016年12月31日和2017年12月31日。

2.3 评价依据

《国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函[2014]210号）；

《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）；

《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-98）；

《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2014）；

《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）；

《城市居住区规划设计规范》（GB50180-1993，2002版）；

《土地基本术语》（GB/T19231-2003）；

《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）；

《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T1018-2008）；

《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）；

《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》；

《城市建设用地节约集约利用评价数据库标准》；

《城市建设用地节约集约利用评价制图规范》。

2.4 评价工作内容及技术路线

2.4.1 区域建设用地节约集约利用状况评价

是以参评城市行政辖区内的全部建设用地为评价对象，定性分析参评城市及下辖各行政单元土地利用与社会、经济发展的协调程度，定量评价参评城市及下辖各行政单元建设用地节约集约利用水平，揭示参评城市建设用地节约集约利用状况定性分析、区域建设用地节约集约利用状况定量评价和评价结果综合分析等工作内容。

2.4.2 中心城区建设用地集约利用潜力评价

中心城区建设用地集约利用潜力评价，是以参评城市中心城区现状建设用地为评价对象，定性分析中心城区建设用地利用状况，划分居住、商业、工业、教育、行政办公、其他等功能区，定量评价各类功能区土地集约利用水平；依据定性分析和定量评价结果，测算各类功能区的集约利用规模潜力和经济潜力，制定挖潜时序安排。主要包括基础调查、中心城区建设用地集约利用状况定性分析、中心城区建设用地集约利用状况定量评价、中心城区建设用地集约利用潜力测算和潜力评价综合分析等内容。

2.5 提交成果内容

2.5.1 报告成果

区域建设用地节约集约利用初始评价报告（包括工作报告和技术报告）；

中心城区建设用地节约集约利用潜力评价报告（包括工作报告和技术报告）；

2016年度、2017年度、2018年度城市区域建设用地节约集约利用状况更新评价报告；

2017年度、2018年度重点城市中心城区建设用地集约利用潜力更新评价报告。

报告成果需符合《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》、《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T1018-2018）的编制要求。

2.5.2 数据库成果

参评城市建设用地节约集约利用初始评价成果数据库，包括符合《城市建设用地节约集约利用评价数据库标准》的数据库成果和《城市建设用地节约集约利用评价制图规范》的图件成果。

2.6 评价工作重点及难点

根据《国土资源部关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函[2014]210号）规定的工作进度，现阶段进行的是区域建设用地节约集约利用状况初始评价工作，以下对工作中的重点及难点进行分析。

2.6.1 基础调查工作

基础调查是城市建设用地节约集约利用状况评价的基础性工作，主要涉及人口、经济、土地利用现状、土地供应和土地规划等基础数据。调查工作应充分利用统计年鉴或报表、经济社会普查、土地利用调查，以及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等现有成果资料。其作用是为后续定性评价和定量分析提供测算数据，并为开展数据库建设工作做准备。

前期数据及资料的收集效率和完善程度对后续工作顺利开展至关重要。其中，土地利用数据、城镇规划数据、统计数据以及土地利用现状图、地籍图、城市规划等图件，其收集的充足与详细程度直接影响评价工作进度，同时也决定了评价成果的真实性和准确性。而评价工作面广、涉及对口管理部门多，造成基础调查工作量大，收集过程也存在一定难度，需投入一定的人力、物力与财力，此项工作是评价工作的基础，也是重点工作之一。

2.6.2 理想值确定

指标理想值，应依照节约集约用地原则，在符合有关法律法规、国家和地方相关标准的基础上，依据土地利用规划确定的控制目标、上级分解下达的节约集约用地管理目标、所在省或市平均状况、类比城市横向比较情况，参评城市下辖各行政单元相关指标现状值，采用专家咨询等方法综合确定。

《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》详细说明了指标理想值确定的依据、方法和过程，具体确定依据和方法思路详见下表：

表1 《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》确定依据和方法思路

指标（代码） 确定依据和方法思路参考

城乡建设用地人口密度（PUII1） 依据参评城市土地利用总体规划确定的人均城镇工矿用地控制目标，以及城镇工矿用地占城乡建设用地比例目标，推算城乡建设用地人口密度规划控制目标，结合其他类比城市情况等综合确定。

建设用地地均固定资产投资（EUII1） 依据参评城市近5年固定资产投资额与GDP比值的平均状况，结合EUII2理想值指标反推、其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

建设用地地均地区生产总值（EUII2） 依据参评城市土地利用总体规划确定的人均城镇工矿用地控制目标、城镇工矿用地占城乡建设用地比例目标、城乡建设用地占建设用地总量的比例目标，反推人均建设用地控制目标，结合国民经济发展相关规划预测规划目标年的人均GDP值反推、其他类比城市情况、下辖和行政单元指标现状值等综合确定。

单位人口增长消耗新增城乡建设用地量（PGCI1） 依据参评城市土地利用总体规划确定的人均城镇工矿用地控制目标、城镇工矿用地占城乡建设用地比例目标，修正确定规划人均城乡建设用地控制目标，结合人均城乡建设用地现状值，按规划人均城乡建设用地控制目标的一定比例确定参考值，再根据其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

或依据参评城市土地利用总体规划确定的新增城乡建设用地控制目标，结合规划期间人口增量预测推算单位人口增长消耗新增城乡建设用地量，再根据其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

单位地区生产总值耗地下降率（EGCI1） 按照逐级分解下达的“十二五”期间单位地区生产总值耗地下降率目标任务推算，再根据其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量（EGCI2） 依据参评城市土地利用总体规划确定的规划期内新增建设用地控制目标，结合国民经济发展相关规划确定的GDP增长目标推算，再根据其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

单位固定资产投资消耗新增建设用地（EGCI3） 依据参评城市土地利用总体规划确定的规划期内新增建设用地控制目标，结合国民经济发展相关规划确定的同期固定资产投资目标累计值推算，再根据其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1） 以参评城市指标现状值为基础，结合其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定，原则上不低于1.0。

地区生产总值与建设用地增长弹性系数（EEI1） 以参评城市国民经济发展相关规划确定的GDP增长率、土地利用总体规划确定的规划期内新增建设用地控制目标与规划基期建设用地总规模比值的商数为基础，结合其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定，原则上不低于1.0。

城市存量土地供应比率（ULAPI1） 以参评城市或上级行政区前五年城市存量土地供应比率实际值为基础，综合其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

城市批次土地供应比率（ULAPI2） 以各级政府或国土资源主管部门确定的前三年各年城市批次土地供应比率控制目标的平均值为基础，综合其他类比城市情况、下辖各行政单元指标现状值等综合确定。

或以参评城市前三年各年城市批次土地供应比率的平均值为基础，综合节约集约用地要求、其他类比城市情况、下辖各行政单元现状值等综合确定。

在确定理想值时有以下几点注意事项：

理想值确定的原始数据来源应有依据，且依据具有一定的权威性。例如：城乡建设用地人口密度（PUII1），其测算的原始数据为：人均城镇工矿用地控制目标值、城镇工矿用地目标值、城乡建设用地目标值，均应来源于《土地利用总体规划》中的确定值。

应将相关规划的目标年数据折算到评价时点2014年12月31日。

应注意理想值单位与原始数据单位之间的转换问题。例如：城乡建设用地人口密度（PUII1）单位为人/km2，而人均城镇工矿用地控制目标值单位为人/hm2，城镇工矿用地目标值、城乡建设用地目标值单位为公顷，计算过程中应注意平方公里与公顷的转换。

从集约发展理念考虑，理想值应优于或至少等于现状值，即：正向相关指标理想值应大于等于现状值，反向相关指标理想值应小于等于现状值。若理想值劣于现状值，则预示城市未来用地方式将日益粗放。若测算得到的理想值劣于现状值，应将理想值调至与现状值相等，以示现状达到理想状态。

2.6.3 土地利用趋势类型判定

根据所计算的总指数、指数、分指数的分值高低，从大到小，依次划分为Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型等，对应的建设用地节约集约利用程度由高到低，可表述为“集约度高”、“较高”、“中等”、“较低”、“低”等不同情形。

2.6.4 土地利用状况类型判定方法如下：

按照数轴法、总分频率曲线法等，对参评城市所辖的各县（市、区）的总指数、指数、分指数进行分值区段划分。其中采用数轴法时，应分别将有关指数值点绘在数轴上，按土地节约集约利用效果的实际状况，选择点数稀少处作为分值区段的分界点。采用总分频率曲线法时，则分别对有关指数值进行频率统计，绘制频率直方图，按土地节约集约利用效果的实际状况，选择频率曲线波谷处作为分值区段的分界点。

根据分值区段划分结果，按指数分值区段的高低，从大到小，依次初步确定各县（市、区）的土地利用类型，即判定为Ⅰ型、Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型等。

采用聚类分析等方法对依据分值区段划分确定的土地利用状况类型进行校核。当校核结果与土地利用状况类型存在差异时，应进一步分析差异原因，结合专家咨询最终确定土地利用状况类型。表2为表述土地利用类型确定过程。

3 节地评价

3.1 评价目的

建设项目节地利用是以符合有关法规、政策、规划等为导向，通过增加对土地的投入、改善施工管理，挖掘土地利用潜力，不断提高项目土地利用效率和综合效益的一种节约集约用地模式。

建设项目节地评价是贯彻落实节约资源基本国策，严格土地管理制度，坚守18亿耕地红线的重要工作，通过建设项目节地评价掌握建设项目用地节约集约利用状况及优化用地规模，引导建设项目用地节约集约利用，同时为建设项目用地预审管理，办理供（用）地手续提供依据。

3.2 评价对象范围

根据国土资源部办公厅发布《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅发[2015]16号），要求严格执行国家发布的各类土地使用标准，在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，进一步落实标准控制制度。对国家和地方已经颁布土地使用标准和建设标准，但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，县级以上国土资源部门应当组织开展建设项目节地评价并组织专家评审，将其作为建设用地供应的依据。

3.3 评价依据

《节约集约利用土地规定》（中华人民共和国国土资源部令第61号，国土资部第1次部务会议审议通过，自2014年9月1日施行）；

《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发[2014]119号）；

《国土资源部关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅[2015]16号）；

《产业结构调整指导目录》（中华人民共和国国家发展和改革委员会第9号令）；

关于发布和实施《工业项目建设用地控制指标》的通知（国土资发[2008]24号）。

3.4 报告主要内容及技术方法

3.4.1 报告主要内容

根据《国土资源部关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（国土资厅[2015]16号）要求，节地评价报告主要包括8大部分内容：概述；建设项目概况；建设项目合规性分析；项目选址的最优化分析；项目节地效果分析；节地评价结论；存在的主要问题和建议；附件。

3.4.2 分析内容

3.4.2.1 建设项目概况

根据委托方提供的项目基础资料、相关部门批文及规划条件确定。主要包括项目建设背景及意义、项目概况、项目建设方案、项目建设条件等。

3.4.2.2 建设项目合规性分析

根据《产业结构调整指导目录》、《土地利用总体规划》及国家、地方相关供地政策等进行合规性的分析。

主要包括符合产业和行业政策分析、符合供地政策分析和符合土地利用总体规划分析。

3.4.2.3 项目选址的最优化分析

根据委托方提供的设计、环评等专业资料，对项目的合理性进行分析。

主要包括项目工程规模及选址合理性分析、项目采用的工艺、设备的先进性分析、项目各功能分区的合理性分析。

3.4.2.4 项目节地效果分析

根据《工业项目建设用地控制指标》，结合国家及地方的节约集约用地政策和相关农用地转用、征收的批复文件，对项目的节地效果进行分析，此部分内容为节地评价报告的技术核心内容。

主要包括节约集约用地政策分析、项目用地指标与土地使用标准比较分析、项目占用耕地情况分析。

3.4.2.5 节地评价结论

分析结果，阐述合规性分析结论、节地分析结论、用地规模评价结论。

3.4.2.6 存在的主要问题和建议

对节地评价建设项目在建设过程中及建成后生产过程中需重点注意的事项进行说明，并提出相应解决方案与建议。

3.4.3 主要技术方法

建设项目合规性分析、项目选址的最优化分析采用定性分析方法；建设项目节地效果分析采用定量测算方法进行分析。

定量测算主要采用功能分析法。功能分析法是在确定建设项目各功能分区优化用地规模基础上，将各功能分区优化用地规模加总求和，确定建设项目优化用地规模的方法。

3.4.3.1 计算公式

SL=S1+S2+S3+……

式中：SL——建设项目优化用地规模；

S1——功能分区1优化用地规模；

S2——功能分区2优化用地规模；

S3——功能分区3优化用地规模。

3.4.3.2 技术路线

划分建设项目功能分区；确定功能分区申请用地规模；功能分区优化用地规模评价；确定建设项目优化用地规模。

3.4.4 土地估价师概况

4 结论

随着经济建设快速发展，建设用地供给的缺口很大，土地资源供需矛盾突出。在我国土地资源有限的情况下，唯一出路在于节约集约用地。所以，我国的土地利用趋势为：走“内涵挖潜”之路，利用好存量土地，提高土地利用率，以最少的土地投入，获取最大的利用效益，转变经济增长方式，由粗放的土地利用方式向集约化土地利用方式转变。开发区土地集约利用评价、城市建设用地节约集约利用评价、节地评价均为节约集约利用土地应用提供了基础性数据和信息，为今后节约集约利用土地动态管理体系的建立奠定坚实的基础。