档案数据赋能政府智慧治理探析

姚淑娟

摘 要：当前我国档案事业正朝着数据化智慧化转型。文章在解析档案数据赋能政府智慧治理所涉核心概念的基础上，以长三角地区为例，分析其档案数据参与政府治理的成效、问题及实践经验，并从赋能主体、赋能过程、赋能手段三个角度构筑档案数据赋能政府智慧治理推进路径，为其他地区相关工作开展提供有效指导。

关键词：档案数据；政府智慧治理；档案赋能；长三角地区

分类号：G279.21

An Exploration of Archival Data Empowerment for Smart Government Governance： Taking the Yangtze River Delta Region as an Example

Yao Shujuan

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： The current archival undertakings in China are transitioning towards digitization and intelligent development. On the basis of analyzing the core concepts involved in empowering smart government governance with archival data， this article takes the Yangtze River Delta region as an example to analyze the effectiveness， existing problems and practical experience of archival data participation in government governance， and proposes to develop a path for promoting archival data empowerment for smart government governance from three perspectives： empowering subject， empowering process， and empowering means， providing effective guidance for relevant undertakings in other regions.

Keywords： Archival Data； Smart Government Governance； Archival Empowerment； The Yangtze River Delta

2022年国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，指出数字政府建设要坚持数据赋能。[1]档案部门拥有大量档案资源可以支持数字政府建设，为此，档案事业应关注数据化转型，重视档案数据赋能智慧型政府建设方面的工作。

目前，国内档案学者对档案与政府智慧治理这一主题的研究主要集中在档案赋能政府治理或参与数字政府建设等方面。马仁杰指出，档案信息共建共享是档案工作赋能数字社会发展的重要途径[2]；武亚楠和唐长乐分析了面向数字政府的数字档案精准化服务[3]。但相关研究主要基于档案工作这一宏观层面，尚未将微观层面的档案数据与政府智慧治理相关联。本文以三个核心概念的解析为逻辑起点，借鉴长三角地区相关优秀经验，为档案数据赋能政府智慧治理构筑可行发展路径。

1 档案数据赋能政府智慧治理概念解构

对一个概念的理解，可以从其临近概念出发、从理论上或实践上的相近概念出发，探究该概念的内涵。档案数据赋能政府智慧治理可拆解为三个核心概念，即档案数据、政府智慧治理、档案数据赋能。

1.1 档案数据

档案数据包括档案数据内容信息等本体数据、档案部门在传统管理业务活动过程中形成的各类档案管理业态数据，以及那些具有长久保存价值但还未被纳入档案部门保管的社会档案数据等。[4]档案数据是档案信息发展到最新阶段的一种形态，它与传统档案、数字档案不同。档案数据既是档案也是数据，兼具档案属性与数据特性。档案属性决定档案數据可以用于多种场景服务，档案数据的“数据特征”决定了其赋能政府治理的智慧属性。

从档案属性上看，档案具有的多元价值是档案能够赋能政府智慧治理的必要条件。档案具有参考、凭证、情感等多重价值，在社会政治、经济、文化、科技等多个方面具有基础支撑作用，且数据形态的档案资源更是一种新型生产要素，是名副其实的“资产”。

从数据特性上看，档案数据是政府进行智慧治理的关键所在。档案数据使得管理手段从信息化变为数据化与智能化。档案数据能够通过网络快速传播且痕迹可追溯，这种留痕传播特质使得民众能够便利获取数据，并可借助这些档案数据对政府事务进行监督。档案数据的可传播性质保证了其覆盖范围的广泛性，档案数据的精准质性辅以数字技术确保了服务的具体个性。

1.2 政府智慧治理

数字政府是在现实层面上与政府智慧治理最为临近的概念。数字政府这一样态倡导利用新信息技术实现政府治理理念、数字技术、政务流程、体制机制的变革创新。[5]顾名思义，政府智慧治理就是智能化时代的数字政府治理，意在通过数字政府建设达到智慧治理的效果。政府智慧治理的发展目标即智慧服务、智慧决策、以人为本。智能化时代的数字政府治理需要通过数据赋能加速部门协同，而部门协同有助于挖掘更多的场景化应用。相较于普通的数字政府建设，政府智慧治理更加注重于公共决策的科学化民主化、社会治理的智能化精准化和公共服务的多元化场景化。档案数据赋能政府智慧治理应进入一个正向反馈过程，通过多样数字技术手段激活档案数据多元价值，并将其应用到更加多样化的政府服务场景中，促进政府治理智慧化转变。

1.3 档案数据赋能

档案数据是数据的一种表现形态，为此，可从已有的数据赋能理念探索档案数据赋能。Lenka等将数据赋能划分为三个维度，分别是连接能力、智能能力和分析能力[6]，因此，档案数据同样拥有连接能力、智能能力和分析能力。连接能力表现在通过档案数据与政务数据的对接实现档案数据的无障碍流通；智能能力表现在借助档案数据所提供的场景化服务和精确化服务；分析能力在于数字技术参与下的档案数据内容级开发，可实现档案价值高效深层次析出。当下，档案数据赋能政府智慧治理将在资源流通、智慧决策、智慧服务、文化建设等场景中产生明显成效。

2 长三角地区档案数据赋能政府智慧治理建设成效与问题表现

2.1 赋能地区资源流通

依托政务数据平台及公共数据开放平台，档案数据可以打破区域壁垒，促使资源流通。档案数据在政务数据平台中多表现为民生档案的查询利用，省内互通，并支持跨省办理。公共数据平台则多为专题类型数据资源库的汇集，可以根据需求选择并获取合适的数据资源，便于挖掘利用。

2018年3月14日，长三角地区档案部门在上海签署《开展民生档案“异地查档、便民服务”工作合作协议》，合力构建长三角档案公共服务新格局。2019年5月23日，长三角地区政务服务“一网通办”正式开通运行，档案数据通过接入政务外网实现了区域间资源互通。2020年，上海首创的城市运行“一网统管”开始推广。一网统管以高效处置一件事为方向，对政务服务和城市治理进行流程再造，各部门和机构形成跨层级、跨部门、跨区域数据共享、协同联动。[7]

此外，长三角地区各省市的公共数据开放平台也汇集了大量数据集以提供利用。如浙江数据开放平台上共开放26261个数据集、144844项数据，包括了各部门保存的归档数据以及省档案局提供的25个专题数据库；另外，上海市公共数据开放平台也开放了11个与档案相关的数据资源。

2.2 辅助政府智慧决策

档案信息资源在战略咨询、政府决策、智库建设等方面发挥着不可替代的支撑作用。[8]智慧治理的一大特点就是从事后走向事前，这与档案数据所具有的参考价值密不可分。档案数据可为政府工作提供资政参考，辅助政府事前预测，使政府在处理公务时做到及时响应，快速决策。上海市在利用档案数据辅助智慧决策方面就颇有成效：在居民健康方面，上海市浦东新区公共卫生部门借助居民健康档案和电子病历数据库，对民众健康进行全面监测，在遇到问题时可做出及时响应；在居民安全方面，上海嘉定街道城运中心每月对各类案件数据进行分析研判，注重对重点、高发案件形成专题分析，帮助各部门研判形势、预防风险，基本可实现精准预判、实时管控、联动联勤、高效处置、数据共享。[9]

2.3 赋能政府智慧服务

政府智慧服务主要表现为以人为本，档案数据可协助政府部门为公众提供精准便捷的服务。一是简化流程，便民服务。上海市浦东新区持续优化“一网通办” 提升政务服务能级，与区大数据中心合作，通过后台数据自动比对等智慧化技术更好发挥档案大数据作用；43项民生档案查询服务全部可调用电子证照，提升公共服务对象办事“体验度”，巩固“两个免于提交”成效。[10]二是提供个性化精准化服务。浙江嵊州市档案馆和市大数据中心联合推出“个人全生命周期档案”综合智治应用，试点建设工作启动至今，已完成数据归集4114万条、数据治理808万条、场景建设5个[11]，其中“基层治理”子场景通过建立人员社会关系图谱在处理纠纷时可为基层干部寻找调解人提供数据支撑。

2.4 助力文化传播

档案数据具有情感价值，档案数据的数据特性还能促使这种情感快速传播。通过档案开发利用，可促进社会繁荣、文化建设和核心价值观培养，增强政府治理“巧实力”。 [12]长三角地区利用档案数据形成各种文化数据库，有些数据经过再加工后建成多个面向群众的数据集或网站，通过文化数据的传播培养群众的文化认同感。浙江台州市档案局与中国人民大学合作，开展高迁古村落数字记忆项目，借助于这一项目，将台州古村落文化可视化，留住并活化乡村记忆。该工程建有“记·忆高迁”门户网站以及“高迁古村落数字资源库”，网站以数据库为依托，展示了台州古村落的风土文化。除记忆工程外，浙江省还利用文化数据打造文旅品牌，比如“浙里好玩”“诗画浙江”等，建设数字公共文化和旅游服务新体系。“浙里好玩”由省文化和旅游宣传推广信息中心、资源开发处、非物质文化遗产处、省文物局博物馆与社会文物处等多部门协同合作牵头，整合了全省文化旅游资源、非遗档案数据等，并面向不同群体构建个性化、智能化产品，实现了一站式文化服务，不仅促进特色文化传播，同时助力了文旅经济发展。

2.5 档案数据赋能政府智慧治理的问题表现

长三角地区在档案数据赋能政府智慧治理方面为全国提供了很好的实践经验，但同时所反映出的一些问题也不能忽视。

首先表现在档案数据资源供给不充分。档案数字化是数据化的必经过程，而档案数据化是档案部门以用户需求和业务需要为导向，将数字档案资源转换为可供阅读、分析和处理的档案数据资源的过程。[13]《浙江省档案事业发展“十四五”规划》提出，要做到“保管期限30年（长期）以上档案100%数字化、50%数据化”的目标。从这一目标的设立可以得知，一是数字化不等同于数据化，二是档案数据化程度不够充分。其次，从关于数字政府建设以及数据开放相关政策看，在有关公共数据立法或规范性文件中普遍未对档案数据及其治理给予应有关照。[14]這表明，尽管档案部门制定档案事业规划响应数字政府建设，但实际上档案数据并未有效融入政府数据治理之中。最后，还存在档案数据质量不过关等问题。以浙江数据开放平台为例，在浙江数据开放平台数据集下的评论中，不少利用者反映了利用中出现的问题，如图1所示。浙江省档案馆发布的数据集为例，发布的25个数据集中，有用户评论的只有5个，共有14条评论，其中10条为差评，差评率达71%。利用者提出的问题包含开放数据集内容不详细不完整、利用有限制，甚至没有人名项，利用体验感不好。这一现状反映出档案部门数据归集能力不强，提供的档案数据质量不佳等问题。

3 档案数据赋能政府智慧治理的推进路径

3.1 赋能主体：积极主动，融入治理格局

在档案数据赋能政府智慧治理过程中，档案部门是数据的提供者，是赋能的主动方，而政府是数据治理政策的提出者、档案机构的监督者、档案数据的利用者以及政务平台的管理方。两者需要共同发挥作用。档案机构应主动成为档案大数据的建设方，积极融入国家大数据治理框架。

一是政策指引，步步推进。档案部门应该在自身行业规章中作出相关规定要求，响应政府治理需求，具体包含数字化工作推进、档案基础设施建设、档案机构人才能力建设等。在具体工作过程中，应制定阶段性目标重点，建成智慧档案馆以及档案数据中心，同时注重与外部政务部门的数据共享。

二是协同合作，融入治理场景。数字政府建设不是简单对档案数据进行治理，而是要依靠和围绕档案数据治理。[15]档案馆现有开放数据依然以历史数据和民生档案数据为主，仍有许多具有长久保存价值但还未被纳入档案部门保管范畴的社会档案数据分布在其他机构中。基于此，档案机构应主动对接业务部门，将具有档案价值的数据及时归档，积极融入政府多方面治理场景，避免成为数据孤岛。

3.2 赋能过程：把握全程，发挥数据作用

档案数据赋能政府智慧治理的关键在于档案数据的汇集统一、开放共享、开发利用。

在数据汇集统一层面上，一是要重视数据汇集质量。形成的数据应依据统一的方案标准，特别是数据的格式规范性和要素完整性须保证，以确保档案数据得到充分挖掘。二是要积极融入政务网络，通过政务平台、数据中心等，实现资源互联互通。在档案数据开放共享层面，一是尽量加大开放力度，拓展数据归集门类，有效提升多门类档案及开放档案目录数据归集率和归集质量。二是打破共享壁垒。档案部门应当与政府其他部门就数据共享达成协议，明确业务部门利用需求，打通档案部门与其他部门数据共享交换的堵点。实现一网通办、一网统管。在档案数据开发利用层面，一是档案机构应配合政府规划，积极建设档案数据资源库，形成文化专题、民生档案、重大活动等数据库，更好地为公众提供利用服务。二是及时跟踪档案数据问题反馈，提高服务质量。

3.3 赋能手段：技术应用，保证赋能进行

档案数据赋能的一大特点是技术取向，技术赋能档案管理是档案数据赋能政府治理的前提和手段。智慧治理就是要加强对信息技术的应用，更好利用云计算、大数据、人工智能等技术，提高治理能力，保证治理过程。档案数据从汇集到方便各方面利用，就是一个赋能的过程，在此过程中，数字技术的应用是重要的内在保证。在档案数据汇集上，由于数据的多源异构性，档案部门需要利用关联数据技术建立数字档案多维语义关联框架，以实现分散、异构、跨界档案数据资源语义层的关联[16]，以便于数据之间的内容分析。在档案数据管理中，可以开发虚拟“数据大脑”，赋能档案数据实时归档、自动存取、精准查询和可视输出。[17]同时，可使用智能合约、区块链、数据挖掘等技术，追踪并深度分析用户信息与过往行为数据，结合用户画像等主动预判用户需求，实现个性化服务推荐等功能。

4 结 语

综上所述，我国档案数据赋能政府智慧治理已取得一定成效，在政府数据资源流通、智慧决策、智慧服务、文化传播等方面均产生积极作用。但同时也应该看到，在档案数据质量、档案部门数据能力等方面同样存在问题。为解决好此类问题，档案机构与政府部门应加强交流，把控整个赋能过程，特别是在政府智慧治理大框架下，档案部门应该主动融入，在发展自身的同时加强档案数据与政务部门联通共享，真正融入智慧政府一体化生态中。

注释与参考文献

[1]国务院关于加强数字政府建设的指导意见[EB/OL].[2023-04-13].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/ content_5697299.htm.

[2]马仁杰.我国档案工作赋能社会治理的理论逻辑与实践逻辑[J].档案学通讯，2022（4）：105-107.

[3]武亚楠，唐长乐.数字政府的数字档案精准化服务研究[J].山西档案，2022（2）：85-91.

[4]张金峰.新形势下档案数据协同治理实现路径探析[J].档案与建设，2022（8）：25-29.

[5]保海旭，陶荣根，张晓卉.从数字管理到数字治理：理论、实践与反思[J].兰州大学学报（社会科学版），2022（5）：53-65.

[6]LENka s ， PaRiDa V ， wiNCENT J. Digitalization Capabilities as Enablers of Value Co-Creation in servitizing Firms[J]. Psychology & Marketing，2017（1）：92-100.

[7]“兩张网”让上海城市治理数字化转型“形神兼备”[EB/OL].[2023-04-13]. https：//m.chinanews.com/wap/ detail/chs/zw/9645608.shtml.

[8]金波，杨鹏.“数智”赋能档案治理现代化：话语转向、范式变革与路径构筑[J].档案学研究，2022（2）：4-11.

[9]商雯.上海嘉定数字赋能一网统管[EB/OL].[2023-06-19].https：//www.mohurd.gov.cn/xinwen/ dfxx/202304/20230412_771102.html.

[10]持续优化“一网通办”提升政务服务能级[EB/OL].[2023-02-11].https：//www.archives.sh.cn/news/bbdt/202201/ t20220113_67026.html.

[11]浙江嵊州打造“个人全生命周期档案”综合智治应用[EB/OL].[2023-04-15].https：//www.saac.gov.cn/daj/c1002 03/202304/31fa4a6d1b914160b19d04ab674127fa.shtml.

[12]金波.大数据时代政府治理的“档案参与”[J].求索，2021（3）：135-143.

[13]赵跃.大数据时代档案数据化的前景展望：意义与困境[J].档案学研究，2019（5）：52-60.

[14][15]周毅.档案数据治理的认识维度及其价值[J].档案与建设，2023（2）：8-12.

[16]金波，陈坚，李佳男，等.大数据时代档案数据资源整合探究[J].档案与建设，2022（9）：18-23.

[17]王静.醒悟、合作与转型：在线政务服务视角下档案部门数据管理职能回归[J].山西档案，2022（1）：71-80.