构建审计思维体系 助推营商环境优化

陈艳

[摘要]审计是一种提供专业服务的行为，具有独特的职业判断和思维模式。审计思维对做好审计工作尤为重要。优化营商环境，是激发市场主体活力和增强内生发展动力的关键之举。开展营商环境审计是审计机关聚焦主责主业，立足经济监督定位，助力经济社会高质量发展的重要举措。本文从审计思维角度，分析了国家审计与营商环境优化的关系，阐述了营商环境方面存在的问题，剖析了审计思维对营商环境优化的推动作用。

[关键词]审计思维   营商环境优化   体系构建

一、引言

国家审计作为国家治理的重要方式，对优化营商环境具有重要意义。近年来，国内学者就国家审计助力营商环境优化进行了一系列研究。邢维全（2022）认为，国家审计作为推进国家治理能力现代化的重要制度，在助力优化营商环境中发挥着重要的监督和保障作用。王洒洒（2022）认为，国家审计能有效地促进区域营商环境优化，在优化地区营商环境时，要充分发挥国家审计揭示、预防与防御的功能。可见，国家审计可以对营商环境优化起到积极的推进作用。审计思维是影响审计质量的重要因素，审计质量的优劣直接影响国家审计作用的发挥。由此，我们不禁思考，目前我国在营商环境方面还存在哪些问题？审计思维体系的构建对营商环境优化能否起到推动和提升作用？要解决这些问题，必须从审计思维、营商环境优化的内涵入手。

二、相关概念内涵

（一）审计思维的内涵

徐翔（2018）認为，思维是在表象、概念的基础上进行分析、判断、推理等认识活动的过程，这种过程经过实践的不断锤炼，在人们的意识中便形成了一定的思维框架，并潜意识地影响人们的行为、认知、决策等。付一辉和曾海帆（2016）认为，审计思维是审计活动中特有的思维，提高审计思维水平，对于提升审计人员的专业胜任能力具有重要意义。总的来说，审计思维是审计人员从事审计工作时特定的思考模式，是审计人员成功执业的必备素质，是审计工作高质量完成的根本保证。在微观层面，运用正向、逆向、质疑等逻辑性思维解决具体问题，运用创新、服务、大数据等创造性思维拓展审计工作的深度与广度，提高审计质量，揭示风险隐患；在中观层面，运用统筹、法治和底线思维来思考，分析问题产生的原因，并提出推动问题解决的审计意见和建议；在宏观层面，运用联系和辩证思维，把审计监督工作融入经济社会发展的伟大实践，以推动国家治理能力和治理体系现代化的顺利实现。综上所述，本文从微观、中观和宏观三个维度入手，构建审计思维体系，具体详见图1。

（二）营商环境优化的内涵

根据国务院2019年10月公布的《优化营商环境条例》，营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。围绕如何优化营商环境，该条例对市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面进行了详细阐述。从根本上说，优化营商环境，就是要从市场主体的利益出发，通过不断改革和完善服务于市场主体的各项制度和具体措施，营造公平、公正、公开、高效、便利的市场环境氛围，目的是打造“市场化、法治化、国际化、便利化”一流营商环境。优化营商环境是党中央、国务院在新时期作出的重大决策部署。党的十八大以来，营商环境优化问题逐步得到重视。2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会上正式提出了“营商环境”概念。《优化营商环境条例》的出台，指明了营商环境的发展方向，为我国营商环境优化规划了蓝图，标志着我国建设法治化营商环境进入新阶段。

（三）营商环境审计的内涵

余飞（2022）认为，营商环境审计是通过对政府和相关部门实施审计程序，评价一个地区营商环境综合水平，发现存在的不足并提出审计意见，通过后续审计开展审计监督，以达到促进营商环境优化和区域经济发展的目的。2014年8月，国务院办公厅印发《关于稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况的跟踪审计工作方案》，要求全国审计机关对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况进行跟踪审计，充分发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。随着营商环境持续优化成为国家关注的重点问题，深化“放管服”改革，优化营商环境已经成为重大政策措施落实大项中的一部分，“优化营商环境政策措施执行”也逐步纳入了各地的审计监督工作中，营商环境审计已经越来越受到国家以及各级审计机关的重视。

三、国家审计与营商环境优化的渊源

（一）开展营商环境审计是发挥审计监督职能的需要

根据国家治理理论，国家审计是国家治理体系的重要组成部分，是推进和促进国家治理完善和发展的重要力量。在公共受托责任下，国家审计不仅需要发挥查错纠弊的监督作用，更要在助力宏观经济调控和管理服务上发挥建设性作用。在免疫系统理论下，国家审计作为一种具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，充分发挥着保障国民经济社会健康运行的重要作用。优化营商环境是加快完善市场经济体制，推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。作为国家审计的重要组成部分的营商环境审计与优化营商环境目标一致，均是促进国家良治的重要路径。

（二）开展营商环境审计是审计理论与审计实践相融合的产物

自“营商环境”被提出以来，各级审计机关一直将优化营商环境作为重点审计目标。一方面，注重坚持与时俱进，创新审计理论，形成了科学的审计工作指导原则、方式方法，用于规范和指导审计实践。开展营商环境审计，是审计理论发展到一定阶段的自然实践产物，是不断创新发展审计理论的必然要求。另一方面，实践是检验理论的唯一标准，审计实践是推动审计理论创新的原动力。现阶段，营商环境审计尚未形成一套完善的理论体系。审计机关通过实施营商环境审计，不仅能有效发挥审计在营商环境优化中的监督和保障作用，还能促进营商环境理论体系的完善。

（三）国家审计发展与营商环境优化相辅相成

一方面，国家审计为助力营造平稳健康的营商环境贡献了力量。国家审计通过依法全面履行审计监督职责，深化对营商环境领域政策措施落实、重大资金的管理和使用、重点项目建设等的审计，有力提升了政策审计质效，有效促进了国家惠民惠企政策的落地生根见效，为促进优化营商环境改革落地、政策落实、目标实现发挥监督和保障作用。另一方面，外部环境对国家审计的发展也至关重要，完善的外部环境会促进审计从业环境的规范化，外部环境甚至会改变审计的发展进程和模式。营商环境的优化能减少审计风险，有效提高审计质量。

四、营商环境方面存在的问题

营商环境是一座城市重要的软实力，体现的是一座城市惠企便民的社会氛围，展示的是城市政府的服务效能，彰显的是社会治理的法治水平，弘扬的是一座城市的人文魅力，优越的营商环境是经济社会高质量发展的核心竞争力。近年来，随着一系列“放管服”改革及优化营商环境政策的出台，我国营商环境有了较大的改善和提升，但部分地区还存在着一些不容忽视的问题和短板，主要表现在以下几方面。

（一）市场主体保护需进一步加强

一是市场准入的隐形壁垒依然较多。行政许可事项较多，各种限制依然存在，部分行业准入门槛较高；行政审批事项仍存在环节多、材料繁、时间长等问题。二是影响公开透明、公平公正的问题突出。如招投标领域通过设置地域性限制条件、以特定行政区域或者特定行业的业绩作为中标条件等方式排斥潜在投标人，乱收费、乱罚款、乱摊派等问题仍然存在。

（二）市场环境需进一步优化

一是助企纾困政策落实不到位。如减税降费效果不明显，支持中小微企业应对疫情难关的措施未严格执行，不兑现招商承诺、拖欠企业账款等政务失信问题依然存在。二是简政放权政策落实不到位。如政策规定招投标、政府采购限额下可以不进行招投标程序，但在实际执行时，政策往往落实不到基层，这种“过度”执行招投标政策的背后，实际隐藏了更多的违法转包分包、围标串标等问题。

（三）政务服务能力需进一步提高

一是行政审批效率需进一步加强。压缩办事时限、减少跑腿次数、一网通办、一窗通办等政策的落实程度与群众需求尚有较大差距，部分政府部门只致力于提高办事效率，忽视了服务的质量与公众满意度。二是服务创新意识需进一步提高。目前，实现政务服务全方位覆盖的方法不足，现实中，陪同服务、容缺办理、免费代办、延时服务、预约服务、上门服务等创新服务方式尚没有形成常态。

（四）监管执法需进一步规范

一是监督执法的规范性需进一步提高。部分执法活动没有严格依法进行，部分单位在执法过程中存在执法收费随意、以罚代管等问题。二是排查治理需进一步强化。开展清理整顿、专项整治等活动不扎实，存在排查流于形式、浮在面上、覆盖不全面、排查机制不完善、风险研判不到位等问题。

（五）法治体系建设亟待完善

一是相关政策法规体系不完善。营商环境法律顶层设计系统性不够，法律层面涉及营商环境的内容较分散，旧政策规定的更新清理速度与新政策法规的出台速度不匹配，常出现针对同一事项各部门政策法规相左的情况。二是科学评价体系尚需完善。我国尚无被广泛认可的法治化营商环境建设评价指标体系，现有的部门或地区指标体系的适用性和可操作性有待提高。

五、审计思维对营商环境优化的推动作用

审计质量是审计项目的生命线，而审计思维在很大程度上影响着审计质量。在审计工作中，因审计视角的不同，审计思路有差异，对同一审计事项，得出的审计结论很可能会不一样，取得的审计成果往往也不同。营商环境优化工作亦是如此，高效推进营商环境优化工作的关键在于思维方式的升级。树立营商环境思维对提升政务服务质量有着重要作用，进而影响“市场化、法制化、国际化、便利化”营商环境优化目标的实现。回顾优化营商环境中的种种举措、经验，我们不难发现，在营商环境优化实践工作中无不浸透着与审计思维异曲同工的逻辑方式。审计思维与营商环境思维相辅相成，相互影响，互为借鉴。审计思维推动营商环境优化，以审促优，有助于营造营商“好”环境；营商环境优化影响审计决策，以优促审，有助于充分发挥审计监督作用。国家审计与营商环境优化之间的关系详见图2。

（一）微观思维

1.逻辑思维。

一是坚持“因果逻辑”的正向思维。正向思维是从问题的始态到终态，顺着物理过程的发展去思考问题，由因到果来揭示事物本质的思维方法。这是一种常规的思维方式，在审计实务工作中应用非常广泛。审计项目实施过程中，沿着“政治—政策—项目—资金”这一主线，锁定重点、揭示问题的方式方法，就是典型的正向思维。

优化营商环境同样需要正向思维，要主动借鉴先进国家、地区的经验做法，充分了解营商环境优化发展的内在逻辑、环境条件等，变被动为主动，对标对表，明确方向和目标，积极构建营商环境评价指标体系，努力打造出投资环境便利、金融服务完善、法治运行规范、监管透明高效的管理模式，形成具有明显辐射带动效应的营商环境特色制度。

二是坚持“以果溯因”的逆向思维。逆向思维是从结果追溯原因，从问题的相反面深入探索事物本质的思维方法，逆向思维有利于理解事物本质并解决问题。审计实务中，对一些特殊问题，按照“后果—原因—制度—政治”的归纳路径去分析表象、研究机理，从结论往回推，反向思考，往往能较快找出问题的关键根源，取得事半功倍的审计效果。

优化营商环境工作也要树立逆向思维意识，换位思考，在全面了解营商环境现状的基础上，认真梳理营商环境优化方面存在的问题，以问题为导向，深刻剖析问题产生的原因，并制定整改措施。在工作中要落实落细工作措施，系统梳理政策，完善制度，把发现问题、推动整改、促进改革、完善制度贯通起来，努力实現营商环境工作制度化、规范化、科学化。

三是坚持“探本求源”的质疑思维。质疑思维是审计人员最基本的思维方法，审计中保持合理的质疑思维，是确保审计质量、及时发现风险的关键。审计人员应保持职业怀疑态度，审慎评价审计证据，寻求事物的真实情况，客观评价被审计单位。

质疑思维实质是一种批判性思维方式，有助于发现营商环境中的体制缺陷、制度漏洞等。优化营商环境要善于运用质疑思维，重视企业诉求的收集、反馈和解决，建立健全营商环境投诉举报处理机制，明确受理机构、办理机构职责，建立受理、转办、督办、好差评、线索移交闭环工作机制，针对企业反映的“痛点”“堵点”和“难点”等突出问题，积极对接、主动作为。

2.创造性思维。

一是坚持“与时俱进”的创新思维。审计质量是审计工作的“生命线”，优秀审计项目则是审计质量的“度量衡”。审计项目要以提升质量为核心，以加强过程管理为重点，从“审前调查、方案制订、现场实施、审计报告、结果利用”等关键环节着手，加强风险管控，确保审计质量。一个审计项目的创优之路必然是运用新理念，开拓新思路，探寻新方法，提高审计质量的过程。

做好营商环境工作同样要在创新发展上再进一步，把创新作为第一动力。一是要从思路创新、观念创新、内容领域创新、方式方法创新入手，进一步创新市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面的举措，着力打造市场化、法治化、国际化、便利化的营商环境。二是坚持重点区域创新引领，充分发挥试点地区先行先试作用，加强营商环境举措创新、制度创新、服务创新、理论创新。

二是坚持“人民至上”的服务思维。审计人始终坚守为民初心，积极履职尽责，力求通过审计监督揭示制约社会高质量发展的突出问题，解决群众急难愁盼问题。坚持“人民至上”，在改善民生上积极作为、保障工作实效，把党的二十大报告中增进民生福祉、提高人民生活品质的明确部署落实到审计工作中。深化民生审计，依法全面履行审计监督职责，为保障经济社会高质量发展发挥重要作用。

优化营商环境需要加快转变政府职能，坚持为人民服务思维，构建“民本位”的价值导向，加强建设服务型政府。一是要将工作实际和群众需求结合起来，围绕政务服务规范化、标准化、多元化、便利化建设，提高政务服务能力和水平。二是要从简政放权入手，深化“放管服”改革，不断优化政府服务模式，细化服务举措，提升政府服务效能。三是打破政府部门和企事业单位之间的隐性壁垒，建立相应的联动工作机制，推进理念、制度和手段的转变，不断优化“服务型”营商环境。

三是坚持“科技赋能”的大数据思维。随着审计全覆盖的深入开展，审计机关积极探索运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，有助于从海量数据中提取有价值的数据进行挖掘与分析，并快速识别出审计疑点，提高审计效能，较好解决审计任务繁重与审计资源匮乏之间的矛盾，为实现审计全覆盖提供更多可能性。

优化营商环境更需要积极主动适应大数据时代带来的政府治理体系的新变革，把握大数据驱动政务服务转型的新机遇，以实现大数据技术背景下的政务服务水平和政府治理能力的提升，不断优化“便利型”营商环境。一是把优化营商环境与数字化政府建设耦合在一起，打破政府各部门之间的数据壁垒，打造互联互通的信息共享平台。二是加强信用信息平台建设，建立联动治理机制，推进社会信用体系建设。三是打造营商环境指标事前、事中、事后全过程监察平台，持续完善营商环境评价体系，提升绩效评估实效。

（二）中观思维

1.坚持“驾驭全局”的统筹思维。

统筹思维既是增强政治意识，也是统筹推动审计管理体制改革的需要。审计工作应始终牢固树立“一盘棋”的统筹思维，改变传统的思维方式和工作模式，在统筹发展战略上，按照审计“两统筹”的工作要求，整合审计资源，以高质量完成各项工作任务。可以说，一个优秀的审计项目考验的是審计组谋篇布局的能力，一份优秀的审计报告也应体现对审计项目的整体思考和认识布局。

营商环境是影响企业活动的经济要素、政治要素、法律要素、环境要素、社会要素等各项因素的集合体，营商环境优化是一项涉及经济、政治、社会等众多领域改革的系统工程。建设良好的营商环境，必须以统筹思维谋全局，以系统方法聚合力。优化营商环境要重点研究共性化、趋势性问题，需加大人员力量、方式方法的统筹力度，系统整体协同推进，同时加强各部门之间的协调配合，推动形成全方位、多层次的工作格局。

2.坚持“依法依规”的法治思维。

审计机关首先是政治机关，依照法定职责权限和程序行使审计监督权。审计工作中要强化法治思维，坚持在法定职责范围内开展审计工作，审计执法必须以事实为依据，以法律为准绳，以程序为保障，正确运用相关法律法规，将法治思维贯穿审计工作始终，全面推进依法审计。

习近平总书记在2019年2月主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，法治是最好的营商环境。建设良好的营商环境，需要大力推进法治政府建设，不断优化“法治化”营商环境。一是强化法治保障，加强顶层设计，形成统一的相关法规体系。优化法治化营商环境应基于新时代社会主义市场经济体制特点，不断解放和发展社会生产力，努力建立多层次、多领域、多维度的法律法规支撑体系。二是积极维护市场主体合法权益。大力支持市场主体发展，维护公平公正市场秩序，依法平等保护各类市场主体合法权益。三是坚持依法行政，构建“亲”“清”新型政商关系，促进公正文明执法。

3.坚持“防患未然”的底线思维。

在审计工作中要强化底线思维，居安思危、未雨绸缪，增强忧患意识，恪守审计职业操守，始终保持谦虚谨慎、不骄不躁的工作作风。坚持审计质量至上，规范审计工作程序，突出审计重点。始终坚持原则，带头廉洁自律，自觉遵守各项廉政规定和审计“八不准”工作纪律，做到心中有畏、心中有止、行为有度。

建设良好的营商环境同样需要牢固树立底线思维，增强忧患意识，变“避责思维”为“负责思维”，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理；要强化事中事后监管，坚持刀刃向内，切实增强深化作风整顿、优化营商环境的责任感、紧迫感，看好自己的门、管好自己的人，坚决避免出现破坏营商环境的人和事；要不断加强整改落实，坚持“改作风、提效能”，时刻绷紧拒腐防变这根弦，转变工作作风，时刻严守纪律，努力营造风清气正的政务生态。

（三）宏观思维

1.坚持“普遍联系”的联系思维。

审计工作要运用联系思维，要基于具体经济环境和社会发展背景考虑，从全局角度分析问题，不能孤立地看待某个事物或数据，通过缜密细致地调查取证，发现事物所蕴藏的内在联系，找到问题的症结所在，提出公正公允的审计意见；要主动将审计监督工作融入经济社会高质量发展大局，运用联系思维分析问题背后的制度性、政策性原因，助力提升国家经济治理水平。

优化营商环境也要坚持联系思维，不能只在单个的评级指标上下功夫，需站在整体的战略高度上，协同推进市场主体保护、市场环境净化、政务服务优化、监管执法规范，加强法制建设，保障政策的可持续推进，才能真正推动营商环境的向好发展。一是坚持开放战略，在国际竞争合作中不断优化“国际化”营商环境。二是强调“放管服”改革在优化区域营商环境中的协调与整合作用，持续推进“放管服”改革，在协作配合上凝聚合力，健全监督贯通融合的工作机制。三是增强主体责任意识，加强部门协同联动，大力优化营商环境建设，助推经济高质量发展。

2.坚持“实事求是”的辩证思维。

审计工作须以事实为基础，以证据为支撑，用事实和数据说话，客观地反映审计情况。在揭示问题评价定责时，既要把纪律规矩挺在前面，也要按照“三个区分开来”的要求，放在大局中精准审视把握；既要按照法律法规去办事，也要按照事物自身发展规律判断；既要有依法审计的力度，也要有文明审计的温度。

优化营商环境同样要坚持实事求是的辩证思维，既要落实国家对优化营商环境的政策改革要求，又要体现当地实际情况、个性需求，坚持问题导向，力戒形式主义、官僚主义，以企业和群众获得感为评价基准，提升监管水平，发现问题及时整改，确保整改成效。

六、结束语

思路决定出路，思维决定高度。良好的营商环境就是生产力和竞争力，是推动经济高质量发展的良好支撑。营造更好的营商环境，不仅要重视国家审计的重要作用，同时也需要借鉴审计经验，充分发挥审计思维对优化营商环境的推动作用，以创新的思维、开阔的思路引领工作发展，基于宏观把握、中观思考、微观切入，形成“宏观有思路、中观有抓手、微观有举措”的工作体系，营商环境优化工作必能取得积极成效。

（作者單位：安徽省宿州市审计局，邮政编码：234000，电子邮箱：379092158@qq.com）

主要参考文献

[1]付一辉，曾海帆.审计思维训练与评价探微[J].财会月刊， 2016（36）：97-99

[2]王洒洒.国家审计、媒体关注与营商环境[J].合作经济与科技，2022（11）：164-167

[3]邢维全.国家审计能促进营商环境优化吗？——一个考虑空间溢出效应的再检验[J].审计与经济研究， 2022（5）：23-32

[4]徐翔.浅议审计思维[J].中国乡镇企业会计， 2018（5）：200-202

[5]余飞.县域营商环境审计指标体系的构建研究：以广西为例[D].南宁：广西财经学院， 2022