数据治理下的档案开放鉴定现状及优化策略研究

岳靓 王芹 相明洁 李志娟

摘 要：文章通过对苏州市及其所辖区（市）综合档案馆的档案开放鉴定工作调研，发现当前实践中存在治理顶层设计缺失、组织体系尚未完善、技术渗透难度较大的问题。进而根据数据治理对档案开放鉴定的指导思路，从数据治理理念与技术出发，提出档案开放鉴定的优化策略：提升制度治理效能、构建多元治理格局以及强化技术手段支撑，以期推动档案开放鉴定工作发展。

关键词：数据治理；档案开放；档案开放鉴定

数据治理作为大数据时代档案管理的新视角和新职能，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的今天逐渐受到档案部门重视，也引起了档案管理的变革。《档案法》《国家档案馆档案开放办法》和《“十四五”全国档案事业发展规划》都对档案治理与开放提出了更高要求，“档案工作走向依法治理、走向開放、走向现代化”已成时代所需，档案开放与数据治理的推进工作势在必行。从数据治理角度审视档案开放管理，既可拓展档案管理研究领域，丰富档案学研究内涵，为档案管理方式提供创新路径，也能为数据治理下的国家和社会整体治理贡献档案专业智慧。开放鉴定作为档案开放工作的关键环节，是近年来档案研究和实践领域重点关注的话题之一。因此，在数据治理理论与技术视角下探索档案开放鉴定的优化策略，成为当前档案界面临的又一新课题。

一、数据治理为档案开放鉴定提供新思路

国外学者虽然从不同视角对数据治理提出了各自的定义，但其核心一致，即强调制度、流程、职责和技术的统一。[1]国内学者对数据治理的概念界定并未达成共识，且在概念运用上常常与“数据管理”混淆。[2]近年来，“数据治理”在多个研究领域被提及，通过对其在不同领域运用情况考察，发现普遍与制度管理、职责分配以及技术运用相关联。因此，参考已有的定义与研究成果，从宏观角度理解认为：数据治理是运用制度规范类方法，确定并处理数据管理流程和相关权责关系，从而指导数据管理，为组织高层生成决策的过程。档案数据治理即可简要理解为数据治理在档案领域的应用。目前，档案数据治理的研究热度与日俱增，研究范围逐渐扩大，依照数据治理的已有研究思路，亦可发现其对档案开放鉴定工作的指导路径。

1. 融合治理

档案数据治理过程要求，首先综合运用理念、制度、流程、人才等多种治理手段，构建多方联动、整体协调的治理格局；其次探索新的档案数据治理方式，通过市场参与、众包众建、档案志愿服务等手段解决档案工作人手缺乏、工作人员专业知识面不足等问题；最后将市场和社会力量融入档案数据治理过程中，推动档案数据线下与线上、现实与虚拟、静态与动态的融合治理。[3]据此思路，可构建系统融合的档案开放鉴定工作机制。

2. 多方协同

传统的档案管理模式中，档案数据分散、管理主体单一，档案数据共享不足与档案部门间交流不足的问题显著。而档案数据治理着重强调各数据治理主体需建立协作关系，不仅要强化档案部门间的协同，还要积极将其他领域主体纳入治理系统，形成多元共治局面，进而推动数据集成与共享，构筑融合互通、共建共治的档案工作新格局。由此，有必要着眼于档案开放鉴定主体，树立多方协同理念，探索新型开放鉴定工作的主体协作模式。

3. 技术赋能

档案数据治理的软硬件设施、治理手段、治理资源等都与信息技术密切相关，信息技术既是实现档案数据共建、共享的重要手段，也是保障档案数字共治的关键推动力。[4]综合运用数据挖掘、机器学习、关联分析、云计算等技术，可为档案数据治理提供精准化、智能化、专业化的技术支持。故而研究信息技术在档案数据治理中的应用场景与途径，能够为档案开放鉴定工作效能优化提供有益思路。

二、档案开放鉴定现状调研

本研究以苏州市及其所辖区（市）的10家档案馆为主要调研对象，包括张家港市、常熟市、太仓市、昆山市、吴江区、吴中区、相城区、姑苏区、工业园区和高新区（虎丘区）档案馆，同时兼顾其他有代表性档案馆，通过问卷与访谈的形式，整体把握档案开放鉴定现状。

1. 治理顶层设计缺失

就开放鉴定工作流程来看，“三审制”是目前档案馆普遍采用的开放鉴定工作机制。根据调查数据，苏州市有70%的档案馆已建立了简单的“三审”机制，总体按照“初审—复审—终审”的流程进行，其中20%的档案馆反映存在因三审机制未落到实处，部分环节形同虚设而难以推进工作的问题。开放鉴定在工作运行层面存在问题，综合来看，主要是由于缺乏系统的顶层设计，各档案馆的开放鉴定制度、程序、监督机制、人才培养等均未形成成熟规范的模式。

在制度层面，我国至今尚未出台针对档案开放鉴定的专门法规，相关规定散见于各类档案实施办法、工作条例中。如《档案法》《档案法实施办法》等仅对档案开放期限、渠道、权责等作出规范，并无针对开放鉴定的系统规划及具体工作标准或依据。另外，相关规定普遍存在概括性太强、指导性不强的问题。《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》中对划分为控制使用范围档案的规定都只是笼统描述，无法精确到每份档案文件。例如，“涉及我国科学技术的关键技术、技术诀窍、传统工艺、配方、重要资源”的规定，不同的工作人员对“关键”“重要”的理解不同，极易造成鉴定结果不一致。

制度规划对实践工作产生直接影响。在调研的10家档案馆中，虽然普遍采用“三审制”框架，但具体流程没有完全一致，尚未形成普遍适用的可推广的开放鉴定程序模式。另外，监督、惩罚机制的缺失导致“三审制”在实践中普遍存在漏洞。部分档案馆反映，由于缺乏强制规约和有效监督而存在二审环节落实不到位，未能充分发挥作用的问题。[5]

2. 治理参与主体单一

数据显示，目前有40%的档案馆成立了专门的档案开放鉴定部门，多数档案馆开放鉴定工作仅作为某一部门（或科室）的业务工作之一。此外，根据新《档案法》的要求，档案馆应会同档案形成机构开展开放鉴定工作，但在实际工作过程中仅有30%的档案馆与档案形成机构协同开展开放鉴定工作。对此30%的档案馆进一步调查其权责分配情况，发现“档案形成机构承担主要责任，本馆承担次要责任”与“双方责任并未清楚划分”的情况各占一半。

一方面，据调查，当前档案开放鉴定的主体略显单一，以档案馆的各级工作人员为主，包括开放鉴定专职小组、专家小组和馆长。但是各主体的权责并未明确界定，程序设计的流程、各环节的逻辑关联关系较难构建，甚至难以确定采用“三审制”的流程模式是否合适。另一方面，虽然新《档案法》将档案形成机构引入鉴定主体，但各主体间尚未形成稳固的协作模式，现实中协作成效并不明显。究其原因，很大程度上是由于各参与者在档案开放鉴定中的权利义务尚不明确。《档案法》提出的“会同”一词是一个非常模糊的概念，双方的权责划分并未在法律层面给出明确界定。此种协作模式下，主导者应当是档案馆还是档案形成单位？双方应当如何具体协同开展工作？双方协商意见不同时该如何处理？由此带来主体责任认定具有很大程度的不确定性，各主体往往也就倾向于规避档案开放对自身带来的风险，进而直接影响档案开放鉴定的成效。

3. 技术渗透难度较大

信息时代，采用信息技术解决问题已是各行各业的共识。针对上述调查所显示的鉴定任务重、鉴定效率低的问题，借助信息技术能够较好地解决。然而，在调查的10家档案馆中，仅有2家尝试引入信息技术辅助开放鉴定工作，另外8家档案馆的开放鉴定工作并未采用信息技术。究其原因，其中50%（4家）的档案馆考虑引入信息技术的成本太高，无充足的经费支持，加之辅助检测的准确率不高，应用意义不大；37.5%（3家）的档案馆考虑档案信息安全问题，担心档案信息泄露；12.5%（1家）的档案馆因为市场上无相对成熟的产品故而难以付诸实践。综上，档案开放鉴定工作在技术运用方面所面临的挑战显然较大。

三、 数据治理下档案开放鉴定优化策略

在数据治理的语境下探讨档案开放鉴定，既是时代发展和技术进步的应然之义，也是必然趋势。新形势下档案开放鉴定工作中突显的诸多实际问题亟须优化解决，具体可从制度、主体和技术三个方面着手。

1. 提升制度治理效能

制度作为典型的数据治理手段，在档案数据治理中被广泛应用，对完善档案开放鉴定的相关制度规范具有重要的指导意义。档案数据治理要求治理全流程在法律制度框架下进行：一方面，规章制度为治理指明方向，另一方面，在治理过程中逐渐建立和完善规章制度，从而提高档案工作质量。

一是制定专项标准条例。开放鉴定是一项系统工作，需出台专项标准条例对开放鉴定的内容、流程、方法等进行规范，实现系统的顶层规划。首先，理清档案开放鉴定的流程，对鉴定前、鉴定中、鉴定后三个阶段的工作内容作出详细指示。其次，明确罗列控制利用档案的类型和范围，科学分类，从各行各业入手，发现公开后可能影响个人利益或国家利益的信息类别，逐级划分，构建控制利用档案的类目体系。[6]再次，各条款应当明确列出强制且具体的要求，尽量减少“有关规定”“必要时征求其他形成单位意见”“必要时征求各形成单位意见”等表述，避免因条款模糊而出现“扯皮”和操作性不强的情况。

二是补充救济惩罚规定。权力救济规定和监督惩罚机制能够有效保证档案开放鉴定工作的成效。其一，补充权力救济途径，明确设立受理投诉的部门，并对投诉的渠道、处理期限等具体事项作出明确规定。[7]其二，指定监督检查主体，规定行事权限，并赋予其监督检查权。其三，完善相关处分规定，根据行为的性质、社会影响等重要因素，客观理性地研判是否给予处分决定以及处分程度。可根据实际情况，区分故意、重大过失和一般过失三种追责类型。

三是加强立法衔接。加强开放鉴定相关法律条例与政府信息公开、个人信息保护等立法的衔接，完善相关配套制度。《政府信息公开条例》规定政府事务中形成的除涉及国家、商业、个人秘密外的政府信息，应当在形成或变更之日起的20个工作日内公开，相关档案法规虽然提出可以随时向社会开放的几类档案，但对象与范围并不明确；又如档案隐私保护，既要确保权利人的利益不受侵害，也要保证信息的自由流通，可以对照隐私权法，从合理利用、权利人同意、国家和公共利益需要等方面对档案开放中的隐私保护作出详细规定。另外，《保密法》中规定“期满后若无另行规定则自行解密”，但自行解密之意并不表示档案可向公众开放，而当前档案立法中对开放期限的表述未明确其上限，这会导致档案存在实际上无限期封闭的风险。因此，建议协调《档案法》《保密法》之间的关系。

2. 构建多元治理格局

档案数据治理要求各主体通过建立协同关系，充分发挥自身优势，互利互助，提升治理实效。新修订《国家档案馆档案开放办法》也提出了“建立协同机制”这一要求。因此，有必要對档案开放鉴定的多主体协作模式的构建展开充分研究，使各主体实现不同要素之间的协同。

首先，引入多元主体。档案开放鉴定工作对工作人员的专业技能和知识储备要求较高。开放鉴定工作人员不仅要掌握本馆馆藏档案的基本情况，涉及馆藏档案的数量、类型、内容等，还要有敏锐的政治鉴别力以及大量的知识储备，包括国际动态、国家形势、历史背景、行业特点等 。[8]但要求档案开放鉴定人员均为此类全能型人才显然是不现实的，因此，引入多方主体参与，各尽所能，相互协作，才能较好地解决这个问题。相关参与者除了需按照新修订《档案法》的规定加入档案形成单位以外，还应当广泛吸纳高校学者、国家安全部门、第三方档案机构等多方利益代表参与开放鉴定工作，确保工作决策更加科学客观。

其次，构建组织协同关系。根据参与主体类型构建组织协同关系，各主体在整体工作中具有异质性角色定位。档案形成单位最熟悉档案实际情况，主要负责初审环节，提出解密和开放鉴定的初步意见。档案馆在整个工作中占据核心地位，负责统筹协调，推进此项工作开展，并负责全流程监督与优化。其他相关参与者主要在复审和终审环节发挥重要作用，掌握档案开放与否的决定权。该组织协同模式既反映出各参与主体间的差异和各自优势，也体现出各主体间分工协作的动态均衡，实现优势互补的同时也能提升协同工作效率。

再次，构建业务协同关系。业务协同关系的构建要求根据开放鉴定工作目标对业务工作进行统筹规划。档案形成单位首先开展初审，后将通过本单位负责人审核的初审意见交予档案馆，档案馆根据档案情况，整合各方力量开展复审和终审，整套流程结束后，档案馆将所有形成的重要资料归档[9]，并将鉴定后准予开放的档案通过各种渠道向公众开放。在整个过程中，既需要各主体凭借自己的专业知识和技术设备开展业务处理，同时也要对工作内容进行归纳总结与组织加工，并通过办公软件等进行交流，实现知识共享。另外，还需开展协同咨询业务，除了主体间的知识、经验、技术等及时交互以外，档案馆应根据需要，协调资源，对各环节的参与者给予知识、技术保障和决策支持。

3. 强化技术手段支撑

档案数据治理工作需将技术与治理内容相融合，提高档案数据治理的智能化水平。《“十四五”全国档案事业发展规划》强调要积极围绕档案数据治理、新兴信息技术的应用等重大课题开展研究工作。可见，信息技术对档案工作的影响已不容忽视。

一是提高技术参与意识。长期以来，部分档案部门出于安全考虑而拒绝涉足信息技术领域。然而信息技术参与开放鉴定工作，一方面可以消除由工作人员主观性强而造成的工作失误，另一方面智能技术进行批量处理可以减轻工作人员的工作量，节省时间，提高效率。因此治理主体应充分认识到技术参与已是档案开放鉴定工作未来发展的必由之路。档案部门应当转变传统观念，秉持开放的心态，积极开展信息技术辅助档案开放鉴定系统的研究，全面提升技术参与意识。同时增加业务工作经费，配备相应场所和设备设施，为研发系统软件提供充足的保障。

二是提升智能服务水平。档案部门的技术应用水平主要体现在其智能服务能力上。目前，虽有利用全文对比、数据挖掘、机器学习等信息技术辅助档案开放鉴定的理论研究与实践探索，但数量较少且研究并不深入，尚未形成成熟的可普遍推广应用的系统，智能服务水平较低。由此，应当根据实际工作情况，持续完善系统功能，提升档案部门技术应用能力。第一，动态完善敏感词库。根据档案内容涉及的要素进行主题分析，抽取有关案件、民族、处分问题等敏感词[10]，构建科学准确的敏感词库，并根据时代发展，持续完善詞库。第二，进行数据预处理，优化OCR识别技术，解析档案原文，提高识取关键词的准确度，总结文本特征。第三，对政策文本中的鉴定标准进行逐条解读，建立标准与档案各分析维度间的对应关系后转化为计算机语言，如可从档案的题名、来源等维度进行分析，判定其是否符合鉴定标准所述情况，从而给出辅助决策意见。[11]

三是构建协同合作模式。引入信息技术参与档案开放鉴定，一方面可通过积极吸纳档案专业技术人员来开发档案开放鉴定系统，另一方面可委托市场上的专业软件开发公司，将档案开放鉴定功能嵌入档案管理系统。在协同治理、跨界合作理念的引导下，档案部门应当积极与专业信息技术机构开展合作，合作方式可涵盖项目外包、技术人员外聘、档案专业技术技能培训等。值得一提的是，档案领域与信息技术领域的合作并不是简单的形式叠加，而是要结合各自工作特征，做到内容上的相互融合，相互渗透。这就要求双方共同探索合适的协同合作模式，充分实现优势互补。

*本文系国家档案局科技项目“总体国家安全观下的档案开放审核研究”（项目编号：2022-R-034）、苏州市社科基金项目（应用对策类）“数据治理下的档案开放鉴定工作创新思路与对策研究”（项目编号：Y2022LX154）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1] Begg C，Caira T.Exploring the sme quandary：Data governance in pratice in the small to medium-sized enterprise sector[J].Electronic Journal Information Systems Evaluation，2012（15）：3-13.

[2]张宁，袁勤俭.数据治理研究述评[J].情报杂志，2017（5）：129-134，163.

[3]金波，杨鹏.大数据时代档案数据治理研究[J].档案学研究，2020（4）：29-37.

[4]杨智勇，谢雨欣.面向善治的档案数据治理能力体系构建[J].档案与建设，2022（2）：9-13.

[5]杨茜茜，杜瑀峤.综合档案馆档案开放鉴定研究：程序制度的构建[J].档案与建设，2019（6）：4-9.

[6]岳靓，王芹.美国CuI项目对我国档案开放鉴定工作的启示[J].档案与建设，2022（8）：45-49.

[7]王芳.权力制约理论指导下档案开放审核的立法完善[J].浙江档案，2022（4）：63-65.

[8]宋淑睿.浅谈馆藏档案开放鉴定工作三步骤[J].档案管理，2021（5）：78-79.

[9]张思颖.综合档案馆馆藏档案解密与开放审核实践探索[J].北京档案，2022（3）：29-32.

[10]杨扬，孙广辉，韩先吉.敏感词全文比对在档案开放审核中的应用实践[J].中国档案，2020（11）：58-59.

[11]李鹏达，陈穹燕.数据挖掘技术在档案开放鉴定领域应用初探[J].中国档案，2021（2）：40-41.