数字化转型背景下档案数据治理能力的演进与展望

2023-07-18杨智勇桑梦瑶

档案与建设 2023年5期

杨智勇桑梦瑶

摘要：数字化转型为档案数据治理提出了新的要求和方向，促进了档案数据治理能力的提升，使其不断适应数字社会的发展和变革。文章围绕档案数据治理能力构成的四个方面：治理主体的协同能力、治理客体的数据能力、治理手段的技术能力、治理过程的保障能力，重点阐释其从科层化、分散化、手工化、单一化向网络化、价值化、智能化、整体化演进的发展历程，并提出相应的展望，为促进档案数据治理能力朝着以上四个方向不断深入发展提供思路和参考。

关键词：数字化转型；档案数据；档案治理；治理能力

分类号：G271

The Evolution and Prospects of Archival Data Governance Capabilities in the Context of Digital Transformation

Yang Zhiyong， Sang Mengyao

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： Digital transformation has put forward new requirements and directions for archival data governance and promoted the improvement of archival data governance capacity to continuously adapt to the development and changes of the digital society. This article focuses on four aspects of archival data governance capacity： the collaborative capacity of the governance subject， the data capacity of the governance object， the technical capacity of the governance means， and the guarantee capacity of the governance process， and centers on explaining its evolution from the sectioned， decentralized， manual， and monolithic development to the networked， valued， intelligent， and holistic transformation. This article also puts forward the corresponding outlook to provide ideas and references for promoting the archival data governance capacity to develop continuously and deeply in the above-mentioned four directions.

Keywords： Digital Transformation； Archival Data； Archival Governance； Governance Capability

1 引言

随着云计算、大数据、物联网、区块链和人工智能等新兴信息技术的蓬勃发展，“抢占数字时代的战略先机，加快推动国家数字化转型，实现跨越式发展，已经成为大国间战略博弈的重要内容和必然选择”[1]。我国也提出要加强数字社会、数字政府建设，不断提升数字化和智能化水平。档案事业是国家治理、社会治理的重要组成部分，國家数字化转型的理念和举措也将影响档案工作的未来进程。基于此，加快推进档案数字化转型，提升档案治理能力，既是档案领域应对新形势、新要求的必然选择，也是未来我国档案工作的重点方向。

目前，档案资源形态正在从数字化向数据化转变，但是由于档案数据治理的滞后、失衡和缺失，档案“不可知、不可控、不可取、不可联、不可用”的现象大量存在[2]，档案数据治理能力亟须提升。学界已围绕档案数据治理能力展开了一系列深入研究，如在档案数据治理体系方面，从宏观和微观两个层面论述档案数据治理能力结构体系[3]；从档案数据治理主体、客体、手段、过程出发，综合协同合作、质量管控、技术应用、制度保障四方面能力，构建档案数据治理能力体系。[4]在档案数据安全治理能力方面，从初始级、可重复级、已定义级、已管理级和优化级等方面，或从能力、过程、能级三个维度构建档案数据安全治理能力成熟度模型，以提升档案数据安全治理能力。[5-6]基于此，文章在参考政府数字化能力演变[7]的基础上，围绕治理主体的协同能力、治理客体的数据能力、治理手段的技术能力、治理过程的保障能力四个方面，对档案数据治理能力的动态演进过程及未来发展路径与走向进行分析。

2 档案数据治理能力演进历程

档案数据治理能力是治理主体通过充分利用各种治理要素和资源，优化治理过程，从而达到治理目标的能力。[8]事物的形成和发展都需要时间和过程，档案数据治理能力也不例外。在信息化发展和数字化转型背景下，档案数据治理能力的提升呈现出一定的演变性和进阶性（如图1所示）。

2.1 治理主体的协同能力：从科层化、扁平化向网络化演进

档案数据治理主体的协同能力，是指档案数据多元主体在法律法规和政策规范的约束下，取长补短，平等合作，充分发挥自身优势，最大化实现治理效能的能力。其中，治理主体的多样性是衡量治理主体协同能力的重要指标，是实现协同众治的关键。科层制的行政管理体制相当于一个等级分明的金字塔，整个组织被分解成多个部门，各部门之间分工明确、较为独立。此时的档案数据治理主体主要局限于政府和档案主管部门，社会被阻隔在档案系统之外。随着大数据、人工智能等数字技术的驱动和发展，组织内外、上下之间传递信息更为方便，推动了档案治理组织形式向扁平化发展。扁平化的治理理念改变了传统的以档案部门为中心的治理模式，允许市场和社会参与到档案管理中来，鼓励档案中介公司、档案外包公司、科技公司等协助档案部门共同做好档案业务工作。例如，浙江省档案馆与阿里云计算有限公司开展深度合作，共同攻克档案开放鉴定、档案数据治理、档案深度利用等难题。[9]档案数据治理不仅要依照传统的层级结构构建自上而下的纵向权利线，还须依靠各种平等的伙伴关系，建立横向的行动线，实现多元主体的协同众治，形成网络化的治理合力。[10]突破行政层级边界，吸纳公民、企业、社会组织、科研院所等参与治理，实现档案管理部门、市场、社会等主体多元协同，有利于融合共治共享的“群体智慧”[11]，提升档案数据众治效能。

2.2 治理客体的数据能力：从分散化、集约化向价值化演进

档案数据治理客体的数据能力，是指对不同部门、行业、区域的档案数据资源进行收集、整合、加工，实现档案数据开放、利用、共享，满足治理主体需求的能力。在分散化阶段，档案数据伴随业务工作大量产生并分散保存在各个部门，部门、行业之间难以实现有效的交流和沟通，造成“数据孤岛”“数据壁垒”等现象。随着大数据以及信息技术的发展，档案部门扩大档案收集范围，优化档案数据资源结构，将多源、异构、海量的档案数据进行汇集，广泛收集电子数据、民生数据、社交媒体数据等档案数据资源[12]；同时推动民生档案数据、政务信息数据的开放共享，实现内容的深度整合，消除了不同部门、区域、行业之间的数字鸿沟。例如，2022年上线的全国档案查询利用服务平台，能够有效满足社会公众对婚姻、职称、医学出生证明等民生档案和已开放档案的查询需求，建立了便捷的档案信息利用共享联动新机制，实现了全国档案信息资源的共享利用。[13]数据作为一种重要的生产要素和资产，具有不可估量的价值。在数字化转型背景下，档案部门充分利用数据挖掘、机器学习、神经网络、关联分析等技术方法，对档案数据进行细粒度、可视化、内容级深度开发，以促进信息关联与知识发现，发掘档案数据的潜在价值[14]，实现了从数据到信息、知识、智慧的全过程[15]，有效地提升了档案数据慧治能力。

2.3 治理手段的技术能力：从手工化、自动化向智能化演进

档案数据治理手段的技术能力，是指在档案数据治理过程中，利用现代化信息技术的思维、产品、方法等手段，收集、存储、开发、利用档案数据的能力。传统档案工作主要依靠手工操作对纸质档案进行收集、整理、分类、鉴定、保管、检索和利用等，注重档案实体的有序化，管理手段较为单一，需要花费大量的人力进行简单的重复劳动。随着计算机技术的普及和应用，档案业务从实体管理走向信息管理、数字管理，从传统的手工化管理转向自动化管理。如通过数字化技术、网络和通信技术、数据库技术、现代信息检索技术等实现对档案的数字化处理、传输、存储和查询；运用身份认证技术、数据加密技术、数据备份技术、数字签名技术等实现对档案信息安全的保障；利用多媒体技术和可视化技术等实现对档案信息的传播和展示。

在数字技术的驱动下，档案信息资源大量生成和积累，推动着档案形态由数字化向数据化转变，档案管理手段也将朝着智能化方向发展。利用智能技術实现档案全文数据化、档案数据自动著录、档案内容智能编研以及档案信息智慧服务等情况越来越普遍，档案数据智治能力将大幅提升。

2.4 治理过程的保障能力：从单一化、系统化向整体化演进

治理过程的保障能力，是指相关决策部门和档案管理部门在治理过程中做好整体部署、沟通衔接，加强顶层设计与制度建设，统筹档案数据治理发展全局的能力。[16]自1987年《中华人民共和国档案法》颁布以来，对于除纸质档案之外其他载体档案管理的政策法规主要局限在磁性载体档案、缩微胶片档案、照片档案、电子文件几个方面，数字档案管理相关规范的形式和内容较为单一，多以综合性的国家标准和行业标准的方式来实现。随着档案事业的发展和数字化进程的推进，数字档案管理方面的国家标准和行业标准的内容和范围得以不断丰富和完善，在内容上涉及档案移动服务平台、档案数据库、电子档案单套制等；在范围上涵盖了党政机关电子文件、企业电子文件、政府网站网页归档等。档案数据领域标准规范的制定和完善为档案数据管理工作提供了越来越精细、完备的指导，逐渐形成以档案法规为基础，相应的标准规范、规章制度和政策文件为支撑的较为系统的档案数据治理保障体系。未来，我国还需完善档案数据法制规范，形成贯穿档案数据全生命周期的档案数据治理规则体系，加强与政务信息、科学数据、开放数据、数据治理、数据安全等相关领域政策法规与制度标准的衔接和融合，实现档案数据治理的整体共治。

3 档案数据治理能力演进路向

3.1 网络化趋势：提升协同能力

互联网技术的发展，使得传统社会的科层制、中心化的组织方式逐渐呈现扁平化、网络化的发展特点，传统社会下档案治理由政府和档案主管部门主导一切的情形正在发生改变，企业和社会公众的力量日益上升，新的权力结构使得政府、企业、社会逐步成为档案数据治理的共同主体。[17]在网络化的社会结构中，若要提升档案数据治理多元主体的协同能力，就要做好档案部门之间的内部协同以及与社会的外部协同。在档案部门内部协同方面，要明确各级档案馆（室）、档案部门在档案管理工作中的职责，突出综合档案馆（室）的引领性和指导性，通过内部办公平台，建立有效的沟通联系机制[18]，提高信息报送、决策反馈、沟通协调等方面的效率；在档案部门与社会的外部协同方面，要明确档案数据治理各方主体所承担的角色，划清权利边界。其中，档案主管部门应发挥主导作用，通过设计制度、制定规则、搭建平台、共享资源，引导其他多元主体有序参与档案事务；企业作为合作伙伴应发挥协助和支撑作用，如档案中介公司、平台服务公司等具有一定技术优势，可提供数据加工服务和技术支持；档案学会以第三方机构的身份参与监督和治理，能够起到调节利益相关方矛盾和连接政府与社会的作用；公众既是档案数据服务的利用者和评价者，同时也是档案数据的提供者和数据治理的参与者、监督者。档案部门作为数据治理的主要承担者，应秉承开放包容的心态，积极主动寻求与社会主体的合作关系，并为合作共治搭建平台，建立沟通合作的桥梁。[19]

3.2 价值化趋势：促进价值释放

《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出，要加强数据汇集融合，促进数据依法有序流动，充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用。[20]要释放档案数据价值，一方面应把档案数据高质量采集、汇聚起来，做到“应收尽收”“应归尽归”。另一方面，档案数据只有在全社会各层面充分流动，其价值才能够得以最大程度地发挥。要实现档案数据的有效流通，推动档案数据资源向数据资产转变，需尽快完善档案数据确权、价值评估、交易流通、监管保护体系，营造良好的档案数据流通环境，促进数据流通共享和开发利用，实现数据价值的最大化。此外，档案部门应尽快制定档案数据开放共享政策和制度，加强分层级的各类档案数据资源标准化工作，以指导面向各行各业不同组织机构、不同业务场景、不同复杂度的档案数据开放共享工作，实现档案数据自由流动，释放档案数据红利。在今后的发展中，档案部门可以借助“全国档案查询利用服务平台”“国家数据共享交换平台”“全国一体化政务服务平台”等，不断吸引更多的机构参与进来，丰富档案数据资源种类，促进档案数据资源在有效的区域流动，使档案数据资源朝着效率和价值最大化的方向演化，扩大档案数据资源开放共享范围，使档案数据价值得到充分释放。

3.3 智能化趋势：实现技术赋能

档案数据本身就是现代信息技術发展到智能化、超高速处理化的产物[21]，信息技术为档案数据治理提供了强大的技术支持和保障，有利于打破部门壁垒、促进多元协同、实现数据互通同享和利益共赢。提升档案数据治理手段智能化水平，应不断完善档案数据治理的基础设施，如打造智能档案库房、智慧档案馆，以实现档案管理智能化；应用数据库技术、区块链技术等建立档案数据共享平台，实现档案数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门整合和利用；利用人工智能技术辅助档案工作者创新档案数据服务形式，完成从档案数据检索到档案知识服务的转变。例如，档案部门可以借助对话式语言模型ChatGPT，将其作为一种知识生产工具用于构筑档案数据资源语料库，通过对大规模的档案数据资源进行学习和聚合，以知识问答的方式创新档案数据资源的利用和服务方式，提供智慧化的档案数据服务。未来，档案部门应不断加强新兴技术在数据治理中的运用，推动档案数据治理技术朝着智慧化方向发展，实现智能分类档案数据、智能鉴定档案价值、智能判定档案开放范围、智能进行档案开发等，不断拓展智慧化应用场景[22]；探索覆盖档案数据采集、存储、利用、开放、共享等全生命周期的治理手段和方法，提升档案数据的精细化、整体化治理和数据的融合能力，推动档案数据“能用、好用、易用”，消除“数据孤岛”。

3.4 整体化趋势：完善法制保障

目前，虽然我国已经形成了较为完整的数据治理法律法规，但是还存在相关法律法规滞后、部分法律法规内容矛盾、可操作性差等问题，影响了数据治理领域法规有效性和整体性的发挥。在今后的制度体系建设中，档案部门应与时俱进，以开阔的眼界和前瞻性的思维制定和完善现有的法律法规，不断提高档案数据治理法制化、规范化、科学化水平。一方面，要协调好各个法律之间的关系，尤其是解决国家层面的数据法规在档案领域的衔接和适用性的问题。另一方面，要加快对不适应当前档案数据治理的法律法规和标准规范的修订。例如，及时修订《数字档案馆建设指南》《电子档案管理系统通用功能要求》中的相关标准规范，完善数字档案馆系统功能建设，增加数据格式文件归档要求。[23]在协调和修订法律法规的同时，档案部门还要根据档案数据发展的需求不断出台新的档案数据规章制度，明确档案数据治理主体、治理客体、治理工具、治理目标和原则；完善档案数据分级分类管理标准，落实档案数据生产、管理、使用、保护以及监督的权利和责任；制定行业档案数据管理规范，为机关档案数据、企业档案数据、科技档案数据等治理工作提供指导和监督。总之，档案部门不仅要关注档案数据治理整体的发展形势，还要根据具体实践和需求制定切实可行、有针对性的制度规范，使得档案数据治理的方方面面都有规可依、有章可循。

*本文系国家社科基金一般项目“智慧社会背景下数字档案资源治理体系研究”（项目编号：20BTQ104）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1][17]张晓.数字化转型与数字治理[M].北京：电子工业出版社，2021：46.

[2]金波，杨鹏.大数据时代档案数据治理研究[J].档案学研究，2020（4）：29-37.

[3][8]常大伟，潘娜.档案数据治理能力的结构体系与建设路径[J].浙江档案，2020（2）：27-29.

[4][16]杨智勇，谢雨欣.面向善治的档案数据治理能力体系构建[J].档案与建设，2022（2）：9-13.

[5]周林兴，韩永继.档案数据安全治理能力成熟度模型构建研究[J].档案与建设，2020（7）：24-27，19.

[6]金波，杨鹏.大数据时代档案数据安全治理能力成熟度模型构建[J].档案学通讯，2022（1）：29-36.

[7]北京大学课题组，黄璜.平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化[J].电子政务，2020（7）：2-30.

[9]浙江省档案馆加快推进档案数字化战略转型[EB/ OL].[2023-03-19]. http：//www.zgdazxw.com.cn/news/2020-12/23/content_315481.htm.

[10]孙健.网络化治理：公共事务管理的新模式[J].学术界，2011（2）：55-60.

[11][12][14]金波，杨鹏.“数智”赋能档案治理现代化：话语转向、范式变革与路径构筑[J].档案学研究，2022（2）：4-11.