高校规章制度之法治审视

张永然

摘 要：高校规章制度的法治建设是高校治理体系和治理能力现代化的重要内容。以北京27所部属高校①《学生违纪处分办法》为切入点，从制度体系、运行机制、内容规范以及实施效果四个维度对其进行全方位法治审视，查找问题和剖析症结，提出坚持立德树人根本原则，落实依法治校的基本要求，健全民主科学运行机制等建议对策，为高校保障学生合法权益，全面推进依法治校和落实立德树人的根本任务提供坚实的制度保障。

关键词：高校規章制度；法治审视；违纪处分办法

“法律是治国重器，良法是善治之前提”。依法治校作为高校治理体系和治理能力现代化的重要内容，要求高校应“科学立法、民主立法、依法立法”，制定能够准确体现党的教育方针和师生意愿，立得住、行得通的学校规章制度，[1]学校规章制度作为高校内部治理的重要手段和行使办学自主权的直接依据，虽不具有法律强制力，但具有不容置辩的校内约束力、规范力与执行力，[2]规章制度的适用直接影响到被管理者的权益乃至基本法律地位，典型的是各高校根据《普通高等学校学生管理规定》（中华人民共和国教育部令第41号，以下简称41号令）自行制定本校的《学生违纪处分办法》（以下简称《办法》）的适用，开除学籍的纪律处分将直接取消学生在校内受教育的权利，处分材料记入个人档案还将造成学生诚信记录的永久瑕疵。这进而引发了高校和师生之间司法纠纷，《办法》一度成为受到司法审查频率最高的学校规章制度之一，其焦点就在于《办法》是否合法合理，是否为符合法治要求的“良法”。但从“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”伊始，高校陷入屡屡败诉的困境则显示了《办法》并不符合法治的要求，存在着合法性和合理性缺失，在司法审查中不能作为依据被法院参照和采信。[3]这也引发公众对高校规章制度的权威性和公信力的质疑，有批评认为，高校管理的法律纠纷，大多是高校校规的缺陷所致，[4]“奇葩”和“违法”的校规已经成为侵犯学生正当权利的源泉[5]。

为此，本文以《办法》这一代表性的高校规章制度为视角，选取北京27所部属高校违纪处分的规章制度进行全方位法治审视，查找问题，剖析症结，提出建议对策，为高校保障学生合法权益，全面推进依法治校和落实立德树人的根本任务提供坚实的制度保障。

法治审视的维度分析

高校规章制度是否为符合法治要求的“良法”长期受到社会各界关注，对其合法性和合理性的讨论则是核心。当前普遍的观点认为，基于高校规章制度的“法源性规范”和“自治性规范”双重法理性质[6]，其必须符合行政法的两大基本原则，即合法性原则与合理性原则[7]，做到法律形式合理性与实质合理性的统一。[8]合法性是高校规章制度具有法律效力的前提，其起草程序、具体内容、效力来源等方面都要受到法律的约束和调整[9]；合理性是高校规章制度具备实质正义的要求[10]，其不仅符合法律、法规和规章的规定，还必须尊重和保护当事人的合法权益[11]。

随着新时代依法治校工作的全面推进，高校规章制度的合法性和合理性的实践指向和具体要求逐渐明晰。《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（教政法〔2020〕8号）强调，高校规章制度建设的法治化和规范化，指出要遵循高等教育规律和法律保留原则，积极主动利用章程修订完善推进制度创新，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系，对校内规范性文件制定发布、定期清理、管理信息化和公开化等工作做了明确要求。《高等学校法治工作测评指标》（教政法厅〔2021〕1号）则从章程的学习宣传、章程的修订完善、以章程为核心规章制度体系、校内规范性文件管理机制、校内规范性文件管理信息化和公开化5个二级指标及13个三级指标对于高校规章制度建设的法治测评提出更为具体指标。

以上两个文件作为高校规章制度法治建设的基本指南，从实践层面明确了规章制度法治审视的四个基本维度：一是制度体系维度。高校应当坚持法制统一，建立以章程为核心的完备制度体系，学校办学管理主要领域的各项规章制度不能有缺失和漏项。各项规章制度之间及规章制度自身应当统一协调，定期清理，及时立改废，避免内在矛盾冲突。二是运行机制维度。高校应当坚持民主公开，规章制度的起草、审查、发布、解释程序健全，做到师生民主参与。各项规章制度应当公开并及时更新，师生通过信息化平台可以便捷查询。三是内容规范维度。高校应当坚持法律至上，遵循高等教育规律和法律保留原则，依据法律法规规章及学校章程制定规章制度。规章制度的内容规范不得与国家法不一致甚至相冲突，不得超越高校自主权，应当尊重和保护师生的合法权益。四是实施效果维度。高校应当坚持立德树人，规章制度得到有效实施，师生普遍认同和自觉遵守，能够妥善化解法律纠纷。

对标以上四个维度，本文对收集到的27所部属院校已公开的《办法》进行了法治审视。但考量到各高校《办法》体例、内容甚至名称上的复杂样态，如有高校采用法典式体例，一部规章制度涵盖违纪处分全部内容；有高校则采用分列式，一般性规定的总则和具体性规定的分则，抑或实体规定和程序规定，分别制定相应的规章制度；还有补正式，在现有规章制度基础上，另行制定申诉或处分解除等规定。因此，本文不仅将违纪处分办法、违纪处分程序规定、申诉办法、处分解除办法等“名副其实”的规章制度纳入审视的范围，而且还将学籍管理、教学秩序、宿舍管理、消防安全、网络规范中涉及违纪行为的附属规定等“无名有实”规章制度同样纳入审视范围。

法治审视之结论分析

1.《办法》的法治化水平不断提升

随着新时代高校依法治校工作深入推进，尤其自2017年41号令实施以来，对高校《办法》的合法性和合理性的争议逐渐减少，《办法》的法治化水平不断提升。

第一，制度体系基本健全完善。41号令颁布以来，各高校均完成《办法》的修订工作，并与时俱进开展后续修订。多所调查高校已经完成第二轮乃至第三轮修订。当前，从学校章程的原则性条款到学生违纪处分（含申诉）办法等系统专门规定，再到分散在相关学校规章制度的附属条款，学生违纪处分内容基本形成层次清晰、规范统一的规章制度体系。及时的立改废也保障了其体系的内在统一性。

第二，运行机制基本民主公开。被调查高校的《办法》均由校长办公会、校务会议等学校层级的程序通过，并正式发文公布。违纪处分附属条款所述的宿舍管理，学术诚信、网络规范、消防安全等规章制度亦是如此。而法治应为公开之治。[12]依据41号令以及《高等学校信息公开办法》（中华人民共和国教育部令第29号）等法律法规的规定，《办法》作为主动公开的信息事项，绝大多数调查高校能做到在校园官网信息公开栏予以公开。

第三，内容规范的合法性和合理性全面提升。法律至上原則在各高校《办法》中得到体现。“法无授权不可为”，诸多不合时宜的“奇葩校规”不见踪影，“罚款”“没收”等明显超越法律授权的现象基本杜绝；“无救济无权利”，学生陈述和申辩权、申诉和处分解除等程序性权利规定日益健全。

《办法》的体例更为科学完备，用语更加简明准确。制度命名上，“规定”或“办法”取代了“条例”等用法，更符合一般规范性文件的命名规则；篇章体例上，章、节、条、款、项的层次设置使条文逻辑关系更加清晰和便于理解；行文表述上，应做什么，不应做什么，可做什么的[13]“法言法语”取代了道德宣教，行为指引更为明确。

第四，实施效果得到师生认同和公众认可，经住了司法审查的检验。自41号令完善学生处分的规则，强化学生权益保护，健全处分决定程序，并专章明确学生申诉制度之后，[14]高校基本解决了因处分决定缺失正当程序，保障学生权利不足而导致败诉的情形。经对中国裁判文书网和北京法院审判信息网公开的裁判文书进行收搜，2017年9月41号令生效以来，北京高校因违纪处分涉诉的6起案件，均为胜诉，涉及调查高校的仅一起。这证明了经修订后的现有《办法》经得起司法审查，其符合法律、法规和规章的规定，尊重和保护当事人的合法权益这一司法共识。

2.《办法》的法治瑕疵仍不容忽视

但也必须看到，各高校《办法》中处分事由各异，裁量尺度不一，程序规定不同，与41号令等上位法仍有冲突等法治瑕疵依然存在甚至比较突出，这不仅不符合广大师生和社会公众越来越高的法治期待，而且还易成为新的纠纷争议点。

第一，制度体系的内在统一性还有待加强。一是办法与大学章程衔接不够。章程作为高校规章制度体系的核心，是大学的“宪法”，是大学自主办学的根本性规范文件和依法治校的基础。[15]依据《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）相关规定，《办法》作为学校内部管理制度及规范性文件，其制定应当以章程作为直接依据。但一些高校章程缺少违纪处分的规定，一些高校《办法》则越位将41号令作为制定依据。这在形式法治上破坏大学规章制度体系的内在统一性和完整性，也反映出当前一些高校对大学章程地位和功能的认识不到位、不充分。二是《办法》内部存在不协调和不统一。《办法》在实践中呈现多元样态，专门规定和附属规定的权责分属不同部门，部门职能衔接一旦失序，导致“循环规定”之类的不协调和不统一。三是个别高校的立、改、废不及时。一些高校部门机构调整或名称变化，但相应条款未进行修订，出现滞后性。

第二，运行机制的公开性还有待于提升。一是个别高校未能落实信息公开的法定要求。个别高校未在学校官网设置信息公开专栏，还有高校设置访问权限，剥夺社会公众依法查询的权利。二是部分高校存在着信息查询不准和不便的情况。有些高校未及时更新或者删除已经失效的旧文件，还有的只公布《办法》的目录链接，需要转到学校部门二级网站进行“开套娃”式的操作查询。三是学校二级网站成为信息公开的短板。尽管学校官网信息资源丰富，但它无法替代应由职能部门和学院网站所承担的作用。[16]涉及违纪处分等管理事项，学生处、教务处、研究生院等职能部门网站作为一线服务窗口，是学生查询的首选对象。但缺憾的是，除学生处网站外，教务处、研究生院及学院等部门网站上相关制度没有公开或者很难找到。四是学生申诉和处理程序等须公开的办事流程被普遍忽视。《高等学校信息公开办法》（中华人民共和国教育部令第 29 号）规定，“学生申诉途径与处理程序等情况”亦为主动公开事项。高校在违纪处分办法、申诉办法等规章制度的公开上差强人意，而且忽视办事流程公开。程序性权利规定只有落实为具体的办事指引，明确和公开办公地点、联系方式以及材料提交等办事流程才能切实保障学生权益。

第三，文本内容的合法性还存在法治瑕疵。一是法律保留原则未能全面贯彻。高校出于从严治校的考量，普遍有着加重处分力度和扩大处分范围的立法冲动：有些高校将41号令中规定可以给予开除学籍处分的情形直接规定为给予开除学籍处分；还有些高校以类推制度扩大处分适用的范围。对此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。以上情况均属于高校《办法》的违法现象。二是适用法律不当的情况依然存在。尽管各高校《办法》都经过严格程序和合法性论证，且报备上级教育行政部门，但仍存在着适用法律不当的情况。常见的是对纪律处分和处理的混淆，41号令规定学生“未经批准连续两周未参加学校规定的教学活动的”，学校可予以退学处理，但不少高校却给予开除学籍的处分。退学处理和开除学籍处分的性质和法律后果截然不同，其混淆使用会引发相关法律风险。三是行使自主权有越界之嫌。41号令规定学校对有违法违规违纪行为学生可予以批评教育和给予纪律处分。一些高校将批评教育细化为口头批评、书面警示、诫勉谈话、具结悔过和通报批评等形式，还有将通报批评作为学生违纪的处理方式之一，比照处分决定，学生还可以申诉。高校设置通报批评的初衷虽为了减少纪律处分的运用，但实质上却是超越法律授权自行创设了纪律处分的种类。还有高校为警示违纪学生，明确限制受处分的学生处分期内的权益，如不得参与评奖、评优以及不具有推免（推荐免试研究生）、公派出国等资格；有高校还将此类限制扩大到受处分学生所在宿舍、班级集体的奖励资格。当然，纪律处分作为评奖评优的否定性条件无可厚非，但以受到纪律处分为由剥夺学生处分期间全部权益，如取消家庭经济困难学生的“三助”岗位申请资格，有违反法律“禁止不当联结原则”之嫌。四是文本用语规范性还有待于提升。《办法》作为规章制度，文本用语必须规范，应当语义准确、句法明晰、语体得当，还要前后统一，做到文本内部逻辑没有冲突。[17]有些《办法》“法言法语”失准，将已失效的上级文件作为制定依据。个别用语前后不统一，规章制度名为“办法”或“规定”，条款中却表述为“本条例”。还有机构名称表述不准，学生处、学生工作部（处）、研究生工作部等部门简称、全称混用。

第四，实施的治理效果和育人实效还有待提升。一是纪法衔接有待于厘清。41号令明确规定纪律处分应当与学生违法、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应。对于严重违反法律法规，构成刑事犯罪的和受到治安管理处罚，情节严重、性质恶劣的违法违纪行为，学生不仅要接受学校的纪律处分，而且还应当相应承担民事、行政乃至刑事法律责任。但除两个调查高校《办法》中有“触犯法律的，除依照规定给予相应处分外，还将移交司法机关依法处理”的规定之外，其他高校均未明确。二是效力范围有待于明确。法的效力是法取得实效的前提和保障。[18]《办法》处分适用主体和事由效力范围上应当明确，才能有效规制行为，维护秩序。当前，高校《办法》适用主体范围为本校接受普通高等学历教育的学生（研究生、本科生），非学历教育学生、港澳台侨留学生则参照适用。但对高校的交换、交流生等非本校学籍的学生能否适用还未有定论。在处分事由的效力范围上，高校出于从严管理和避免争议的考虑，处分事由的条款过多过细，一些和学生身份关联不大或者极少出现的情况，如违反计划生育都作为处分事由，做法值得商榷。三是处分标准有待于统一。平等适用法律是法治的核心原则。各高校对于性质甚至情节相同的行为，出现了罚与不罚、轻罚和重罚迥异的裁量尺度。例如：有的高校将校园内吸烟、私自包车外出、持有观看非法的音像制品等明确予以处分，而有的高校只笼统规定对“其他违反大学生行为准则和社会公德的行为”予以处分。有的高校采取严厉态度，大量使用记过（含）以上处分，而有的高校只在后果严重的情况下，才给予记过（含）以上处分。各高校处分解除规定亦大相径庭，期限有长有短，条件有宽有严，有的到期就解除，有的要求表现优秀方可解除。这些校际间显著差异会对教育法制整体统一和学生合法权益的保护带来负面影响。四是处分程序有待于优化。程序是法治与恣意而治的分水岭。[19]正当程序作为法治基本要求，意味着公开、公正、高效。[20]各高校对学生违纪行为调查多采用学生、教务、保卫等部门分工负责，决定则分级做出，开除学籍和留校察看等重大处分由学校处置，较轻处分则由专门机构或职能部门，甚至院系决定即可。这固然提高了效率，但可能会因决定机构的不同导致标准不一。处分决定的公开则是现实中另一程序难题，出于舆情等考量，多数高校没有公开处分决定的规定。但从处分性质而言，公开是必要的。对此，有高校采取处分决定校内公开，只公开违纪事实概述、处分种类，但不涉及学生个人信息的做法可供借鉴。

《办法》制定的法治建议

1.坚持立德树人的根本价值取向

立德树人作为高校的根本任务，“学校的各种制度安排都是为学生的成长创造一种良好的秩序，是保护学生、促进学生成长的。”[21] 《办法》作为学生管理重要规章制度，并非“控制人、束缚人，相反是通过科学管理来促进人、发展人。”[22] 《办法》应当“遵循思想政治工作规律，遵循教书育人规律，遵循学生成长规律”[23]，通过蕴含的法治精神、人文精神来激发和塑造学生的规则意识和责任意识，实现管理育人。

第一，坚持以人为本，要保护学生合法权益。高校“自主办学、民主管理”，应当尊重学生作为受教育者的主体地位。《办法》应当明确而且细化申诉、处分解除等学生权利性的规定，避免学校管理的随意性，切实保障学生权益。

第二，立足于学生成长的规律，尊重学生价值观念和生活方式。《办法》要符合实际，避免大量使用“严禁”“不得”干涉学生日常生活，更有包容性，让学生真心认同，明确底线，实现自我教育。

第三，注重学生的全面发展，坚持教育和惩戒相结合。《办法》适用要注重谦抑性和最后性，将惩戒给学生成长发展可能带来不利后果影响降到最小。对于学生的违纪行为做到批评教育成为常态，给予警告、严重警告处分的大多数，记过处分的是少部分，留校察看以及开除学籍处分的则是极少数或是个别。

2.落实依法治校的基本要求标准

积极回应广大师生和社会公众对法治的关切，在遵循法律原则和法律精神基础上，运用法律逻辑制定《办法》，[24]做到“依法立法”。

第一，依法严格界定处分权限和范围。高校应当恪守法治原则，不得有创设纪律处分类型、类推适用等越权做法。对标41号令中考试考核、教育教学、学业学术品行诚信、校园秩序、课外活动及严重的违法犯罪行为等处分事由的法定范围，可结合本校的实际细化规定，但避免将道德领域规范的行为、与他人无涉的个人行为、上位法未授权处分的行为和属其他法律部门调整的行为[25]等随意纳入处分的范围。

第二，确保处分适用尺度的合理性。处分适用应当符合比例原则，即做到与学生违法、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应，对学生可能的不利影响减少到尽可能小的“范围”和“程度”，使目的和手段处于适度比例手段。[26]除后果情节严重的违纪行为之外，不宜使用记过以上处分。而为保证适用的公平，应做到调查和决定分开，由专门机构来做出决定和进行解释，保持裁量尺度的统一性。

3.健全科学民主的制度运行机制

“依法立法”是保证《办法》合法性和合理性的基本前提，“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径”。[27] 《办法》涉及学生重大权益，其起草制定、公布实施和修订应当民主科学。

第一，起草制定要廣泛民主参与。要“开门立法”，多渠道听取意见，通过“几上几下”的程序确保草案更符合广大师生的真实意愿。《办法》未经合法性审查和学校的正式程序不能生效。

第二，公布实施要注重效果落地。“法律的生命力在于实施”。《办法》制定后，学校应当按信息公开要求及时、准确地公开，明确申诉等具体工作流程。同时，加强宣传教育，让广大师生周知。

第三，修订废止要做到与时俱进。“法律是一种不断完善的实践”，《办法》应当根据上位法和实际情况的变化及时废改立，避免新旧《办法》产生冲突。对于陈旧过时的条款要果断废止，避免影响《办法》的严肃性和权威性。

本文系高校思政工作队伍培训研修中心（北京师范大学）开放课题“新时代高校学生工作法治化现状分析及对策研究——以北京高校为例（项目编号：BNUSZPXZX20YB09）”研究成果

注释：

①27所高校系24所教育部直属高校（排名不分先后）：北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、中国农业大学、北京外国语大学、北京语言大学、北京科技大学、北京化工大学、北京交通大学、北京邮电大学、中国地质大学（北京）、中国矿业大学（北京）、中国石油大学（北京）、北京林业大学、中国传媒大学、中央财经大学、中国政法大学、中央音乐学院、中央戏剧学院、中央美术学院、北京中医药大学、对外经济贸易大学、华北电力大学。3所其他部委所属高校：北京理工大学、北京航空航天大学、中央民族大学.

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[责任编辑：苑聪雯]