利益相关者视域下民办高职院校内部治理的困境与突破

陈磊 朱庆卉 刘夏

摘 要 从利益相关者理论视角审视民办高职院校的法人治理结构和关键利益相关者，对于提升民办高职院校内部治理水平和实现良性循环发展，以及充分调动利益相关者参与治理的能动性具有重要意义。从现实看，民办高职院校内部治理陷入董事会机构运行虚化、民主管理与监督弱化、权力主体权责边界模糊的困境，导致各治理主体间的权力配置和利益分配失衡，阻碍民办高职院校内部治理体系和治理能力现代化的推进。因此，新时代民办高职院校要发挥党建引领来增强党组织政治监督与保障作用，用制度建设优化内部治理结构，立足依法治校构建多元共治的长效治理新格局，并在坚持社会主义办学的方向下提升内部治理能力和水平，最终实现利益相关者合作共赢的新局面。

关键词 民办高职院校；利益相关者理论；治理结构；《民办教育促进法》

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）12-0028-05

《2020年全国教育事业发展统计公报》数据显示，全国共有民办高职院校340所。伴随民办高职院校规模的不断扩张，社会各界对其教育质量也给予密切关注并引发深切担忧。如何提高人才培养质量、实现规模与效益并重、“量”“质”齐头并进、实现良性循环发展是民办高职院校必须应对的挑战。提升内部治理能力和治理效能，是民办高职院校解决招生与生源、资金与收入以及质量与生存等现实困境，走向高质量发展的重要良方。民办高职院校内部治理涉及多元主体及其利益关系组成的网络体系，其治理决策是基于多元主体的共同利益而作出的博弈选择。依托民办高职教育语境下的独特意蕴与具体需求，从利益相关者理论视角探讨民办高职院校内部治理存在的关键问题和破解策略，可以帮助民办高职院校提升内部治理能力，促进其高质量发展。

一、利益相关者理论与民办高职院校内部治理

（一）利益相关者理论对教育治理的适用性

20世纪50至60年代，利益相关者理论萌芽于英美国家的公司治理并逐渐发展起来。潘洛斯于1959年在《企业成长理论》中构建利益相关者理论的“知识基础”，随后斯坦福研究院学者们首次明确提出利益相关者的理论概念。1965年，安索夫（Ansoff）把“利益相关者”一词第一次正式引入企业管理和经济研究中，学者们开始对利益相关者理论的深入研究[1]。布莱尔（Blair）、弗里曼（Freeman）、米切尔（Mitchell）等学者对该理念继承与发展，理论框架日益完善，在企业治理实践中取得显著成效。

把运用于企业经营管理的利益相关者理论引入到教育管理领域，同样具有重要的参考性和适用性，该理论最早由哈佛大学罗索夫斯基引入高等教育领域。在相关研究中，学校和企业都被认为是利益相关者组织。高等教育作为一个复杂的生态系统，其内部的治理体系是以政府、学校和社会等主体广泛参与的多元投入与多元管理的教育共治结构，在其运行过程中必定与多维度、多层次的主体发生联系，其涉及的利益相关者众多。在教育治理体系中，举办者、学校、教师与学生、家长与企业等都是利益方，他们共同参与到学校运作的体系之中，对民办高职院校教育质量提升与技术技能型人才培养目标的落实等产生重要影响，任何一个利益主体参与质量提升的积极性都会直接或间接影响院校的发展。因利益诉求的不同，这些利益主体在推进院校内部治理中的积极性、主动性与参与性迥异。罗索夫斯基曾依据利益相关者与大学之间的重要性程度，把其划分为四个层次，即最重要的群体（教师、行政主管和学生），重要利益相关者（董事、校友和捐赠），部分拥有者（如政府在向大学提供科研经费时），以及次要层次利益相关者（市民、社区、媒体等）[2]。总之，从学者对高校内部治理涉及的利益相关者的划分看，都是围绕着教师、学生、院校行政管理者、高校举办方等学校内部最重要的群体或核心利益相关者展开分析。

（二）民办高职院校内部法人治理结构与关键利益相关者

治理属于政治哲学的范畴，中国特色的治理观应是以实现好、发展好和维护好最广大人民群众根本利益为主，通过构建民众普遍认可、高效利民的规则框架，实现对公共事务公正、透明、有效的管理[3]。世界银行、全球治理委员会和国际行政科学学会都对治理做过理论诠释，有学者如罗西瑙（J.Rosenau）、斯莫茨（M.C.Smouts）等也对治理的内涵提出了不同的看法，其治理观内涵丰富，主要体现出多主体、多中心治理的主张。大学治理结构是能够体现大学的利益相关者组织属性和委托代理关系特点，以大学法人财产为契约对象、以利益相关者为契约关系中的签约主体、以实现公共利益为目标、旨在回应“冲突和多元利益”的大学决策权制度安排[4]。

从我国教育发展情况看，民办高职院校的法人治理结构是以董事会、党委、监事会、学术委员会为代表的能动性机构及相应的制度安排，治理结构的职责分配与功能发挥在一定运行机制的调节下进行。其中，董事会代表决策机构，校长代表行政机构，党委与监事会代表监督保障机构，学术委员会代表学术评议机构，均被赋予不同的权力和职责。根据上述治理理论及其法人内部治理结构，民办高职院校内部治理的定义是：利益相关主体遵循高校内部发展逻辑，在契合外部教育环境的互动博弈中，实现举办权、决策权、执行权、参与权、监督权的动态平衡，“在共识中保持多样，在差异中寻求共识”[5]。在推进国家治理现代化的进程中，民办高职院校治理也经历了从“任性”到理性、從粗放到精细、从管理到治理的变革。民办高职院校内部治理主要利益相关者为学校的举办者、管理者、教师、学生等内部各利益方。民办高职院校的运转中，凡对内部治理产生影响以及受这个过程影响的任何个人或群体都是民办高校内部治理的利益相关者。

（三）利益相关者理论和民办高职院校内部治理的契合分析

2021年4月7日，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法》）颁布，第七条规定“公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益”，第十条规定“举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校，所募集资金应当主要用于办学，不得擅自改变用途，并按规定履行信息披露义务”。由此可以看出，民办教育可分为“营利性”“非营利性”两类。

在董事会治理上，营利院校是为了使股东利益最大化，而非营利院校的董事会则尽力使组织的合法性功能最大化。我国学者张维迎认为，“大学作为一个非营利性组织，是一个典型的利益相关者组织，包括教授、校长、院长、行政人员还有学生以及毕业的校友，当然也包括我们这个社会本身（纳税人）”[6]。但是民办高职院校作为高等教育的一部分，不管其举办方是否以营利为目的，其内部治理的本质都是一种“以利益表达、协商和保障为重点的利益调整机制，致力于构建多方利益主体或组织共同参与的利益表达平台和决策参与渠道”[7]。这些关键的利益相关者在高校的不同发展阶段呈现出不同的依赖程度，并且伴随着出现对学校的办学宗旨及利益诉求发生变化甚至产生矛盾，因此，利益相关者理论分析模式运用于民办高等教育是切实可行的。

二、民办高职院校内部治理的现实困境

民办高职院校具有较强的市场敏感度和洞察力，运行机制灵活高效，更能建成独具特色的高水平院校。无论民办还是公办，各方都担负着贯彻党和政府的教育方针政策、维护校园和谐稳定方面的重要职责。由于高校举办方不同，在办学机制和办学经费方面与公办院校差异较大，风险承担与收益分配也迥异。教育治理就是围绕治理主体即利益相关者，通过管理制度及行政手段把学校利益主体多元化以及所有权与管理权分离，进而实现学校内部利益相关者权责利平衡。为达到民办高职院校内部治理的动态均衡，利益相关者之间相互博弈，其治理形式与规范治理结构与博弈双方所期望的治理能力和治理效能存在着较大差距。

（一）民办高职院校董事会机构运行虚化

举办者是民办高职院校的关键利益者，具有独特身份与利益诉求。由于我国民办高职院校制度建设尚不健全，举办者、出资人和管理者之间关系复杂，常导致董事会与校长之间产生矛盾，董事会奉行的“股东利益最大化”的商业化运作模式与校长治校理念产生冲突时有发生。董事会机构运行虚化的主要表现：一是董事会职位和职权虚化。《民办教育促进法》对董事会成员构成、职权范围、会议议程召开及重大事项决议作出明确说明，但是实际重大事项决定权为少数人掌控，该管无法管、名管实未管时有发生。会议召开随意性大，会议主题和议程不清晰，董事会审议流于形式，仅是履行法律程序。二是董事会职责虚位。由于民办学校法人治理结构在制度设计上存在缺陷，缺少法律监管，董事会成员资格、任用与选拔等不严谨，成员的年龄、学历层次和学科背景与院校战略发展匹配度低，在重大决议上不能发挥职责作用。三是董事会职能虚弱。董事会机构设置、人员配备与法定职责和现实需要不相匹配，缺乏固定的模式和规范化的议事制度。因此，民办高职院校校长如何在虚位化运行的董事会领导下行使教育教学和行政管理职权，面临巨大挑战。在此情境下，以董事会为代表的举办者追求经济利益行为与以校长为代表的校内师生群体的教育战略发展目标发生冲突。董事会和校长的权责如何明晰与协调是关键，高等教育质量治理的关键在于实现以质量为中心的权责关系治理，从而达成公共意义层面各种利益关系的重新厘定和各种权责关系的重新组合[8]。协调董事会及校长等治理主体的权责，是一个多方治理主体相互作用和博弈的过程，建立科学的治理权关系是考量民办高职院校治理能力和水平的重要标尺。

（二）民办高职院校民主管理与监督弱化

现阶段，民办高职院校实际出资的董事在董事会中有绝对的话语权，其他关键利益相关者仅享有名誉投票权，究其本质是民办高职院校民主管理与监督被弱化。在民办高职院校的治理实践中，不同院校中的利益相關者参与内部治理方式不同，有举办者单边治理、人力资本单边治理和关键利益相关者共同治理三类。举办者通常把自己的目标视为学校发展目标，其他利益相关者话语权较弱而无法影响学校决策，利益相关者常因各自期望目标未达成而产生冲突。董事会作为民办高职院校的最高决策机构，虽然由举办者、校长、教师等关键利益相关方组成，但是由于董事会机构运行虚化，也导致关键利益相关者共同参与决策、共同治理差强人意，行政权力、党委权力及民主管理权力发挥作用有限，董事长或举办者权力过大，其他董事会成员不作为，致使缺乏监督制度下的董事会成员无需承担个人责任。因此，监督权应该与决策权和执行权适度分离，避免三种权力的两种或三种向某个人集中的现象，从而避免权力的独裁与滥用，防止决策失误[9]。

首先，民办高职院校制度供给不足，各类管理办法和监督机制缺失，教师群体与学生群体等关键利益相关者的合法权益难以保障，适用于民办高校的监事会制度不健全，现有的制度建设流于形式。其次，法律法规赋予教职工代表大会、学生代表大会和监事会的监督权缺位，对学校重要决议的表述不充分，议事程序要件严重缺失，民主与代表不能充分体现，致使教师与学生以“雇员”“成员”而非“主人”身份来审视其在学校中的地位。由于监督机制的缺失或缺位，监督机构虚置或权力监督形式化，学校利益相关者通过博弈争取资源控制权，“关键利益相关者共同治理”模式难以构建，民主管理与监督作用被弱化。

（三）民办高职院校权力主体权责边界模糊

民办高职院校的内部权力结构与公办高职院校相比既有共同之处又有显著差异，二者的内部权力结构均包含政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力四种基本权力，在权力关系上则要求四种基本权力的协同治理[10]。这些权力由关键利益相关者分别支配，但内部权力主体时有交叉或重叠，权责边界难以明确界定，相互制约与协调的治理机制尚未形成。从治理主体来看，董事长（董事会成员）、校长、行政人员行使行政权力，教师、行政人员和学生等行使民主管理权力，校党委书记及党委领导班子行使政治权力，教师代表及部分行政管理人员行使学术权力。一般来说，治理中的权责符合一致原则，即权力也代表着责任，掌权者在拥有权力的同时，也必须承担责任。对民办高职院校来说，内部治理主体的权责边界与决策权与关键利益相关者的权力呈正相关，而其他利益相关者处于相对弱势地位，内部权力结构不均衡问题凸显，即举办者控制权强，教职工控制权弱。我国民办高职院校内部治理被利益团体所控制的典型特点，是由民办高职院校组织属性在法律上的模糊界定以及办学资金以学费收入为主的特点所决定的[11]。首先，“弱势型”与“强势型”校长领导风格影响四种权力在学校的分配情况。“弱势型”校长以“雇员”身份来解决与举办方决策权的纷争，避免与董事会发生尖锐冲突来保全个人利益。“强势型”校长以“主人”视角来争取决策权，重视高等教育规律下的学术权力和人才培养，能更好地调动学校利益相关者的积极性，充分贯彻执行学校的教育教学和管理运行等方面的决策。其次，民办高职院内部校党委权力被边缘化。教育主管部门委派党委书记成为空谈，党委对高职院校的监督难以实现，党建发挥政治核心和监督保障被打折扣，各类党建工作和理论学习陷于空谈。因此，民办高职院校权力主体权责边界不明晰，在横向上四种权力难以相互制衡，在纵向上董事会与校长权力边界处于博弈状态，利益相关者各方的控制权此消彼长，党建引领民办高职院校内部治理能力和水平难以实现。

三、民办高职院校内部治理的突破策略

（一）推进制度建设，优化民办高职院校内部治理结构

制度建设滞后是制约民办高职院校发展的重要瓶颈，完善制度建设有利于调和利益相关者之间的矛盾冲突和利益纠纷。当前民办高职院校内部治理中，虽然其管理体制和运行机制具有“灵敏度、效率化、差异性、稳定力”的优势，但也带来诸如使命管理不够明确、价值选择相对短期、预算监督及管理机制不健全等治理问题。这些制度性缺陷常引发董事会与校长、学院党组织与董事会以及决策程序集中与民主等主要矛盾。大学内部治理结构是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求[12]。因此，完善董事会制度建设是优化民办高职院校内部治理结构的核心和关键。首先，依据《民办教育促进法》的规定组建董事会、理事会和监督机构及其他决策机构，并对利益相关者比例、身份、任职资格作严格审查，优化董事会成员结构，规范遴选办法。其次，加快建立董事会信息公开制度。公开和透明可提升董事会的公信力，取得关键利益相关者的信任，从而可形成清晰而透明的问责机制。董事会作为民办高职院校内部治理的核心决策机构，其人员构成、运行规则和程序及重大决策必须向利益相关者公开并接受监督。第三，鼓励民办高职院校建立符合自身定位与特色的现代大学制度。加强对董事会和举办者权力的监督和约束，提升关键利益相关者的话语权和决策权。充分发挥教职工代表大会的作用，保障教职工权益。要建立办学成本核算制度，依据《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算，编制财务会计报告，在会计年度结束后对年度财务报告进行审计[13]。

（二）发挥党建引领，增强党组织政治监督与保障作用

学校党委所代表的政治权力，是民办高职院校坚持社会主义办学方向的重要保证。民办学校中的党基层组织要发挥党建引领作用，参与和监督学校重大决策。党委是学校内部政治权力的主要行使机构，《民办教育促进法》明确民办高校党组织发挥政治核心的作用，并指出党组织主要履行的职责。由于民办高职院校民主管理与监督弱化，董事会内部代表的行政权力话语权重，致使众多民办高职院校对党组织建设不够重视，党委代表的政治权力偏弱，无法发挥党委对民办高职院校的政治监督和民主保障，党建引领不全面、不规范。因此，充分发挥党建引领，增强党组织政治监督与保障就显得尤为重要。首先，要依据《民办教育促进法》，健全董事会构成和议事程序，明确董事会成员产生办法、人员构成及职权，保障关键利益相关者参与治理的权利、义务，规范和约束董事会的人员构成、职权以及举办者职权，保证党委充分参与学校决策和监督。其次，明确学校党委在民办高职院校内的地位作用及职权，处理好党委与董事会、校长之间的关系，党委书记按规定程序参与学校重大问题的决策。此外，实施党委职能部门与行政部门合署办公，推行党政领导双向进入或交叉任职的人事制度，院级党组织与行政分工负责并集体決策，以实现学校党政工作的一体化融合。

（三）立足依法治校，构建多元共治的长效治理新格局

民办高职院校推进依法治校，是学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要举措，这对破解当前民办高职院校内部治理困境有着重要指导作用。由于民办高职院校法治意识不强和法治能力不足，利益相关者对法制政策不熟悉，导致其内部权力主体权责边界模糊，在治理进程中常出现违法决策、任性管理、侵权塞责等问题。各利益相关方陷入“城管式困境”，即“管理者与被管理者的利益都得不到保障，双方都不满意”[14]。对于利益相关者而言，各种抱怨与牢骚不断，对学校的满意度和信任度不能得到改善，少数相关者获益而多数人利益受损，出现“多输少赢”胜于“多赢少输”的局面，这都是因为依法治校不到位而导致民办高职院校内部治理陷入失序、失效和碎片化的治理困境。在董事会领导下的校长负责制，依然要坚持“以党领政”的治理结构。在法治建设和制度建设不足的民办高职院校，人的因素与制度因素不能顾此失彼，法治与人治要兼顾才能发挥治理效能，要探索各方利益相关者治理主体的共治策略。民办高职院校要围绕办学目标和教育职责，以健全法治治校的制度保障，发挥党委的“管理员”职责，宏观指导和监督管理关键利益相关者，以校长为首的管理团队实施内部微观治理，保证人才培养质量。首先，完善多元主体共治的法制制度。以《民办教育促进法》《高等学校法治工作测评指标》推进依法治教、依法办学和依法治校，健全民办高职院校的领导和工作推动机制、规章制度建设和内部治理结构，实行“规则约束”协调董事会、校长、党委、教职工等关键利益相关者代表的权力，用制度创新协调多元主体间的博弈，促进多元主体间的合作和教育公共利益的实现。其次，推进利益相关者等多元治理主体的目标和责任融合。要以“立德树人”为根本目标，提高人才培养质量和教学水平，提升高职院校与产业发展的适应性。多元治理主体要明晰责任链条，在重大问题上实现决策共商和信息共享，推进资源整合和实现多元主体的职能互补。健全民办高职院校依法治校，明确各治理主体的职能与关系，构建基于共治的长效治理新格局，共同实现利益相关者的共赢局面，推进高职院校高质量发展的国家战略目标，彰显职业教育作为类型教育的定位。

参 考 文 献

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Dilemma and Breakthrough of the Internal Governance of Private Higher Vocational Colleges from the Perspective of Stakeholders

Chen Lei， Zhu Qinghui， Liu Xia

Abstract  Examining the corporate governance structure and key stakeholders of private higher vocational colleges from the perspective of stakeholder theory is of great significance for improving the internal governance level of private higher vocational colleges and achieving a virtuous circle of development， as well as fully mobilizing the initiative of stakeholders to participate in governance. From a practical perspective， the internal governance of private higher vocational colleges has fallen into the dilemma of the virtual operation of the board of directors， the weakening of democratic management and supervision， and the blurring of the power and responsibility boundaries of the power subjects， which has led to the imbalance of power allocation and benefit distribution among the governance subjects and hindered the modernization of the internal governance system and governance capability of private higher vocational colleges. Therefore， in the new era， private higher vocational colleges should give play to the leadership of party building to strengthen the political supervision and security role of the party organization， optimize the internal governance structure with system construction， build a new pattern of long-term governance based on the rule of law， and improve the internal governance ability and level under the direction of adhering to socialist school running， so as to finally achieve a new situation of win-win cooperation among stakeholders.

Key words  private vocational colleges; stakeholder theory; governance structure; Private Education Promotion Law

Author  Chen Lei， professor of Sanya Aviation and Tourism College， PhD candidate of Central China Normal University （Sanya 572000）; Zhu Qinghui， lecturer of Hainan University; Liu Xia， Sanya Aviation and Tourism College

作者簡介

陈磊（1981- ），男，三亚航空旅游职业学院教授，华中师范大学教育学院博士研究生，研究方向：高等教育管理（三亚，572000）；朱庆卉（1984- ），女，海南大学外国语学院讲师，研究方向：英语教育；刘夏，三亚航空旅游职业学院

基金项目

海南省高等学校教学改革研究项目“产教融合背景下高职产业学院建设机理与路径研究”（Hnjg2021-153），主持人：陈磊；海南省教育科学规划课题“海南高职院校教研能力调查与发展评估研究”（QJZ20201004），主持人：刘夏；海南省高校“双带头人”教师党支部书记工作室建设项目（琼教党函[2020]77号），主持人：陈磊