我国高等教育发展问题与立法应对策略分析

莫光权 欧阳永长 陈萍

摘  要：伴随社会主义市场经济体制的发展完善和改革开放的不断深入，新的时代对社会主义各项事业的发展建设提出了新的要求。教育作为民生之首，为国家各项事业的建设和发展提供重要基础，直接决定了新时代下国家发展水平和发展潜力。教育的发展依赖于法律的支持和保障，在深化改革和社会主义建设发展的关键时期，厘清认识我国高等教育发展中面临的问题，深化高等教育改革，制定立法应对策略，促进高等教育法治化进程，对优化我国的高等教育、推进教育体系和治理能力现代化具有重要意义，可为社会主义现代化建设提供坚实的根基。

关键词：高等教育；教育现代化；教育立法；全面依法治校；依法治教

中图分类号：G640    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2023）08-0014-05

作者簡介：莫光权（1982—），男，博士，广州医科大学生物医学工程学院讲师，研究方向为电化学理论和电化学方法应用；欧阳永长（1978—），男，博士，广州医科大学-中国科学院广州生物医药与健康研究院联合生命科学学院生物技术系主任，副教授，研究方向为微生物资源与利用；陈萍（1988—），女，博士，广州医科大学生物技术系秘书，讲师，研究方向为生物信息学。

一、问题的提出

百年大计，教育为本，经济发展，国家兴盛，教育先行。国家和民族的文明进步和兴盛很大程度取决于教育，社会主义现代化建设必须依靠教育，教育也必须为社会主义现代化建设服务，而教育的发展需要法律的支撑和保障，教育和文明的进步必须依赖于法制和法治这一治国理政的基本方式。中国特色社会主义建设实现了从“法制”到“法治”、从“依法治国”到“全面依法治国”的伟大跨越［1-2］。在深化改革开放、全面推进依法治国的社会主义建设新时期战略背景下，亟须审慎对待当前我国高等教育发展面临的问题，在法治轨道上利用法治思维和法治方式稳步进行高等教育改革，实现我国教育治理体系和治理能力现代化。

在当前的新时期，教育领域的主要矛盾从“人民群众日益增长的教育需求与教育资源紧缺的矛盾”转变成“人民群众日益增长的教育需求与教育发展不平衡不充分的矛盾”［3］。教育立法应积极回应教育主要矛盾的变化，尤其在当前的全面信息化时代，更应该直面迅速转型的社会，积极应对信息化社会的现实问题，进行相应的变革和调整，实现对教育发展的调整和规范［4］。

综上所述，在习近平总书记全面依法治国新理念、新思想、新战略以及关于教育重要论述的指引下，中国特色社会主义进入新时代，随着高等教育改革的不断深入，高校办学自主权进一步下放，高校内部治理的法治化、制度化、规范化要求更为凸显，广大师生对民主、法治、公平、正义的诉求与日俱增，高等教育体系到了更加注重内涵发展的新阶段。

二、应对策略的分析与探讨

（一）亟须推进教育法治的体系化、法典化

教育法治包括教育法律和教育制度，目前，在宪法的相关法律规范的统领下，我国的高等教育已拥有《教育法》《高等教育法》《学位管理条例法》等七部主干法律，《普通高等学校设置暂行条例》等四部行政法规，《普通高等学校学生管理规定》等三十余部规章制度及指导文件以及若干地方性法规和地方政府规章［1］。基本框架已初步完成，数量也初具一定规模。但当前教育立法体系化程度不足，存在如下问题：第一，教育立法进程跟不上社会需求，滞后于我国的立法规划。《依法治教实施纲要（2016—2020年）》提出“四修三立”，当前进程差强人意，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的“六修五立”，则未见声色［5］。这些滞后的进程直接导致了一些关键的教育法律关系尚无法可依，比如《终身教育法》《考试法》等法律尚未制定［6］。第二，当前教育立法，存在较为严重的“立法不作为”现象。一般性立法没有依照流程出行相应的配套性立法和实施细则，授权立法事项迟迟没有出台下位立法。例如《教师法》早在1993就已颁布，但是配套的法规章程建设却没有及时跟进。时至今日，《教师职务条例》仍处在计划阶段。这种明显的脱节问题势必会成为我国高校发展现代化进程的一个突出隐患。第三，教育立法大多出于应对突发社会问题的应急式修补，法律之间没有系统的衔接和逻辑上的关联，比如由于法律分处的维度不同，难以构成和谐统一的法律体系，有些法律规定之间“交叉重复不协调”，有些“冲突打架不一致”，有些则“权责脱节不衔接”。教育法律不同程度地缺乏下位法衔接，无配套的制度设计和保障落实，多数教育立法忽视程序规定，可操作性不足。教育法规范的政策化色彩较浓厚，教育制度执行刚性不够。

需要推动高等教育科学立法，加强立法规划，争取早日出台关于规范高等教育主体、投入、秩序和质量把控等方面的相关教育法规。具体来说，在高等教育立法中应当注意科学与民主，总结立法经验，去除和修订不符合当前国情或未能反映未来将要出现的问题的内容，确保教育法符合我国高等教育事业发展步伐［7］。特别注意加强重点领域的立法修法，例如修订《学位条例》，补齐学位授权审核的程序规范和争议处理，调节救济等功能和机制的短板［1］。加强法律和改革政策的良性互动，依法推进改革，发挥政策的先行先试作用，推动政策法律化，积极巩固改革成果。发挥地方立法作用，注重法律制定的时效性，加强法律横纵向配套法律的制定，实现其完备性。应当注意教育立法不宜过度软化［8-9］，积极推动其向软硬混合治理转变，形成较为规范的法条逻辑结构。在此基础上，向着法典化前进，积极借鉴《民法典》的创立经验，通过修改、废除解释等立法手段整饬既有规范资源，推动高等教育法律体系的融合、统一和完备，提高其指引作用和确定性，先实现教育法的体系化，基于此制定教育法总则，继而整合成教育法典，并通过修正案完善规范，从而保证实现教育法典的适应性与安定性的有机统一。

（二）按照依法行政理念指导进行教育法的控权化和法治化思维转变

改革开放初期，为改变“政府包办、中央集权”这种“过度统包”的情况，中央赋予省级政府教育统筹权，赋予高校自主办学权。但是，受制于当时较为落后的法治理念，教育法律在注重放权时，忽略了对权力的制度规约，存在权力滥用现象。现有教育法重点规范约束学校、教师、学生，导致行政相对人，尤其是教师和学生义务多而权利少，对教育部门特别是中央教育行政部分的约束非常有限，导致教育部门反而“权重责轻”，极容易引起中央挤压地方教育权责和政府部门，侵犯办学自主权的现象，由此引发对更为完善的、能够排除专断权力行使的教育法律形式的需求迫切。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确提出要加强对行政权力的制约监督，把权力关进制度的笼子，全面提高依法行政能力。教育部印发《依法治教实施纲要（2016—2020年）》，强调要“形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系”。

因此，教育法律应该积极回应依法行政要求，将教育中的政府权力以及各项公权力全面纳入法治轨道。通过设立教育组织法来规范教育权利，明确教育行政各级部门的职责权限，建立有效科学的监督体系，防止教育活动过度受到行政权力的干预，从而实现政府依法行政、高校依法治校。在法治规范约束下，进一步厘清政府教育行政主管部门与高等院校的关系，协调好彼此的权责分界，深化高等教育改革。用立法引领替代政策推进，框架性指导替代全能型掌握，契约合作代替行政命令，分阶段监管评估代替全方位监管，构建符合教育规律的外部治理体系，基于法律框架构建新型政府与大学关系，建立具备法律性质的现代大学制度和高等教育制度，实现治理体系和治理能力的现代化。

（三）促进教育法向权力本位和尊重自由选择发展

中华人民共和国成立以来，我国的教育立法在计划经济的影响下，呈现重权力操控而轻权利保障现象。教育立法以管理法为主，对规范主体关系的法律规则涉及很少，义务条款远超权利规定。这种工具本位的立法理念忽视了教育发展中最为关键的人的权利要素，缺乏法律责任条款和权利救济途径，无法有效保障教育主体的权利。在社会主义市场经济体制下成长起来的学生和家长，对教育的自由选择权的诉求愈发强烈。教育主体的权利意识觉醒和依法维权意识高涨，教育诉讼成为解决教育纷争的趋势。虽然部分权益纠纷已经纳入司法救济范畴获得救助，但现有法律仍然明显滞后于法治进程。

新时代迫切需要构建与市场经济要求相适应的教育法律体系，要求教育立法积极回应依法维权进程、重构周全有效的救济途径。教育法应契合“以人为本，促进人的全面发展”的教育核心价值，尊重和保障学生、教师以及作为组织体的学校的权利，建立健全权利保障机制和纠纷解决方式，应充分肯定学生和家长的教育选择权，尊重学校的自主办学权，保障合法权益及合理诉求。教育立法应当从工具主义立法理念转向权利本位的立法理念，体现教育法的公共性价值，加强对教育主体尤其是人民群众的权益保障，改变教育法重管理秩序轻权利保障的倾向。具体的总结如下：第一，从法律的角度确认新时期人民群众合理正当的教育诉求，如在家上学权、教育选择权等，使其成为法定权利获得法律保障；第二，落实权利规定和权利救济的操作性，明確权力行使主体、范围、程序、边界，特别是救济途径，确保法定权利能真正落实为人民可以享受到的实际权利，而非一纸空文或书面权利。构建高等教育争议解决平台，推动专业律师参与高校解决争议的高校法律顾问机制，建立学生自治管理体系等多元化的争议解决机制；第三，重视约束公权，要对危害教育主体合法权益的恣意权力进行限制和约束，从而对权力行使形成有效制约。当前教育立法的迫切任务不再是初期的建章立制，合理立法、强化教育立法的可诉性、严格权力边界、施加约束程序、明晰法律责任、健全救济渠道，形成司法为中心的多元化争议解决机制，避免权力任性妄为，创造良好制度保证依法享有和行使权利是教育立法发展的重点。

（四）完善教育法对合理配置教育资源和公平教育的促进作用

进入新时代，对优质教育的诉求日益增强。然而当前我国的教育虽然有显著进步，但发展水平仍然有限，且优质资源分布很不均衡，发展很不充分，不同地区差异较大，高等教育的普及化和优质化成为时代需求。教育立法重点考虑教育机会的实质公平，扶持困难弱势群体，加快缩小教育差距，为构建更加公平、更为优质的教育体系提供支持。

教育立法应该强调资源配置向民族、农村和边远地区倾斜，采取补偿、救助措施帮助弱势群体摆脱不利处境，停止贫困代代传递，不断缩小教育水平地区差距，坚决防止其进一步扩大。如教育法律应该详细周密地评估当前出台的具有争议的、针对弱势群体的专项招生计划，为其合法化提供依据，同时也要注意完善制度，真正实现精准扶持，防止制度风险。教育法律应当保障合理的教育资源配置机制，促使相关各级部门履行教育责任，并对不作为进行惩处和纠正。为了进一步优化教育资源，教育主管部门应保证稳定的教育经费投入，同时通过建立高等教育投资机制来积极鼓励社会资本促进高等教育持续发展，推动高等教育发展资金来源的多元化，以强大的物质保障不断优化高等教育。

（五）推动教育法律根据社会发展的新问题进行调整变革

目前教育法律聚焦于重大问题而创设，但整体的问题导向不够突出，过于“宏观叙事”和“粗放施行”，无法回应随着社会转型涌现的新问题、新矛盾，对进入信息化、网络化和国际化的新环境出现的热点难点问题尚无规范，亟待进行教育立法规范。

教育法律应对包括当前有偿网络课程的法律性质、“互联网+”教育带来的教育模式创新与治理问题，跨境的教育行为等现实问题及时积极地作出回应。一方面，教育立法应当加强问题导向，关注当前热点难点问题，改进立法方式，建立专题研究，与教育相关的研究机构共同起草专业领域的立法，保证信息化教育法律的质量与水平；另一方面，推动教育法学发展，进一步促使其对教育法治实践积极回应，推动其关注教育实践的切实问题，全面研究教育立法问题，提高教育法学的学术性和本土化，推动教育法学研究的生长点和理论突破，应用教育法学的研究成果，提出高水平的立法政策建议，为立法提供决策参考，推动教育事业所亟须的良法之治的发展，推进全面实现依法治校、依法治教，培养具有法治意识、法治思维、法治精神的合格社会主义建设者和接班人，进而实现全面依法治国方略。

三、结语

教育是国家之根基，社会之大计，在当前社会主义建设的关键时期，高等教育的先导作用极为重要。依法治校和依法治教是实施高等教育的基本方式和要求。全面实施依法治国，全面发展高等教育，依法治校，依法治教，都依赖于完整的教育法律法规，因此必须及时充分地完善教育法治建设。面对新时代出现的亟须解决的关键问题，教育立法应对策略尤为必要。新时期教育法律回应社会发展能力弱化、全面推进依法治国和依法行政、加快完善社会主义市场经济要求、权利意识高涨、教育发展不均衡不充分、社会转型加剧等新时代背景和现实问题，对教育法律提出了约束公权、尊重自由选择、保障权利、解决纠纷、促进教育公平、直面问题等新的立法理念和要求。在此基础上，应根据现有教育法律体系框架进一步科学立法、严谨立法、民主立法，形成内容科学、逻辑紧密、配套完整、程序周密、运行有效的教育法律体系，并逐步实现科学法典化，实现安定性和适应性相统一。從而充分发挥教育法律的各项功能，全面深入依法治校并提升高等教育领域的法治化水平，推进教育改革和教育现代化的发展，建设现代化教育强国，构建高等教育一流学科，办出世界一流大学，办出人民群众真正满意的教育，培养出符合新时期具有全面法治观念的建设者和生力军。

参考文献：

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（责任编辑：淳洁）