预算管理一体化对高校财务的影响分析

谌艳 益阳开放大学

引言

随着财务管理理念的更新，预算管理已经成为财务管理中的重要内容，并加大了对该项工作的改革力度，但鉴于长期以来出台的不论是相关政策制度，还是相关规则办法，都很难适应改革发展要求，进而使得改革初期成效不尽如人意。2021 年3 月，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），对今后一个时期深化预算管理改革要求进行了有效明确。随着高等教育改革的逐步深入，高校逐步认识到预算管理一体化在自身发展中扮演的重要角色，进而将预算管理一体化纳入学校改革工作中的一项重要内容。然而因为经费来源多元化、经费投入规模大，相较于其他行政事业单位，高校在实际操作中显然面临着更大的挑战。新时代背景下，高校财务管理应积极适应改革发展要求，不断进行优化转型，进一步真正意义上提升高校财务管理的现代化水平。对此，本文将就预算管理一体化对高校财务的影响展开研究分析。

一、预算管理一体化及其内容

（一）预算管理一体化政策

为推进对党中央、国务院决策部署的充分贯彻，财政部基于对过往改革经验的全方位总结，推出了推进预算管理一体化建设的总体部署，不仅强调要秉承系统化思维，还要加强信息化建设，进而为预算管理改革提供有力支持。2019 年6 月，财政部推进了全国推进预算管理一体化建设的部署。2020 年2 月，财政部颁布了《预算管理一体化规范（试行）》等相关配套文件，为预算管理制度建设完善提供了方向指引。2021 年3 月，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），提出推进预算管理一体化系统建设的要求，借助信息化手段推进预算管理现代化，推进预算管理一系列制度的全面集成、协同运行，推动预算管理不断向科学化、标准化、规范化方向发展，并提升预算管理透明度。基于财政部发布的关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知，提出在地方从2020 年开始建设及推广实施预算管理一体化系统的基础上，各政府部门、预算单位自2022 年起实施一体化系统。

（二）预算管理一体化的内容

随预算管理一体化建设在我国不断推进，将有序建立起现代信息技术条件下“制度+技术”的预算管理机制，切实推动各级预算管理不断向科学化、标准化、规范化方向发展，实现财政部门对预算管理的有效管控及动态呈现，使财政在国家治理中的作用得到有效发挥。对于预算管理一体化的内容而言，主要可分为五个“一体化”：一是实现全国政府预算管理一体化。推进对全国各级财政预算管理规则、要素的全面统一，构建完善各级预算衔接机制，推进逐级汇总编制全面准确的全面预算，实时动态呈现全面预算资源运转情况，并对非财力性转移支付项目跟踪问效，促进财政工作能够更加合理地配置预算资源；二是完成部门预算管理一体化。政府及所属单位合法合规地将收获的所有收入纳为部门及单位预算，严格落实全面统一的预算管理制度。各个部门统筹规划应用好自身部门非财政拨款收入等相关收入及相关存量资金资产，切实满足重点支出需求，提升资产资金使用率及资产配置率；三是实现预算全过程一体化管理。推进对预算编制、预算执行、政府采购、资产管理等预算管理环节的全面整合，推进各环节协调配合的管控机制及实时动态的反馈机制，依托预算执行结果，为年预算编制提供有力依据，并推进预算管理与绩效管理的有效结合，继而建立预算管理体系；四是开展全生命周期预算一体化管理。将预算管理融于项目全过程，立足于各个预算项目，基于项目库推进对预算项目全生命周期的全面管理。依托项目形式，将各项预算支出纳入进预算项目库，推进对项目支出、政府偿债支出、政府承诺或制定的一系列中长期支出事项等，与年度预算的有效衔接，实现对未来财政收入支出的全面统筹，发挥中期财政规划对年度预算的规制作用，确保跨年度预算的科学合理性；五是实现全面预算一体化管理，对财政预算数据形成、传输进行规范化、标准化管理。基于对部门及所属单位财务管理主体责任的明确确立，整合部门会计核算、资产管理等财务数据，实现不同部门之间对各类数据共建共享。省级预算管理一体化系统能够对下辖财务预算数据进行归类整合，并与上级财政系统对接，实现全国预算数据的自动汇总及实时反映。

二、预算管理一体化对高校财务的影响

（一）提升财务管理完整性

基于高校各种财务报告，可有效掌握高校财务运行状况、预算收支执行情况等相关信息。伴随政府会计制度推行的逐步推进，其提出高校在编制财务报告过程中，应当以权责发生制为基础；在编制决算报告过程中，应当以收付实现制为基础。在此基础上，通过对高校财务报告予以公开，接受来自各方主体的监督，及时发现财务管理工作中存在的问题，做到及时发现问题，并及时解决问题。预算管理一体化建立起了各职能部门、部门成员相互协调配合管理闭环机制，可显著提升对于财务报告、决策报告等报告生成效率，以此保证高校财务报告制作的有序开展。另外，预算管理一体化下，可通过提升高校项目库管理的规范化水平，对预算编制予以细分制定，构建更为完善适配的财务管理体系，保证各项业务活动的有序进行，实现会计核算业务与各个项目的有效衔接，进一步保障生成财务报告各项信息的统一性、完整性、准确性。

（二）加强预算管理约束力

预算管理一体化可实现对预算管理的有效规制，具体表现为其不仅包含基础信息管理和项目库管理，还包含预算编制、预算执行、政府采购等在内的管理，并建立起了预算与决算之间的更紧密联系，让财务管理与政府采购可实现有效衔接，打破数据孤岛，推进财务与资产工作的有效结合，并依托信息化技术，提升预算管理的精细化、现代化水平，进一步切实提升高校对预算资金的管控水平。

（三）优化会计核算方式

预算管理一体化下，国库集中支付取代了以往的直接支付等形式。预算单位在支付资金的过程中，可以在预算管理一体化系统中提交支付申请。在经过审批同意后，系统则会向代理金融机构提出支付要求。这样一来，不仅可显著提升会计核算工作效率，还可在支出发生的同时开展收入核算。随着改革的不断推进，通过将预算单位的会计核算内容整合至一体化系统中，如此一来，除去可自动实现会计核算、预决算编制等功能，还可防范人为操作对会计核算结果客观准确性造成的不利影响。比如，在高校资产配置环节，预算管理一体化下，资本性支出在申请项目预算时就需要按照项目库中的资产信息预算相关要求来进行填写。高校在项目设定与编制预算时需要明确项目支出的不同类别，如功能、用途等，并对会计项目的归属进行判断；资产由项目库的构建，到预算编制、预算审批、预算执行，再到最终的决算报告，整个流程都在一体化系统中自动完成。整个资产配置信息仅需填列一次信息，即可满足资产配置的各项要求，进而避免各个部门在建立项目库、编制预算等工作中出现数据不规范、重复核算等情况，切实实现对会计核算的有效优化。

（四）促进高校治理水平提高

推进高校治理体系现代化建设，是提升高校办学水平、育人质量的一条重要途径。从形式上来说，高校治理体系主要体现于学校、学院、基层组织三大层面，从内涵上来说，又分为党的建设、学术治理、行政治理三大方面，其中，学术治理体系依据管理实施主体进行划分，在学校、学院、基层组织三大层面呈“正三角”状，行政治疗体系则呈“倒三角”状，高校治理体系，如图1 所示。呈“倒三角”状的行政治疗体系指的是学校层面依据国家宏观政策要求、战略需求，开展自上而下的行政管理；呈“正三角”状的学术治理体系指的是学术创新团队、基层学术组织等基层组织依据国家战略需求及学校发展目标导向，遵循教育教学、科学研究客观实际，对学术研究、科技创新开展自下而上的学术治理[2]。两个治理体系各自独立的同时又相互联系。预算管理一体化可依托规范项目库管理，推进教学、科研活动项目的论证及储备，进而构建衔接两个治理体系的有效平台，依据预算管理全流程将规定程序纳入信息系统，助力高校更好地开展预算管理，并切实发挥学校层面在行政治理体系中的方向指引作用，以及全面采集基层组织层面在学术治理体系中对业务管理需求的实际反馈。如此一来，预算管理一体化不仅构建起高校内部行政治理体系与学术治理体系之间的有效联系，还为各管理实施主体创设了必要的管理空间，进而切实提升高校的管理能力及效率，推进高校治理水平不断向现代化方向发展。

图1 高校治理体系示意图

（五）预算管理一体化推动项目预算绩效管理，提升资金过程管理质量

预算管理一体化下，高校预算管理与绩效管理各环节高度融合，如图2 所示。不论是财政划拨、财政专户资金，还是高校自有资金等，都被纳入进一体化系统管理，在项目全生命周期管理模式下，从预算与事前绩效目标同步批复下达，到预算与绩效目标执行过程监控，再到项目决算完成与绩效评价，可完成对高校全资金、全链条的实时监督管理。上级财政部门可以通过绩效目标对高校各项目细化的产出指标、效益指标进行实质性审核，由此也对高校推进重点工作规划、整合应用各类经费、加强目标任务管理等方面的治理能力提出了更为严格的要求。

图2 预算绩效管理

三、预算管理一体化高校财务管理对策

（一）强化部门协同，奠定财务管理基础

基础信息管理作为预算管理一体化中的重要一环，对规范预算管理、科学编制预算、加强预算监督有着十分积极的意义。鉴于此，高校应强化不同部门之间的有效协同，推进建立全面统一的数据表述及统计口径标准，构建科学完备的基础信息管理机制。同时，应秉承“数出一门”原则，推进与相关职能部门信息系统之间的有效衔接，确保系统数据信息来源的准确性、统一性，真正意义上从源头提升基础信息管理的统一性、科学性、规范性。比如，高校的人员信息可分为在职人员信息、离休人员信息以及退休人员信息，并涉及姓名、性别、身份证号码、职务、工龄等种种数据，这些数据信息在评测人员类项目预算、薪酬发放、公务卡管理等方面发挥着至关重要的作用，所以在预算管理一体化建设实践中，高校应围绕人员信息管理，建立全面统一的数据表述及统计口径，由人事部门进行统一填列[3]。

（二）开展预算绩效管理，提升预算管理实效

为优化预算资金的使用配置，提高预算管理质量就需要重视预算绩效管理工作。首先，厘清预算绩效管理职责。高校需要根据实际情况组织预算工作领导小组，对学校预算绩效管理工作予以全面负责，并基于对我国现行绩效管理相关法规政策的严格落实，构建完善绩效管理办法、跟踪评价及评价结果应用体系，统筹开展预算绩效申报、评估评价等各项工作。在此过程中，学校财务部门、归口管理部门、预算执行单位分别作为预算绩效管理组织、监督与开展主体。其次，优化预算绩效管理工作。具体包括：一是开展好预算绩效目标设定。在对下一周期预算进行设定时，需要同时建立预算绩效目标，并推进事前绩效评估，着重评估实施必要性、实施方案科学性、绩效目标合理性等，评估结果纳为预算申请的一项重要内容。二是开展好预算绩效运行监控工作。对绩效目标达成情况、预算落实情况开展全面监控，实时掌握预算绩效目标达成情况、资金支出情况及任务开展情况，及时发现问题，并采取有效解决对策，保证预算绩效目标有序实现。三是开展好预算绩效评价工作。预算执行结束后，对预算资金使用效率开展绩效评价，基于评价结果反馈问题编制优化方案，以进一步提升资金使用效益。四是开展好评价结果应用工作。构建预算绩效评价结果与预算安排、政策调整融合体系，依托预算绩效评价结果，为学校资金配置、资金划拨、预算编制、部门工作目标考评等提供有力依据[4]。

（三）完善预算管理模式，提升财务管理质量

随着预算管理一体化改革的不断推进，高校依托对传统预算管理模式予以有效革新，以此可有效保障财务管理工作的高质量开展。首先，优化预算编制流程。为提升预算编制科学性以及提升预算执行效率，高校应当将校内预算控制在部门预算之前编制完成，即为通过对各职能部门上报收支预算的全面整合，继而在部门预算编制完成后，向上级部门进行上报。其次，建立预算管理与资产管理的协调配合关系。预算管理与资产管理有着十分紧密的联系，预算管理一体化改革下，务必要建立预算管理与资产管理的协调配合关系，基于对资产存量情况的综合考虑，继而开展预算编制工作，由此不仅能够让存量资产得到盘活，还可提升资产使用率。基于此，高校在出现有资产购置计划时，相关职能部门在开展预算编制的同时，还应同步推进资产配置预算编制工作，并提交上级部门进行审核，与此期间，也可通过对其他部门闲置资产予以调剂，或依托资产共享等途径，满足高校使用需求的同时，提升各项资源的有效利用率[5]。值得一提的是，近年来，预算管理一体化下，银行、税务、财政、高校已经基本实现了相互数据共享与数据监控，由此为高校财务预算管理创造了极大便利。再次，加大政府采购管理控制力度。政府采购预算在高校部门预算中占据着十分重要的地位，在提升采购资金使用效率、加强宏观调控等方面发挥着至关重要的作用。对此，高校应科学合理编制政府采购预算，并通过将校内预算管理系统与采购系统进行有效衔接，进而助力政府采购预算实现对资金支付、采购活动等的有效约束，防止出现更改采购项目、超出采购范围等不良情况，进而对预算执行造成不利影响。

（四）应用区块链技术，优化预算管理

2019 年3 月，全国政协十三届二次会议上提出发展区块链技术，该项技术具备单向性特征，是由分布式方式实现的，并由数字化记录构成，是一个难以被篡改的数字账本系统。预算管理一体化下，区块链技术可有效助力高校财务预算管理优化。首先，依托区块链技术，实现预算编制及审核自动化。依托区块链技术，向高校财务部门设置权限，为学校业务主管部门设置账号及电子签章，直接通过一体化平台填列预算，由财务部门进行审核，以此有效避免过去纸质版、Excel 电子版核对后由财务部门人为再次填列的情况，提升预算编制准确性、时效性，提升高校财务人员工作效率。同时，依托区块链技术，构建过往年度数据库，自动计算预算执行率。高校业务部门可借鉴过往年度预算编制及完成情况，以编制下一年度预算，并为财务部门配置资金提供有力依据，对于预算执行不当的部门，可结合实际情况减少其预算占比；对不合理追求预算的部门可在平台找到记录，及时发现预算编制中存在的不合理情况[6]。其次，依托区块链技术，实现预算执行自动化。依托区块链技术，推进对预算的实时监控、反馈，建立起风险防控、内部控制机制与系统的有效联系，建立监控预警机制，一旦发生相关情况，程序将会立即停止运行。同时，项目在预算管理一体化平台到账后，结合预先设置的项目信息，自动开展校内项目立项，生成项目卡号等信息，自动填列项目余额，自动完成资金额度录入及控制。

结语

推进预算管理一体化落实，不仅可助力打造更加合理、更加高效的财务管理体系，对高校管理的各项工作进行监督，还能够优化资金的配置，提高会计工作的实效性，进而对全面展现政府的财务状况、预算运行效能具有十分积极的意义。新形势下，高校相关人员应围绕如何更有效开展财务管理工作进行探索研究，充分把握预算管理一体化对高校财务的影响，通过强化部门协同，奠定财务管理基础；进行预算绩效管理以提高管理实效性；健全预算管理模式以改善财务管理质量；应用区块链技术，优化预算管理等方式，切实推动高校财务管理工作转型，推动高校教育事业的有序健康发展。