“放管服”改革背景下不动产登记档案利用失信约束机制存在问题与应对策略

文/李守山

在当前“放管服”改革不断深化的背景下，不动产登记机构采取了告知承诺、容缺受理等多项便民举措，提升了不动产登记档案的利用效能，但也存在“假人”“假材料”等骗取档案的不诚信行为，给利用工作带来困扰，影响了正常交易登记秩序。本文以西安等七地不动产登记档案利用失信约束机制的规定为样本，针对存在的缺乏界定标准、法律依据不明确、惩戒措施尺度不一、信用修复机制规定不详、衔接不畅等问题，提出了厘清界定标准、完善法律法规、健全信用修复机制等应对策略

不动产登记档案关系企业和群众切身利益，是不动产登记事业发展的坚实根基，维护不动产交易安全的重要内容。2015 年，国务院首次明确提出“协同推进简政放权、放管结合、优化服务”，即“放管服”改革。2019 年2 月国务院办公厅《关于压缩不动产登记办理时间的通知》提出推行告知承诺制，推广申请人书面承诺方式替代难以获取的死亡证明、亲属关系证明等材料，不动产登记领域的“放管服”改革大幅推进，成果丰硕。以西安市为例，针对年均200 万人次的查询量，登记机构优化流程、精简材料、拓宽途径，施行告知承诺制、容缺受理等举措，极大便利了档案利用者。然而，以“假材料”“假人”等行为骗取档案利用的不诚信现象屡禁不止，干扰了档案利用和不动产登记的正常秩序。笔者通过研究西安、上海、南京、昆明、青岛、嘉兴、泸州等地不动产登记档案利用失信约束机制的现状和问题，以期寻找应对策略，进一步发挥约束机制在提升档案利用效能、降低不动产登记违规违法行为方面的作用。

一、约束机制的意义

1.有利于从源头杜绝不诚信行为发生，保护权利人利益

我国不动产登记档案实行“依申请+书面审查”的利用模式，明确利用者对申请材料的真实性负责。登记机构仅需尽到合理审慎的书面审查义务，而非“实质审查”。由于书面审查不能完全避免“假人”“假材料”等行为，并且违规成本低廉，这就对利用者的诚信程度提出了较高的要求。约束机制将对别有用心的利用者形成威慑，从源头杜绝违规现象发生。

2.有利于档案工作提速增效，满足公众日益增长的利用需求

约束机制是不动产登记信用体系建设的重要支点，可以减少、避免因失信行为带来的档案信息泄露、威胁交易登记秩序安全及行政赔偿风险，让档案工作者“放开手脚”，大胆创新改革，提升服务效能，使利用者享受改革红利。

3.有利于社会信用体系的完善，弘扬社会主义核心价值观

诚信是建设社会信用体系的基石，与社会主义核心价值观吻合。在全社会倡导构建信用社会的背景下，跨地区、跨部门、跨领域构建“失信惩戒、守信激励”的约束机制，可以起到保障正当权益、警示社会公众的作用，是维护和稳定社会秩序的重要举措。

二、现状与问题

1.缺乏科学统一的界定标准，有失公允

1.1 各地未建立规范的分类管理。南京、青岛、嘉兴根据失信行为情节严重程度，分为“一般失信行为”和“严重失信行为”，但存在同一行为、不同分类的情形；上海、西安、昆明未做分类管理；泸州则界定为“严重违法失信行为”。

1.2 针对相同的不当行为，各地标准也不相同。上海、西安将“遗失”（查询人遗失、拆散、调换、抽取、污损登记资料）“带离”（查询人擅自将不动产登记资料带离查询场所、损坏查询设备）纳入失信行为，南京、青岛、嘉兴、昆明、泸州未纳入；上海、西安、昆明将“泄露”（查询人泄露不动产登记资料、登记信息）纳入失信行为，南京、嘉兴、青岛、泸州未纳入；上海、西安、南京、昆明、嘉兴将“不正当”（查询人利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动）纳入失信行为，青岛、泸州未纳入（表一）。

2.法律依据不够明确，惩戒措施尺度不一

2.1 我国没有关于失信行为惩戒的明确法律规定，主要依据《征信业管理条例》《优化营商环境条例》等法规规章、地方性行政法规及政策文件。上海、南京、西安、嘉兴建立机制时，已颁布省级信用条例；昆明、青岛、泸州出台规定时，尚未颁布相关条例，依据为政府文件、部门联合发文（目前云南、山东已颁布社会信用条例，四川处于草案征求意见阶段）。无论是官网曝光，还是行政许可审批、土地拍卖限制，招投标、评先评优资格的“隐性”排除等惩戒措施，均可能构成具有行政处罚特性的惩罚，缺乏上位法依据。

2.2 各地对失信行为的约束主要采取限制登记、官网公布、联合惩戒等措施（表二）。七地之间存在不同失信行为给予相同惩罚、相同行为给予不同惩罚的过罚不一情形，给约束机制引来合法性危机和诉讼的风险。

3.信用修复机制规定不详，衔接不够畅通

3.1 启动程序不同，各地未达成共识。泸州、南京、昆明的登记机构发现信息存在错误、遗漏后，既可主动依职权更正，也可依信用主体申请经审查后更正；其他城市仅能依申请更正。

3.2 受理主体不同，信用主体无所适从。西安、昆明、嘉兴、泸州、青岛的受理主体为登记机构，由其审核确认后上报信用平台；南京、上海的受理主体为登记机构和信用平台。

3.3 修复机制衔接不畅，操作性不强。上海、西安、泸州、嘉兴虽然都规定了修复方式、程序等内容，但仅有泸州提及申请书、承诺书等具体要件；其他城市则抽象地表述为“转引”或“参照”其他规定执行，缺少具体内容。

三、应对策略

1.厘清失信行为界定标准，把好约束“准入关”

1.1 参照现有法律法规，结合《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，对照“严重失信行为”标准，依照违规程度、社会影响和造成损失等进行严格的分类管理，合理审慎区分，如采用“假人”“假材料”等欺骗手段并带来损失的失信行为属于典型的严重失信行为。

1.2 明确失信行为的主体应是利用者，而不是登记机构或信息共享单位的工作人员。工作人员基于职权的违规操作行为应由登记机构依管理制度处理，不应与失信行为挂钩，如表一中的“不正当活动”。当然，如果内部工作人员作为“利用者”进行申请，则可依此管理。

表一:七地关于不动产登记失信行为(档案利用)的界定

表二:七地关于不动产登记失信行为(档案利用)的惩戒指施

1.3 扰乱、破坏办事大厅现场管理秩序的行为，与侵害交易、登记信用秩序的失信行为完全不同，不应归入失信行为范畴，如表一中的“遗失拆散”“损坏带离”等行为。

2.完善法律法规，提高信用建设“法治化”

2.1 加快立法工作推进。如涉及信用信息归集、共享及联合惩戒等内容的社会信用领域立法。如2022 年《不动产登记法》面向公众征求意见，组织专业人士参与调研，在意见稿第十一条的基础上，提出科学合理、务实可行的建议。

2.2 强化信用约束和协同监管要求。各部门、各地区对现行规章、地方性法规、规范性文件梳理修订，配套细化措施，转变部门、行业、地域“割裂式”管理的理念，实现约束机制平台统一、标准一致、信息共享、联合实施。

2.3 建立健全标准规范。制定信用信息采集、公开、共享和信用评价、分类管理等标准；明确各级、各地信用平台的建设规范、数据格式等技术指标；制定联合激励与惩戒的工作流程和操作规范。

3.健全信用修复机制，保障失信主体“救济权”

3.1 坚持程序正当原则。登记机构在作出失信行为认定前，充分告知失信主体各项权利，涉及行政处罚等坚持“有法可依”；公布失信信息时，妥善处理信息公开和商业秘密、个人隐私保护的平衡。

3.2 细化信用修复制度。明确惩戒期限；细化信用修复的具体方式、程序和申请对象，减少“引用”“参照”等抽象性的规定；明晰登记机构、信用平台等部门的权责边界，确保衔接有序，救济及时。

3.3 强化职能部门的“服务性”。登记机构、信用平台等职能部门建立信用信息定期审查制度，自查自纠，依职权及时将认定错误、证据不足等失信行为进行更正。

3.4 建立社会鼓励和关爱机制。支持失信主体通过社会公益服务、履行相关承诺、参加信用修复培训等方式修复信用，实现主动自新。

在当前服务型政府转型背景下，约束机制作为一种新型的规制手段，正以其成本低、干预少、效果明显的优势逐渐成为登记机构的发力点和改革方向。但在实践发展过程中，存在各种 各样的问题，登记机构只有认清其本质要求，在法律法规的指引下不断修复、完善，提高约束机制的法治化、系统化和信息化，发挥公共信用平台的互通共享，实现“一处失信，处处受限”，营造“守信激励、失信惩戒”的诚信社会氛围。