关于政府投资基金促进招商引资的几点思考

邹佳

摘 要：2002年，中关村创意引导基金开启了我国引导基金的發展。在经历了起步探索、规范发展、急速增长三个阶段后，我国政府引导基金设立数量不断攀升，存量规模持续扩大。政府投资基金是创新招商引资方式、引导新兴产业发展的重要政策工具。政府投资基金的发展引起了长沙市政府主要领导的高度重视，在长沙市产业基金发展工作座谈会上，长沙市委副书记、市长郑建新强调，全市上下要认真贯彻落实党的二十大精神，进一步做大做强全市产业基金，将长沙打造成为中部产业基金集聚发展的新高地，全面激发社会资本投资活力与潜力。为此，本文拟结合浏阳市实际情况并对比国内部分城市的相关先进经验，对政府投资基金促进招商引资工作进行一些思考。

关键词：政府投资基金；招商引资；产业转型

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.12.045

2002年，中关村创意引导基金开启了我国引导基金发展的序幕。在经历了起步探索、规范发展、急速增长三个阶段后，我国政府引导基金在实践中不断实现新的发展，设立数量不断攀升，存量规模持续扩大。特别是从2021年下半年以来，各类政府投资基金呈现“蜂拥而起”的快速增长局面。据统计，截至目前，我国共设立政府投资基金1988支，计划筹资规模1171万亿元，已到位616万亿元。

政府投资基金是当前我国地方政府实现“股债联动”的合法投融资模式之一，是我国地方政府减轻债务融资压力、创新招商引资方式、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入的重要政策工具。武汉、合肥、广州等地不断探索利用政府投资基金促进招商引资的路径，取得了一定成效。2022年10月18日，长沙市产业基金发展工作座谈会召开，长沙市委副书记、市长郑建新出席并强调，全市上下要认真贯彻落实党的二十大精神，进一步做大做强全市产业基金，将长沙打造成为中部产业基金集聚发展的新高地，全面激发社会资本投资活力与潜力。为此，本文拟结合浏阳市实际情况并对比国内部分城市的相关先进经验，对政府投资基金促进招商引资工作进行一些思考。

1 政府投资基金的基本概念

根据2015年12月9日财政部官网公布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）中第二条：办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。

2 政府投资基金促进招商引资工作的必要性分析

近些年，在招商引资工作的实践中，以低廉的土地价格、税收奖励以及招商引资优惠政策等资源要素保障为主的传统招商方式逐渐不能满足投资者的需求。越来越多的企业会关注政府是否能解决部分前期资金、在发展过程中否能提供扶持资金等问题。因此，资本招商、产业链招商等新的招商引资方式应运而生。其中，政府通过产业投资基金、利用资本的催化和杠杆作用，以股权投资和其他优惠政策为条件，吸引企业落户，成为了资本招商的拳头工具。

对政府来说，政府引导基金本质就是通过政府引导资金的作用，吸引更多社会资本的投入，具体来说主要作用体现在。

2.1 可以加速项目签约、落地进程

在招商引资过程中我们常常会碰到一些好项目，他们拥有前沿的技术，急需建厂进行成果转化。然而，企业投资建厂，从购地、建厂、购买设备等各项投资都不小，这对于普通的企业，特别是中小型的企业以及科技成果转化团队来说，是很难在短时间内拿出这么多的资金。如果此时，政府能通过政府投资基金的投资形式先行对企业进行资金扶持，解决企业短时间的资金缺口，将大大坚定企业的投资信心和决心，加速项目的签约、落地进程。特别是面对一些大项目、好项目的时候，是否有政府投资基金的支持是企业进行多方案选址比选的重要参考因素。

2.2 可以引导地方主导产业和战略性新兴产业的发展

如今，招商引资工作已经从招商引资逐渐发展到招商选资。为形成产业的集聚效应和规模效应，政府在招商引资的过程中，往往重点考虑的因素之一是所引进的项目是否符合当地的主导产业。如果能通过成立支持某个主导产业发展的政府引导基金，有偏向性、指导性的围绕主导产业吸引更多产业链上、中、下游的企业前来投资，并给予更多的产业支持政策，便可以通过强链、补链、延链的产业链思维，壮大当地产业发展集群，形成产业集聚效应。从各地公布的基金运营情况来看，我国各地设立政府引导基金，主要聚焦在对战略性新兴产业的投资引导上。

2.3 可以提高项目的成功率

招商引资还有一项非常重要的工作就是前期对拟引进项目的分析、判断。企业现在所处的行业地位如何、有没有核心竞争优势和核心技术、企业未来发展前景如何？这些都是政府在项目引进过程中需要思考和把握的问题。政府投资基金是聘请专业的基金公司进行管理，我们可以充分借助专业机构对行业的分析、对企业实力、核心技术的研判力量，使政府引导基金选择投资的项目更加精准，提高项目快速成长的成功率。相比投放不够精准、效果难以评估、资金难以滚动的传统财政补贴而言，政府引导基金通过聘请市场化基金管理机构触达优质项目，更有利于地方政府提升招商引资的成功率。

3 浏阳市投资基金建设现状及与部分先进地区政府投资基金的对比

3.1 浏阳市政府引导基金发展现状

浏阳市现有政府引导基金——浏阳市产业投资基金，下设引导类基金、支持类基金两个子基金。2019年，浏阳市启动设立政府引导基金事宜，同年4月出台《浏阳市产业投资基金管理办法》，提出了市财政三年内共出资10亿元，撬动100亿元社会资本的目标，投入浏阳市发展潜力大的重点产业和企业，拓宽企业融资渠道，弥补浏阳市直接融资短板。2019年，浏阳市委托湖南省股权投资协会面向全国发布基金管理机构招募公告，经组织专家评审会议，确定北京云和方圆投资有限公司为浏阳市工业发展基金管理机构，北京崇山股权投资管理有限责任公司为浏阳市乡村振兴基金管理机构。

由于经济基础、管理机构实力不强等因素，两支基金运作均不及预期。工业发展基金前期已注冊成立了一只子基金，尽管已经洽谈了投资项目，但由于一直未募资到位，导致基金工作无法推进，目前该基金已清算注销。为推动工业发展基金顺利开展工作，今年浏阳市相关部门又重新遴选了工业发展基金管理人，由湖南省高新创投下属一家全资子公司担任管理人。

乡村振兴基金运作实行专项项目基金模式，由城建集团与基金管理机构签订总规模2亿元的《战略合作协议》及分单个拟投项目设立子基金。2020年12月，设立了乡村振兴基金第一支子基金，目前已完成投资2000万。根据项目投资需要，2021年4月设立了乡村振兴基金第二支子基金，目前已实现投资2000万。

3.2 武汉、合肥、广东等地政府投资基金主要特点

（1）起步早，发展快。随着我国政府引导基金逐步规范并快速发展，武汉、合肥、广州分别于2016年、2014年、2015年设立政府引导基金。截至2019年，武汉母、子基金数量达73支，武汉市财政在政府引导基金上的出资额达124亿元，目前总规模达636亿元；合肥产业投资引导基金、创业投资引导基金已成功设立23支子基金，基金到位规模近100亿元；广州工业转型升级基金累计参股设立18支子基金，2019年新设立子基金6支。

2022年上半年，湖北省进一步提出将设立500亿规模政府产业引导投资基金，力争到2025年实现武汉基金规模不低于3000亿元。安徽省则一直在进行“有为政府和有效市场”的探索，不仅在创业项目所需的科创资源上进行了大量投入，还提出在“十四五”期间出资500亿，打造四个万亿级的产业集群。

（2）招引效果好，投资项目多。人无我有的政府引导基金对投资商极具吸引力，成为其招商引资的拳头工具，大大加快了招商项目落地速度，提升招商成功率，产生招商加速器的作用。武汉市政府产业引导投资基金为企业提供了从种子期、天使期、初创期到成长期乃至IPO全生命周期的服务，有效的吸引了联想、小米、吉利汽车等企业，同时推动了一大批“专精特新”优质企业的快速成长。合肥产业投资引导基金、创业投资引导基金已完成189个项目投资，投资额78.04亿元，先后投资京东方，押注半导体，接盘科大讯飞，引入蔚来、大众，投资维信诺……合肥天使投资基金规模6.24亿元，已投资项目81个，投资额4.18亿元，社会反响良好。广州工业转型升级基金签约规模达28亿元；累计投资项目约13个，项目投资总额18亿元。

4 浏阳市政府投资基金存在的主要问题

（1）起步晚，规模不大。浏阳市2019年4月出台产业投资基金政策，并启动设立政府投资引导基金事宜，相对起步较晚，短时间内很难吸引大量社会资本形成资本优势。

（2）运作模式单一。浏阳市现有投资基金以市场化基金为主，未设定基金返投比例，对助推招商引资的作用有限。浏阳经开区现有的两个产业扶持基金（华业高创、松禾鼎盛）采用市场化运作模式，园区在投资决策委员会的五票投票权中只有一票，投资哪些项目园区没有绝对话语权，截至目前两个基金均暂未投资园区项目。

（3）针对性不强。浏阳市以扶持招商引资项目落户建设为主的支持类基金主要对重大产业类项目、重大科研项目进行阶段性股权投资，对投资项目的规模、投资强度、税收贡献、综合实力等均有较高的要求，大多数项目无法达到申请支持类基金支持的条件。因此，在招商引资洽谈过程中，经常遇到因无法满足投资方“有产业支持类基金的支持”这方面的要求而导致项目搁浅或者与项目失之交臂。

（4）种类少，覆盖面不全。浏阳市政府引导基金种类少，无法满足不同规模的企业需求，不能从“出生”“成长”到“成熟”全阶段为企业提供股权投资支持。同时，由于大部分引导基金都有返投要求，所以在申请引导基金时最为看重的是当地项目数量是否足够多。一个地方只有基金多，项目多才能形成正向循环。相比之下，武汉、合肥、广州分别出台了产业投资、创业投资、天使投资、中小企业发展、科技成果产业化等多类别的政府引导基金。

5 相关建议

（1）加快发展步伐，快速推进产业投资基金建设。《长沙市产业投资基金管理办法》长政办发〔2020〕21号文件明确指出“为推进经济结构调整和产业转型升级，创新财政资金分配方式，充分发挥财政资金的引导和放大效应，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资机构和社会资本进入我市新兴产业领域，产业投资基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应和投资的政策性引导作用，不以盈利为目的。”“十四五”规划纲要中明确指出，要“着眼于抢占未来产业发展先机，培育先导性和支柱性产业，推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展，战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%”。在此背景下，如何用基金撬动社会资本，布局新兴产业集群迫在眉睫。因此，建议由市金融事务中心等牵头部门进一步完善基金的顶层设计，根据实际需要增设其他类别政府引导类基金；对于已经启动设立的子基金要加紧做好资金募集、基金备案等相关事项的推动，充分调动全市各职能部门、园区、平台公司等有关部门的力量，针对目前遇到的困难进行重点攻关，以取得实质性进展，使产业投资基金能尽快筹资成功、完成备案并设立启动，开启我市政府投资引导基金的新征程。

（2）启动招商引资支持类基金的设立工作。从浏阳市目前招商实际来看，浏阳市仅有个别重大项目的基金需求以“一事一议”方式进行了妥当处理，其他项目因现有基金管理办法“门槛”过高，无法获得相关基金支持，影响了项目的推动和落地。电子信息、生物医药、智能制造是目前我市的主导产业。电子信息产业类如显示器件产业链，它属于科技密集型、资金密集型，企业投资建厂前期往往需要大量的资金支持；生物医药产业亦是如此。在这种情况下，作为政府投资基金可以充分发挥引导作用，投入其中。因此，建议我市加快从“一事一议”向制度化规范化的基金操作方式转变，尽快将招商引资功能纳入产业基金功能之一，并适当降低“内资项目投资总额不低于10亿元”等门槛，使政策更具有操作性和普惠性。为我市招商引资补齐资本短板，助推我市产业转型升级和经济高质量发展。

（3）打造“基金丛林”，构建全方位基金投资体系。要发展好一个产业，暨需要充分发挥大企业的引领作用，又需要大力支持创新型中小微企业的快速成长，这样才能带动整个产业链上中、下、游以及大、中、小型企业的协同发展。一个城市只有它的创业、投资行业充分发展，才能更好为中小企业，特别是“专精特新”、小巨人企业提供更好的金融支持。因此，建议浏阳市细化和丰富基金种类，打造“基金丛林”，构建全方位基金投资体系。除了设立较大规模的综合型投资基金，也可以根据我市产业发展规划布局，有针对性得组建小规模的专业性投资基金。如增设专门投向种子期、初创期企业的天使投资基金等，分期、分步骤打造覆盖企业全生命周期的“基金丛林”。

参考文献

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