新时代高校法律援助发展路径及顶层设计

李姜红 顾薇 杨芳芳

摘 要：高校法律援助经过30多年的发展时间，取得了良好的社会效果，在一定程度上弥补了政府公共法律服务的不足。但是高校法律援助面临的困境，说明仍然存在一些问题阻碍其长远发展。本文针对高校法律援助核心主体和重点对象定位不明两个突出问题，分析了高校法律援助核心人力资源和法援资源投入方向，并提出了具体发展路径。

关键词：高校；法律援助；顶层设计

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.14.058

2021年8月，《法律援助法》的颁布既代表着我国法律援助制度构建发展的新起点，又标志着中国特色法律援助制度初步形成。为此，高校法律援助也迎来了发展的新机遇和新挑战。

1 高校法律援助顶层制度设计内容

自1992年5月，武汉大学设立我国高校第一个法律援助机构“社会弱者权利保护中心”，高校法律援助已经走过来30个年头。虽然高校法律援助事业保持着一定的平稳发展趋势，但是这并不能掩饰其发展已经进入瓶颈期。其主要面临以下困境：一是“高校法律援助组织缺乏科学的内外部管理体制”。二是“我国高校法律援助组织缺乏有效的监督和制度、资金的保障”。三是“高质量的、稳定的高校法律援助者团队难以形成”。四是“高校法律援助的对象具有不确定性，增加了法律援助的难度”。五是“社会公信力低，案源少”。笔者以为，造成这些困境的原因是多方面的，前两点可以依靠完善和改革底层制度设计去克服，后三点则必须通过自上而下的顶层制度设计才可以消除。

“顶层设计”概念来源于系统工程学，原指一项工程在整体理念层面的总体构想和系统设计，强调以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。本文将工程设计领域中“顶层设计”的理念，应用于法律援助领域，以期在最高层次上统揽全局，自上而下地对高校法律援助资源进行充分开发利用和整体规划，助推高校法律援助高效、高质和平衡发展。本文所探讨的高校法律援助的顶层设计主要是解决如何充分挖掘和利用高校法律援助核心人力资源以及法援资源重点投入的方向问题，这关系到高校法律援助持续发展的全局，是高校法律援助健康发展和深化改革的前提和基础。

2 高校核心法律援助人力资源探析和开发路径

探讨高校法律援助人力资源开发与利用的路径，最首要解决的是谁是高校法律援助的核心主体。“高校法律援助实施人员主要以高等院校在校大学生（本科生、硕士生、博士生）为主体，高校教师一般在援助工作中起指导作用”。笔者以为，对于该观点还是值得商榷的，高校法律援助的核心主体应是教师。因为学生实践经验不多、专业能力不强、公信力低、流动性强这些问题，必然会造成“高质量的、稳定的高校法律援助者团队难以形成”的这种困境，加重高校法律援助案源少、公信力低、无人问津的尴尬局面。另外大部分高职类院校因无法学专业学生，而无法开展法律援助，这会严重阻碍对高职院校法律援助人力资源的有效开发和利用，加剧高职与本科法律援助发展不平衡的问题。因此，笔者建议从以下四个方面对高校核心法律援助人力资源进行开发利用，一是顶层制度应设计以高校教师为法律援助核心主体，不能仅仅是指导作用。二是建立对取得我国法律职业资格教师的激励制度，在职称评审、双师评审和职务晋升中给予认可。三是积极吸纳非法学专业的教师加入高校法援队伍。比如从事就业指导和职业规划课程教学的老师，可以在劳动就业法律法援事项上发挥作用。四是根据法援案件类型的不同，建立相应的高校法律援助专家库。

3 高校法律援助资源主要投入方向的探析

探析高校法援资源主要投入方向，其实就是明晰高校法律援助的重点对象。这是因為没有一个明确的重点法援对象，就无法明晰法援对象的需求，最终会严重影响高校法律援助服务的成效。打一个比方，一个企业正确的市场定位和客户群定位是营销方向正确与否的基础和重要前提。如果方向错了，再好的产品和推广投入都难获得效益。目前，律师执业领域趋于专业化与精细化，是法律服务市场的现实需要，更是未来的发展方向。人的时间、精力都是有限的，每个人都存在自身的局限性，如果贪多求全，有可能会陷入什么都会，但什么都不精的尴尬境地。其实，法律援助服务领域也是一样的道理。笔者以为，高校法律援助可以像工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等群团组织，围绕重点对象开展法援工作，立足于大学生（包括中职学生）权益保障职能，重点围绕大学生群体开展法援服务，并根据大学生群体的实际需求，走特色化和专业化发展道路，以更好地满足大学生对法律援助服务日益增长的需求。

3.1 法律可行性分析

根据《法律援助法》第二条规定：本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。由此可见，法律援助面向的对象范围不再局限于经济困难的公民，从2003年《法律援助条例》“经济困难的公民”扩大为了“符合法定条件的其他当事人”。这使得法律援助服务真正成为一项向普通百姓开放的民生工程。这充分体现了以人民为中心的发展思想，有利于保障社会公平正义。将大学生纳入到高校法律援助对象范围，符合法律要求，具有法律可行性。

3.2 现实必要性分析

3.2.1 提升法治教育的效果

法律援助与受援对象权益最为密切，极大影响着受援群体对法律的感受和信仰。习近平总书记指出，要让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都能感受到公平正义，这是法治社会的基本要求。高校法律援助，以个案援助的方式推进法治进步，引领学生感受、参与、服务、传承法治精神具有特殊意义，极大提升法治教育的效果，让大学生能有更切实的机会享受法律援助的国家公共服务，并进而通过法援服务维护个人权益。因此，某种意义上讲，每增加一个通过法律援助得以维护学生个人权益的案件，大学生对于国家的信任，对于法治的信仰也就更深一分。

3.2.2 有效促进科研成果应用和转化

高校切实开展法律援助工作，还能为高校提供更好的服务社会的渠道，也为高校法学教师服务社会提供了更广阔的平台。高校服务社会职能要求高校法学教师走出文本，走向社会，服务民生。因此，高校可以通过法律援助，切实履行好服务社会的职能。开展法律援助工作不仅可以拓宽教学科研的宽度和深度，有效促进科研成果的转化，还可以检验高校教育教学的应用性和实效性，形成师生合作共赢、互惠互利的新格局。

3.2.3 助力乡村振兴和服务共同富裕

关于贫困大学生的主要来源，从地域角度看，中西部欠发达地区是贫困大学生的主要来源。从城乡二元经济结构分析，农村地区是贫困大学生主要来源。因此，将贫弱大学生作为高校法律援助的对象，有助于乡村振兴和服务共同富裕的国家战略。“援助一人，帮扶一家”，可以成为一种阻断贫困代际传递有效的方式，高校法律援助必将在中国开展脱贫攻坚、全面建成小康社会中发挥其不可或缺的作用。

4 重点围绕大学生实施援助的路径

4.1 顶层设计高校法律援助核心对象

大学生群体中，有一部分因经济、生理等原因导致贫弱的一部分特殊群体。这个特殊贫弱学生群体主要包括以下几种情况：一是来自经济困难家庭的大学生，主要包括建档立卡贫困家庭学生、最低生活保障家庭学生、和特困供养学生。二是因残疾因素导致的贫弱学生群体，主要包括孤残学生和残疾人子女。三是因突发状况因素导致的贫弱学生群体，主要包括遭受重大自然灾害、重大突发意外事件等情况导致贫弱的大学生群体。目前，贫困生资助政策，关注的更多是贫困生在校期间的受教育权和生存权问题，但对贫困生的发展权即有关就业创业等方面的权益，帮扶措施还不到位。特别在毕业后，“贫困生”身份的丧失，导致无法接受法律援助，遭遇拖欠工资可能会危及生存权问题。目前，这个贫弱群体大学生的比例正在逐年上升，他们对法律援助的需求是最急切的。因此，這部分特殊群体应成为高校法律援助的核心援助对象。

4.2 顶层设计高校特殊法援事项

根据《法律援助法》第32条的规定，在民事、行政领域有四类不受经济困难条件限制的法律援助事项范围。这是关于法律援助特殊事项的规定。笔者以为，从立法技术层面来说，该条规定的事项范应围属于各省市法律援助都必须严格遵守的最低限度的国家标准。根据该条第（五）项规定，各省市的地方性法规可以在此基础上，根据所在行政区域的经济社会发展状况和民生急切诉求，增加适宜的补充事项。据此，笔者建议将以下三种情形设计为高校特殊法援事项。

4.2.1 因顶岗实习主张相关劳动权益

职业院校根据国家有关规定建立起职业学校与劳动力市场密切联系的机制，推行了一系列工学结合、顶岗实习的探索和实践。目前，职业院校通常会安排学生第三年开展顶岗实习。对于高校本科而言，顶岗实习是一项十分关键的实践性教学。顶岗实习，是职业教育保证人才培养质量的必不可少的重要环节，学生常与实习单位发生劳务纠纷、劳动合同纠纷和实习协议纠纷，这些纠纷多为用人单位拖欠劳动报酬、拖欠劳务费、违法解除、单方随意调岗、人身损害和其他违法不合理人事管理等行为引起。笔者在威科先行法律信息库中输入关键词实习生进行搜索，再将案由的检索条件设置为民事劳动争议、人事争议，共计搜索1588件案件。这些案件自2002年开始出现和增长，特别从2018年开始，每年不少于170件。2002年至2017年，15年间共计发生667件，而2018至2022年，5年间共计发生912件，由此可见，近五年每年的案件数量是2017年之前每年案件数量的4倍还多一些，而且随着产教融合、校企合作的深入开展，此类案件的数量会越来越多。由此可见，大学生特别是中高职学生在顶岗实习中，为维护自己的合法权益，所产生的法律援助需求将会更多更急迫。

4.2.2 因新业态下灵活用工主张相关劳动权益

灵活用工模式为我国就业注入了新的血液与活力，这种模式为现代企业的发展变革和产业的转型升级带来了新的机遇，也为大学生兼职就业、勤工俭学和能力提升提供了最佳机会和平台。相对合同甲方，因为社会经验的缺乏以及法律观念弱等原因，大学生多数处于弱势地位，自然无法实现公平的缔约权，在合同履行和解除时出现法律纠纷。目前，关于灵活就业的现行法律法规制度不完善，灵活就业未纳入劳动保障标准统计体系。灵活用工者发生劳务纠纷时，由于其自身法律关系的复杂性和多样性，很难用法律关系界定清晰，解决相关问题时较为复杂。为此，大学生急需更专业的法律援助服务，帮他们排忧解难。

4.2.3 因在特殊地区创业主张相关民事权益

在校期间和毕业后的一段时间，很多大学生为助力乡村振兴，选择在农村、革命老区、少数民族地区、边疆地区、西部地区进行创业，而民族地区大多地处边远、欠发达地区，更加需要法律援助。因相关专业法律知识的缺失引起法律纠纷甚至创业失败的案例屡见不鲜。创新创业涉及专利商标申请保护、合同签订履行解除、劳动人事纠纷、公司治理、解散清算、融资纠纷等众多法律问题，学生通常无法预测和规避企业可能面临的法律风险，即使有能力预测，也不能独自妥善解决相关法律问题。大学生这种助力乡村振兴的创业，不仅能缓解我国当前就业形势，推动产业结构调整，而且还可以为他人创造就业岗位。国家、社会、高校有责任为此种创业提供法律援助服务。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中再次强调着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题。在法律援助工作上，高校法援也应积极回应学生的急难愁盼问题。广大学生对法律援助的需求，是高校法律援助服务的内在动力，也是高校法律援助健康发展的有效路径。

5 结语

本文只是从顶层设计了高校法律援助的发展路径，具体如何构建高校法律援助机制，还需要从底层视角进一步思考高校法律援助的组织机制、程序与实施机制和保障与监督机制。

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