预防性环境行政公益诉讼之完善进路

杨茹凯

摘要：如何从司法预防层面化解环境污染风险，是新时代对环境法治提出的新命题。环境公益诉讼作为司法层面有效应对环境污染风险、维护环境公益的重要司法规制手段，在民事领域已有预防性的制度设计与实践探索，但在行政领域的立法与实践方面均处于“缺位状态”。预防性环境行政公益诉讼的确立具有现实、法理与司法层面的必要性，但目前面临着专门性法律缺失、地方性立法散乱和司法实践乱象丛生等困境。基于行政机关、检察机关与司法机关在预防性环境行政公益诉讼中的功能定位，完善预防性环境行政公益诉讼具体规则的路径在于，明确环境污染“重大风险”的概念、区分被诉行政行为类型、健全举证责任规则、完善配套制度保障、完善与预防性环境民事公益诉讼的衔接规范等。

关键词：环境污染；风险预防；预防性环境行政公益诉讼；具体规则

中图分类号：D925.3；D922.68

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2023）02-0086-08

环境污染风险指向的是环境污染发生的随机性，往往具有客观性、普遍性等特征。进入新时代，“人与自然和谐共生”成为中国式现代化的重要特征之一，更加要求从政策上和制度上构建起风险预防机制，在环境司法领域集中体现为预防性公益诉讼制度。在中央全面依法治国工作会议上，习近平指出，要完善预防性法律制度。^［1］《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》也指出，要“健全环境与健康调查、监测和风险评估制度”^［2］。《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）第2章、《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）第4章、《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第78条、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第32条等，都在“预防为主”基本原则的基础上规定了风险调查评估、监测预警、管控修复等内容，表明立法面向正从危险一端向风险一端稳定“平移”。而这个“平移”过程在环境公益诉讼领域是不完整的，在环境行政公益诉讼领域缺乏预防性规定，只在民事领域形成了预防性环境公益诉讼制度，造成了单轨运行的失衡局面。补足我国环境行政公益诉讼的风险预防功能，成为贯彻落实习近平法治思想、加强生态文明建设、促进生态环境治理体系和治理能力现代化、提升环境司法体系完整性的必然要求，也是以司法手段规制环境污染风险的题中应有之义。基于此，本文以环境污染风险为切入点，在厘清预防性环境行政公益诉讼制度确立的必要性基础上，梳理面临的主要问题，明确行政机关、检察机关与审判机关的功能定位，对具体规则展开论证，为预防性环境行政公益诉讼的完善路径提供一些建议。

一、预防性环境行政公益诉讼确立的必要性

（一）从危险防止转向风险预防的现实要求

德国社会学家贝克（Ulrich Beck）将现代社会的发展分为工业社会和风险社会，并从经济学角度对风险与危险进行界定，即“可保和不可保的界限是风险与危险的区别”^［3］；换言之，如果保险公司提供保险，那么风险就是风险，如果保险被拒绝，风险就是危险^［4］。从贝克的定义出发，风险社会需要一种新的保险方式来规避风险，若对危险转化前的风险形态不加控制而使其大量转化的话，我们将处于一个没有保障的社会，由此我们需要从危险防止转向风险预防。当前，我国正处于双重社会转型之中，既面临着环境污染、生态破坏、资源浪费等传统环境危险，又面临着生物安全、气候变化、海洋污染等新型环境风险，同时新旧环境问题并存又使得环境危险与环境风险交织重叠。这必然会引致我国环境法的全方位转型与系统性重塑，从危险防止转向风险预防，表现于环境法的发展范式、基本理念、规范体系、实施机制等各方面。

与危险防止相比，风险预防不针对生态环境所面臨的具体的基本确定的危险，而是“在危险可能出现时前瞻性地对生态环境进行保护”^［5］。环境问题的复杂性表现为从可感知的环境危险向不可知的环境风险的扩张，要求环境法理念与制度适时因应。党的二十大强调，“严密防控环境风险”^［6］。具体至环境公益诉讼而言，需要以风险预防和空间转向、整体保护为导向，以整体系统观为认识论和方法论，健全预防性环境公益诉讼体系。以更广阔的视角观之，风险预防基本原则在国际环境法与各国环境法中的地位日益凸显，未来预防性机制的普遍健全亦有利于推动全球生态文明建设。

（二）预防性环境行政公益诉讼的法理阐释

法律规制对象一般情况下兼具抽象与具体双重属性。依赖于现行基础性、概括性的预防原则，虽然有价值统领与宣示之效，但由于预防原则针对的是一个没有具体规则指引和统一外化形式的科学概念，因此环境风险的法律预防功效会大打折扣。法律效力的确定性与环境风险的不稳定性之间、法律规范的明确性与环境风险的模糊性之间存在天然的内在张力，需要综合考量环境风险的可能性、规制难度、规制成本、社会可忍受度等因素。因此，解决问题的关键在于明确环境风险预防的法律边界。

明确环境法意义上的“重大风险”，不仅是构建预防性环境公益诉讼体系的关键抓手，亦是预防性环境行政公益诉讼的核心命题。当前，中国环境法范式正面临着从后果决策向风险决策的转变，对于环境风险，要在法律规范上实现从事后救济到风险预防的转型，

需要重塑环境污染领域的“重大风险”法律话语，并探索建立预防性环境行政公益诉讼制度。法律预防的是何种程度的环境污染风险，涉及预防性环境行政公益诉讼制度所规制的对象的内涵指向，也是制度运行与后续保障的前置问题。预防性环境行政公益诉讼所规制的，主要是伴随着人类的经济活动尤其是企业活动而产生的环境风险，即“风险是一种人为的不确定性”^［7］。希冀绝对的安全和零风险是不现实的，不仅应考虑抑制风险的合理性和合法性，还应当考虑抑制风险的成本。^［8］从成本效益原则和比例原则出发，为达到一个无风险社会的理想状态而让社会承担无边界的预防成本，显然是不现实和非理性的。《里约环境与发展宣言》指出：“为了保护环境，各国应根据其能力广泛采用预防性做法：在存在严重或不可逆转损害威胁的情况下，不应以缺乏充分的科学确定性为由推迟采取具有成本效益的措施，而应考虑到社会、经济、安全等其他目标。”^［9］欧盟委员会将可容忍的风险水平解释为一个不妨碍技术进步、创新和整体福利的水平，认为预防原则针对的是已经确定的现象、事物或过程产生的潜在危险影响，同时关注社会福利等因素。^［10］

（三）预防性环境行政公益诉讼的司法环境

构建预防性环境行政公益诉讼体系，既要兼顾生态环境风险的长期性、艰巨性、复杂性，又要考虑是否契合我国的基本国情。基于此，本文从宏观、中观、微观三个层面对预防性环境行政公益诉讼的司法环境进行分析。

第一，能动型国家对预防性环境司法的要求。目前，司法能动主义在民法、刑法、行政法等传统部门法与环境法、财税法等新兴领域法中普遍存在，这不仅体现在司法审判中充分考虑专家意见，而且司法判决会兼顾经济、社会、政治、文化等案外因素的考量。司法能动繁荣的背后亦存在司法权虚化立法权、僭越行政权之忧。美国达玛什卡教授根据政府对社会介入程度的“性情倾向”设想出两种极致理想状态下的模式：一个到处插手的国家——一个随时准备吞噬整个市民社会的利维坦；一个消退中的国家——一只政治上的柴郡猫。^［11］93而最佳状态是在放任主义与能动主义之间找到最佳平衡点。因此，预防性环境行政公益诉讼实践应从立法性、行政性与解释性三个层面，在法教义学的有限边界内进行适度的司法能动。^［12］概言之，“法官造法”与环境司法解释都需要尊重现行法规定，在符合法律原则与规范程序的前提下，能动探索预防性环境行政公益诉讼。

第二，科层制对预防性环境司法的约束。科层制是现代政府机构的主要组织形式，我国的政府体系是在继承本国传统的基础上，借鉴科层制而逐步形成的中国特色的科层制，组织形态上呈现为首长负责制，具有自上而下的层级结构。^［13］我国司法领域的领导体制及其工作人员，亦服膺于科层式管理制度。达玛什卡指出，科层式组织下，当同一级的官员发生争议时往往由上级进行决策而非自行协商解决，权力的要素被粘合在一起而显示出森严的秩序感，推动着国家发展踩着统一的鼓点稳步前进，但在这种前进节奏中往往容易忽视官员的自由裁量。^［11］26在我国司法领域中，一方面，受到繁冗复杂的司法解释、内部规定所制约，司法人员缺少自由裁量的空间；另一方面，国家政策在具体执行过程中存在大量“偏差”“走样”现象^［14］。因此，预防性环境行政公益诉讼实践需要协调好中央意志的统一性与地方自主的积极性。2018年颁布的《最高人民法院关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》，规定了自由裁量权的行使条件、行使原则、法律适用方法、法律解释方法、文书规范等，表明我国在审判执行中采取的是实用法条主义，在环境行政公益诉讼中也应落实这一要求，但由于环境风险问题的复杂多变性，应鼓励司法机关在规范基础上适度能动应对具体案件。

第三，预防性政策对环境司法程序的指导性。达玛什卡指出：“现实的法律程序往往是纠纷解决与政策实施相组合并存的，而管理型国家中显然渗透着更为浓厚的政策实施色彩，法律大多并非生发于市民社会并反映着它的惯例，而是源自于国家并表达着它的政策。”^［11］106在我国科层组织模式下，政策精神更要求统一性，并将其实质价值、核心理念融贯于国家的法律体系中。以法工具主义为主导的管理型法作为实现特定目标政策的手段，如果法律解释无法使一项法律条款吻合于国家政策，它就必须被放弃。^［15］27目前，我国环境领域的规范以传统的普遍主义型法为主体，在“法化”进程中更加需要管理型法的补充，以逐渐形成规范的环境法体系。未来，预防性环境政策将发挥愈加重要的作用，为预防性环境行政公益诉讼立法提供先导与基础。

二、预防性环境行政公益诉讼面临的主要问题

（一）专门性法律缺失

2021年1月，中共中央颁布《法治中国建设规划（2020—2025）》，提出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”^［16］。2021年3月，“十四五”规划纲要提出要“严密防控环境风险”^［17］。可以看出，国家政策层面支持建立预防性环境行政公益诉讼制度。遗憾的是，我国尚未建立起预防性环境行政公益诉讼制度体系，未出台专门的检察公益诉讼法或预防性检察公益诉讼法，而是分散规定于法律、司法解释等文件中。例如，《中华人民共和国安全生产法》第74条第2款规定，检察机关可对“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故”的行为，提起预防性民事公益诉讼或预防性行政公益诉讼。在环境法律条文规定上，仅《土壤污染防治法》《生物安全法》《大气污染防治法》等提出健全环境风险管理制度，总体上处于危险防止阶段；《中华人民共和国环境保护法》《水污染防治法》《中华人民共和国防沙治沙法》等均是预防性原则规定。在环境诉讼法律规范方面，仅在民事领域形成了以《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼案件适用法律解释》）第1条、《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第1条为主要依据的预防性环境民事公益诉讼制度，其将受案范围界定为“具有损害社会公共利益重大风险”的行为；《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问題的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）等均未对预防性环境行政公益诉讼作出规定。总体而言，预防性环境公益诉讼处于单轨运行的失衡状态，预防性环境行政公益诉讼立法面临结构性失位的困境。未来预防性环境行政公益诉讼制度的构建与现行预防性环境民事公益诉讼制度的运行如何衔接，是规范层面衍生出的又一问题，表现于受案范围、举证责任、诉前程序、禁止令等方面。

（二）地方性立法散乱

预防性环境行政公益诉讼作为一种新形态，在上级机关尚未有明确发文时，地方可以在有限边界内进行合理探索。然而，地方的能动探索并未保持决策上的一致性，在例行化的权力行使中体现出自我类型化、特殊化的情况。例如，在环境风险的法律内涵问题上，各地立法五花八门，《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》表述为“国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的”，《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》为“可能损害国家利益和社会公共利益的”，《云南省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》为“可能导致国家利益或社会公共利益损害等情况”。法律术语应具有准确性与规范性，国家层面亟需出台统一的预防性环境行政公益诉讼制度规范。

（三）司法实践乱象丛生

第一，制度运行错位。由于法律规范的缺失，实践中存在民事与行政制度功能错位、预防性环境行政公益诉讼于法无据等一系列问题。对于需要提起预防性环境行政公益诉讼的案件，检察机关只能支持或补充提起预防性环境民事公益诉讼，从而陷入了制度运行的错位矛盾。部分案件显示，检察机关在环境公益诉讼诉前程序中通过发出“风险提示函”等方式达到风险预防的效果，如“吉林省松原市检察机关督促农业农村部门、林草部门等依法履行防治外来入侵物种职责案”^①。而“风险提示函”仅是检察机关工作建议的一种方式，不具有法定的强制力，无法约束或督促行政机关依法履职。

第二，实践标准不一。预防性环境行政公益诉讼立法规范的缺乏，受案范围模糊不清，导致检察机关介入的时间节点、缘由不一，既存在自由裁量权被滥用的风险，也存在对环境风险的理解有偏差的问题。例如，在“最高人民检察院督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案”②中，检察机关以“可能存在引发水土流失、泥石流等自然灾害的风险”为由介入；而在“湖南省长沙铁路运输检察院督促整治生活垃圾填埋场污染行政公益诉讼案”③中，检察机关以“存在较大生态环境污染安全隐患”为由介入。两者存在一般风险和较大风险的显著差异。这不仅不利于保持司法尺度的统一，而且检察机关自由裁量权边界的不确定易引发与行政机关的矛盾，不利于形成预防环境污染风险的合力。

三、预防性环境行政公益诉讼体系中的权力定位

随着问题日趋复杂化与多样化，我国的立法呈现出扩散倾向，现代法体系的功能不再局限于消极与规制，而是逐渐向积极与促进的方向发展，不仅制度与程序逐渐多样化，而且其所运用的思考方法与技巧也日趋多样化。^［15］94现行环境案件的潜伏性与损害不可逆性等特征，要求环境司法由事后救济逐渐转为风险预防。在当前预防性环境行政公益诉讼制度缺位的情况下，检察机关与审判机关应顺应“法”扩散趋势，能动探索预防性环境行政公益诉讼。

第一，行政机关在预防性环境行政公益诉讼体系中处于主导、决策地位。从环境污染防治到环境质量管理，再到环境风险管控，是环境管理者从被动走向主动的必由之路。^［18］在传统环境损害的规制理念下，以行政规制为主导的因应模式发挥了重要作用，然而随着环境治理进入深水区，伴随着高度不确定的环境污染风险的出现，传统以法律确定性为执行策略的法律因应模式不再能满足风险社会下的效果期待，因而需要公共理性的加入，以实现环境风险治理的社会化建构。法律必须在反思理性中保障风险利益相关者参与风险决定的权利^［19］，在被规制者自我裁量的过程中重塑法律的有效性。在环境风险的规制过程中，行政机关从管理走向治理，从权力运行的封闭走向开放，行政机关之间摒弃地方保护主义走向协作共赢，这也是推进国家治理体系与治理能力现代化的要求。

第二，检察机关在预防性环境行政公益诉讼体系中处于监督、辅助地位。诉前程序是环境检察公益诉讼制度的重要一环，蕴含着尊重行政权、节约司法资源、保持司法权谦抑性等价值；在实践中，环境行政公益诉讼主要通过诉前程序结案④。因此，当环境公益面临“重大风险”的损害威胁时，检察机关应积极采取调查核实措施、发出检察建议等，充分发挥诉前程序在预防性环境行政公益诉讼中的作用。首先，在调查取证阶段，检察机关根据其法定职责能动履职，以案件化标准开展线索初查，建立行政执法与刑事司法衔接平台，打破部门信息壁垒。例如，2020年《河南省全面推行“河长+检察长”制改革方案》开启了生态治河新模式，探索形成了以检察机关与行政机关河湖治理协作联动为主要内容的“河长+检察长”制。⑤其次，在督促履职阶段，根据《行政诉讼法》第25条第4款、《检察公益诉讼司法解释》第21条、《人民检察院公益诉讼办案规则》第76条规定，环境行政公益诉讼诉前程序体现为检察机关发出检察建议，原则上行政机关履职期限为两个月，出现紧急情形时可扩大半个月。实践中，考虑到环境污染风险的不确定性、技术难度更大，可以设置较为灵活的弹性期限，检察机关应监督具体的修复情况。最后，在诉前协商阶段，明确职责任务，协调各行政机关厘清执法边界，避免互相推诿。检察建议是在双方主体间进行单向性的信息指导，但环境污染风险案件通常涉及的利益主体较多，情况复杂，而且环境损害并未真正发生，所以可能会存在互相推诿扯皮的情况。根据《人民检察院审查案件听证工作规定》，对有事实争议或可能产生重大社会影响的环境污染风险案件，召开包括行政机关、检察机关、污染者、公众代表等在内的听证会，达成能为各方所接受的决议。^［20］检察机关应建立预防性环境检察联席会议机制，在诉前阶段实现环境污染风险预防的最佳效果。

第三，审判机关在预防性环境行政公益诉讼体系中处于裁判、托底地位。审判机关要降低具有“重大风险”环境案件的立案门槛，要在有限边界下能动进行司法解释和“法官造法”，在商谈过程中实现司法的适度开放。^［21］司法建议作为法律赋予人民法院能动延展审判职能的重要手段，是实现司法效能最大化的重要方式。^［22］228根据《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》，对审判执行工作中发现的国家利益、社会公共利益受到损害或者威胁，需要有关单位采取措施的，人民法院可以向相关党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议，必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门。可见环境司法建议作為司法裁判的辅助程序，当环境遇到“威胁”时可作为督促行政机关履职的手段。然而，现实中司法建议却“虚化”为形式规定，执行的社会效果不明显。^［22］229概言之，在构建预防性环境行政公益诉讼制度时，应强化司法建议与检察建议的衔接，提升司法建议的质量，建立部门间的信息共享交流机制，共同形成有效应对环境污染风险的多元预防体系。

四、完善预防性环境行政公益诉讼制度体系

完善预防性环境行政公益诉讼体系需要贯彻落实整体系统观，围绕基础概念、受案范围、程序规则、配套制度等核心议题，从概念到规范、从规范到体系进行全方位的层层论证，同时衔接好概念之间、规范之间、制度之间等多重维度的关系。

（一）明确“重大风险”的概念

厘清“重大风险”的法律内涵与外延，是明确预防性环境行政公益诉讼受案范围的关键。环境污染“重大风险”要有科学可信的研究报告或者实验数据，以证明污染是不可逆的⑥、重大程度污染的发生具有高度盖然性⑦；以预期损失衡量环境污染风险，在一定程度上也是政策分析概念化环境问题的最佳方式。^［23］不可逆的环境污染往往是对环境造成的污染极为严重，而且修复难度高、成本大。本文认为选取高度盖然性标准更合适，原因在于，预防性环境行政公益诉讼强调的是对预期利益的保护，若盖然性不高必然会导致司法审查的成熟性不够，检察机关请求事前救济的必要性也就欠缺了。参照《突发环境事件应急管理办法》的等级分类，重大程度的环境污染应属于“较大”等级的突发环境事件，“一般”等级的环境污染指的是在环境资源承载能力之内的可“自我净化”恢复原态的较低程度环境污染。

法院作为审判主体，理应成为环境污染“重大风险”的唯一认定主体。考虑到目前司法实践中对环境污染“重大风险”的认定标准尚不统一，根据《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》，要注重“发挥司法解释统一法律适用标准的重要作用”，建议法院修订《环境民事公益诉讼案件适用法律解释》时，可细化环境污染“重大风险”的标准认定，采用“原则+例外”的模式规定环境污染“重大风险”的两种情形。目前预防性环境行政公益诉讼尚无司法解释，法院可以考虑通过指导性案例的形式进行示范，未来修订司法解释时再进行完善；而且，应注重与民事领域预防性规范的衔接，保持法律体系的严密性与统一性。

（二）区分被诉行政行为类型

《行政诉讼法》第25条第4款规定，环境行政公益诉讼被诉主体是在“生态环境和资源保护”领域“负有监督管理职责的行政机关”，第2条第2款规定“行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《解释》）第20条和第21条，对行政机关的行政行为作出了详细规定。如果环境风险缘起于多个行政机关作出的同一具体行政行为，参照《行政诉讼法》第26条，建议检察机关将其列为共同被告起诉。对于预防性环境行政公益诉讼而言，明确生态环境“重大风险”损害案件的受案范围，关键要区分被诉行政行为类型。

被诉行政行为以其外在表现，可分为违法行政行为和不作为；以其是否产生普遍效力，可分为具体行政行为和抽象行政行为。对于违法行政行为和不作为，检察机关提起预防性环境行政公益诉讼的前提是环境公益处于受损害的“重大风险”状态，法院进一步判断是否存在无法克服的外在因素，如主体不适格、自然生态现象、历史遗留问题等；如果不存在，应审查行政机关是否穷尽了权限内的行政手段，若未穷尽的话，可作出不利于被诉行政机关的判决。对于可能对环境公益造成“重大风险”损害的抽象行政行为，因果关系证明难度和沉没成本过高，现行的普通行政诉讼亦未明确抽象行政行为的被诉地位，因此，不适宜将其列入预防性环境行政公益诉讼受案范围之内。检察机关参照《行政诉讼法》第53条、《解释》第146条，对具体违法行政行为提起预防性环境行政公益诉讼时，可要求法院对行政行为所依据的不含规章的规范性文件进行附带性审查，审查是否存在《解释》第148条的情形，若存在，则根据《解释》第149条、150条向规定机关提出处理建议或司法建议，以此间接实现对可能造成生态环境“重大风险”损害的抽象行政行为的监督。

（三）健全举证责任规则

目前尚无法律明确规定预防性环境行政公益诉讼的举证责任。《行政诉讼法》第34条规定了针对一般行政诉讼的“举证责任倒置”规则；《检察公益诉讼司法解释》第22条规定，检察机关需要承担环境公益受到损害和已履行诉前程序的证明材料。对比可知，第一，环境行政公益诉讼需要提供的是损害证明材料而非“初步”材料，这可能考虑到了检察机关相较于环保组织有调查核实权，因而承担了更高的举证责任，亦可能是考虑到民事中“重大风险”相应规定；第二，环境行政公益诉讼中由于存在诉前检察建议前置程序，因而有相应的证明责任。

因此，应在环境污染危险预防的基础上考虑环境行政公益诉讼的举证责任设计，更多地偏向于实现维护客观法秩序的目的。^［24］由于环境污染风险的抽象性与部门间的不同建构，要求检察机关对于正在作出或尚未作出的行政行为，提供该行为可能对环境造成“重大风险”的证据，显然存在较大的困难，于法无据，于理不通。^［25］因而，可以參照预防性环境民事公益诉讼的规定，检察机关承担由于被告“违法行使职权行为”或“不作为”可能造成“重大风险”的初步证明责任，同时还应提供已履行诉前程序的证明材料。

（四）完善配套制度保障

1.发挥社会治理检察建议实效

诉前检察建议在预防性环境行政公益诉讼中发挥着不可替代的重要作用，亦不可忽视社会治理类建议的辅助性、协同性作用。《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）第5条规定，检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议等。社会治理类检察建议是检察理念与法律监督机制在新时代的主动调整^［26］，要求检察机关积极参与生态环境、自然资源、市场监督、农业、文物等领域的社会治理。《工作规定》第11条第4项规定，社会治理类检察建议适用于“个人或组织合法利益受到损害或存在损害危险”的情况，而且存在兜底性规定。这就为检察机关在生态环境风险产生之际，对行政机关不作为或违法行使职权进行纠正提供了法律依据。尽管受损对象与公益诉讼对象有所差异，但个体环境利益是公共环境利益的具象化表达。基于此，充分把握社会治理类检察建议制度的核心要义，将生态环境风险的司法经验反馈于治理前端，既是检察机关履行职能的内在要求，也是司法资源合理配置的必然路径。^［27］

2.建立配套环境禁止令制度

《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第1条规定，对“不及时制止将使生态环境受到难以弥补的损害”的行为，实行预防性环境民事公益诉讼中的环境保护禁止令制度。呼应《环境民事公益诉讼案件适用法律解释》第1条与第8条关于“重大风险”的规定，在民事领域从诉前环境保全到提起预防性环境公益诉讼形成了完整的保护体系。遗憾的是，《行政诉讼法》及其司法解释规定的先予执行、停止执行、行为保全等预防性保护措施并非针对环境行政公益诉讼。^［28］本文认为，一般行政诉讼中的禁止令不能完全适用于预防性环境行政公益诉讼领域，结合违法行政行为或行政不作为可能导致生态环境遭受“重大风险”损害的特殊性，应类型化设计配套的禁止令制度：第一，检察机关针对违法行政行为，可以向人民法院申请采取禁止令保全措施，且应提供若不采取将会造成生态环境“重大风险”损害的初步证明材料；第二，检察机关针对不作为可申请采取行为保全，申请法院要求行政机关按照法律的规定积极进行环境执法。人民法院针对上述两种情况也可依职权作出禁止令。

（五）完善与预防性环境民事公益诉讼的衔接机制

预防性环境行政公益诉讼并非自成一体、独立运行，而是与预防性环境民事公益诉讼互相补充，统一于预防性环境公益诉讼有机体之中。那么，在整合诉讼类型的基础上，完善二者的功能顺位、衔接规范，充分发挥生态环境预防合力尤为重要。构建预防性环境公益诉讼体系，首先以“提取公因式”的方法提炼出行政与民事共同遵循或适用的指导思想、原则或规则，然后在各自制度设计时采用科学主义的立法技术，使相应规则之间的逻辑相扣，各自规则兼容于同一体系，并贯彻于立法、执法和司法的全过程，这也是共同但有区分原则的体现。^［29］

生态环境风险的核心概念在民事与行政领域具有同一性，风险预防的指导思想、目标原则、基本制度等一般性规定可作为预防性环境公益诉讼体系的基石。预防性环境行政公益诉讼和预防性环境民事公益诉讼在受案范围、起诉主体、诉前程序、诉讼规则及保障措施等方面存在较多差异，需要做好衔接。第一，在受案范围方面，预防性环境行政公益诉讼，适用于行政机关不依法履职导致环境公益存在受损风险的情况；而预防性环境民事公益诉讼，适用于个人或企业由于生态破坏或环境污染等行为使环境公益存在受损风险的情况。从功能顺位来看，应鼓励检察机关提起预防性环境行政公益诉讼，对于同一案件同时触发民事和行政预防机制的情况，应遵循行政优先、民事补充的原则，减少重复诉讼、增强判决执行力。第二，在起诉主体方面，检察机关是预防性环境行政公益诉讼的起诉主体，也是预防性环境民事公益诉讼的支持起诉和补充起诉主体，检察机关应在行政机关与个人或企业之间扮演好协调与监督的角色，在消除生态环境风险的检察实践中赋法律监督以新内涵。第三，在诉前程序及两诉讼衔接方面，预防性环境行政公益诉讼以诉前检察建议为主，预防性环境民事公益诉讼以诉前公告为主，基于制度的功能顺位，检察机关应先督促行政机关依法履职，符合法定条件的进行起诉并对判决进行监督。如此可能产生民事诉前公告功能虚置化的问题，因此应同时发出诉前公告，出于诉讼经济的考量，若有环保组织愿提起诉讼的，可准其作为有独立请求权第三人参与预防性环境行政公益诉讼；若单个预防性环境行政公益诉讼不能使环境公益得到充分救济的，可由环保组织提起环境行政附带民事公益诉讼。第四，在举证规则方面，预防性环境行政公益诉讼较民事诉讼而言，原告除了出示生态环境“重大风险”的初步证明材料外，还需承担已履行诉前程序的证明责任。第五，在保障措施方面，应尽快在行政领域建立起与民事领域相对应的类型化禁止令制度；除诉前检察建议仅可适用于预防性环境行政公益诉讼外，司法建议、社会治理类检察均应在民事和行政两个领域发挥功效。

五、结语

预防性环境行政公益诉讼制度的功能定位在于，使检察权督促行政权合法行使，以实现环境公益的事前维护。基于环境污染的风险预防，确立预防性环境行政公益诉讼具有现实、法理与司法上的基础。面对专门性法律缺失、地方性立法散乱、司法实践乱象丛生等问题，应围绕权力定位、核心概念、规范设计、诉讼衔接等方面，逐步完善预防性环境行政公益诉讼制度体系。

注释：

① 参见中华人民共和国最高人民检察院网站，https：//www.spp.gov.cn/spp/jcllshhtlc/202205/t20220524_566366.shtml。

② 最高检发布第四十一批指导性案例（万峰湖专案）检例第166号，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202209/t20220922_578583.shtml#1。

③ 最高人民檢察院发布12件检察机关服务保障长江经济带发展典型案例（第四批）之九，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202207/t20220719_565280.shtml#2。

④ 参见《中国环境司法发展报告（2020）》。

⑤ 参见《河南省总河长令（第3号）关于全面推行“河长+”工作机制的决定》。

⑥ 参照环境保护部《突发环境事件应急管理办法》中对突发环境事件的四级分类，此处“不可逆”的环境事件可以对应“特别重大”和“重大”。

⑦ 参照民事诉讼优势证据责任规则，高度盖然性概率是大于50%且达到足以使法官内心确信的程度，而非略高于50%；小于50%发生的是较高程度或较低程度的盖然性，即一般风险或剩余风险；将近100%概率极高发生的是危险。

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责任编辑：姜洪明、康雷闪

The Improvement Approach to Preventive Environmental Administrative

Public Interest Litigation

YANG Rukai

（Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan 430072， Hubei，China）

Abstract： How to resolve environmental pollution risks from the perspective of judicial prevention is a new proposition proposed by modern society for the rule of law in the environment. As a critical and effective judicial and regulatory tool for responding to environmental pollution risks and maintaining environmental public welfare at the judicial level， environmental public interest litigation has had preventive institutional design and practical exploration in the civil field， However， it is in a "vacant state" in the legislative and practical fields of the administrative field.The establishment of preventive environmental administrative public interest litigation is necessary at the practical， legal， and judicial levels.However， it currently faces difficulties such as the lack of specialized laws， scattered local legislation， and chaotic judicial practices.According to the functional positioning of administrative， procuratorial， and judicial organs in preventive environmental administrative public interest litigation， the path to improving the specific rules of preventive environmental administrative public interest litigation lies in clarifying what constitutes a "significant risk" of environmental pollution， distinguishing the types of sued administrative actions， improving the burden of proof rules， improving supporting institutional guarantees， and improving the connection standards with preventive environmental civil public interest litigation.

Key words： environmental pollution; risk prevention; preventive environmental administrative public interest litigation; specific rules

英文編校：杨 欣