财政事权与支出责任划分和城市公共品供给

张益豪　郭晓辉

内容提要：合理划分省以下财政事权和支出责任是有效提供公共产品的前提和保障。文章基于2016年山东省在教育、医疗卫生和交通运输三个具体领域实施的事权与支出责任划分改革试点，利用双重差分模型实证分析改革对公共产品供给的影响。研究发现，具体领域事权与支出责任的清晰划分能够显著提高公共产品供给水平。进一步的机制检验发现，事权与支出责任划分改革会显著降低地方政府的财政压力，进而提高公共产品的财政投入水平，特别是改革还会显著提高教育支出效率。最后，从明确省以下各级事权与支出责任、兼顾公共产品供给的投入和效率、明确市县两级事权与支出责任、完善省以下转移支付制度等方面提出政策启示。

关键词：财政事权；支出责任;公共产品供给；财政支出效率

中图分类号：F812.2  文献标识码：A  文章编号：2095-1280（2023）01-0085-10

一、引言和文献综述

自党的十八届三中全会提出“建立事权与支出责任相适应的制度”以来，中央与地方财政事权和支出责任划分改革持续推进。在《中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，以下简称《指导意见》）的基础上，教育、医疗卫生、交通运输、环境保护、科技等多个具体领域的相关改革方案陆续出台，中央和省级政府间的事权与支出责任基本实现清晰划分。但省以下各级政府间依然存在财政事权界定不清晰、事权与支出责任划分不合理、动态调整机制不健全、改革进度滞后等问题。这些问题不仅会造成政府的“缺位”与“越位”并存、职能交叉、财政压力增大（吕冰洋，2014；胡凤娇等，2020；朱珍，2021），还会影响政府对公共产品的有效供给（薛金刚，2017）。如果省以下事权与支出责任划分不清晰、不合理的问题长期存在，不仅不利于政府职能的有效实现，也偏离了现代财政制度所提出的事权与支出责任相适应的目标要求。

虽然省以下事权与支出责任划分改革仍然存在诸多问题，但山东省2016年率先在教育、医疗卫生和交通运输三个领域进行的事权与支出责任划分改革，为我们定量分析此类改革对公共产品供给的影响提供了一个“准自然实验”。本文之所以假定此次试点改革会提高公共产品供给水平，其原因在于这次改革具有以下特点：（1）这次针对具体领域的事权与支出责任划分改革属于“重点突破、定向打靶”，改革重点不再局限于明确划分原则等，而是聚焦于具体领域，更加具有针对性；（2）这次改革通过逐项梳理的方式确定教育、医疗卫生、交通运输等领域的省与市县政府的主要事权项目，实现了具体领域事权与支出责任在省和市县政府之间科学、清晰、合理的配置；（3）本次改革同时进行事权与支出责任的划分；（4）本次改革所选择的三个领域与民生密切相关，是推进基本公共服务均等化的重点和关键。

梳理现有文献，可发现关于事权与支出责任划分、公共产品供给的研究主要集中于以下几方面：

一是对事权与支出责任划分本身的研究。已有文献的研究对象多是中央和省之间或某一具体领域的划分，侧重于对划分原则、依据以及存在问题的研究。在关于省以下事权与支出责任划分的研究中，胡凯（2021）发现省以下的事权与支出责任划分改革进度缓慢，且存在“以文件落实文件”的现象；刘承礼（2016）发现同级部门的事权与支出责任的结构和总量在各省间差异较大，省、市、县三级政府间的事權和支出责任交叉较多。关于省以下事权与支出责任划分的优化路径，吕冰洋（2014）认为应该将事权集中于中央和县一级政府，减少省级政府承担的事权，并通过出台专门的法律规范事权和支出责任划分；安徽省财政科学研究所课题组（2018）认为应该坚持合理授权原则，通过加强省级政府事权、归并共同事权、提高市县政府积极性等途径进行优化。

二是关于影响公共产品供给因素的讨论。从财政分权的角度展开对这一问题的研究时，学者们的观点并不一致。蒂伯特证明由于“用脚投票”机制的存在，在财政分权下地方政府会提高教育、医疗卫生和社会保障等方面的供给水平，部分学者结合我国实际数据的实证检验结果支持这一观点（席鹏辉等，2014；安彦林等，2017）。但也有学者发现财政分权会导致政府间的无序竞争和支出偏向等问题，从而对科教文卫等公共产品供给起到负效应（乔宝云等，2005；傅勇，2010）。还有学者从政府间收支责任安排的角度研究公共产品供给问题，如贾俊雪（2011）发现支出责任安排对医疗卫生和交通运输领域的公共服务有显著正向效应；王华春等（2020）发现市级政府财力与支出责任的不匹配度与污染物排放显著负相关，而地方政府履行事权的财力缺口与污染物排放正相关。

三是关于事权与支出责任划分对公共产品供给的影响研究。学者们普遍认为政府间的事权与支出责任划分不清晰、不合理会影响地方公共产品和公共服务的提供（杨志勇，2015；薛金刚，2017；于树一，2018）。田发等（2019）结合上海市的案例分析发现事权与支出责任划分能明显增加经济落后地区用于公共产品供给的财力；刘承礼（2019）关注到城乡二元结构背景下的事权与支出责任划分，认为事权与支出责任划分有利于缩小城乡基本公共服务之间的差距。还有学者对事权与支出责任划分对具体领域公共产品供给的影响做出分析，如胡凤乔等（2020）研究认为事权与支出责任划分不合理会对医疗资源配置与基本医疗服务均等化造成不利影响。

综合看，已有文献的研究侧重于对财政事权和支出责任本身的研究，对财政事权与支出责任划分影响的研究稍显不足。而关于公共产品供给影响因素的研究更多地从财政分权和收支责任匹配的视角来分析，并未从事权与支出责任相适应的角度进行分析。关于事权与支出责任对公共产品供给影响的文献，更多使用定性分析方法，缺乏使用定量分析方法研究政策效力的文献。

基于此，本文所关心的核心问题是事权与支出责任相适应的划分改革能否提高市一级政府对公共产品的供给水平？如果能提高，具体的影响机制又是什么？为回答上述问题，本文将2016年山东省在具体领域实施的事权与支出责任划分改革看作一次准自然实验，定量分析此次改革政策效力。具体地，本文基于全国280个城市2011—2018年的面板数据，将2016年作为政策时点，山东省的16个城市作为实验组，其他城市作为对照组，利用双重差分模型分析事权与支出责任划分对公共产品供给的影响，并对影响机制进行分析。与已有研究相比，本文可能的边际贡献在于：（1）关注的是省以下事权与支出责任清晰合理划分所产生的影响；（2）利用双重差分模型，定量分析事权与支出责任划分对公共产品供给的影响，研究结论更加具有科学性和可信度。

二、理论分析与研究假设

首先，事权划分的起点是确定公共权力的边界（岳红举等，2019），即事权的界定明确了政府在公共产品供给中的角色与职能，政府在公共产品供给中的“缺位”与“越位”行为被纠正。其次，事权与支出责任划分明确了各级政府在公共产品供给中的职责。事权依据外部性、信息复杂性和激励相容原则在各级政府间划分，并形成事权和支出责任相适应的制度，可有效减少各级政府之间由于履行事权和承担相应支出责任而相互推诿等现象，实现地方政府“权、责、利”相统一。最后，事权与支出责任的合理划分综合考虑了各级政府的治理能力和财政承受能力，即保证地方政府在能力范围内做该做的事，地方政府供给公共产品的积极性会被更好地调动。据此，本文提出以下假设：

假设1：事权与支出责任划分会显著提高公共产品的供给水平。

理论上看，事权与支出责任划分改革影响公共产品供给的途径可能有以下两条：一是增加市县政府可用于公共产品供给的财力。事权与支出责任在各级政府间清晰界定后，许多本该由上级政府承担或共同承担，但实际由地方政府承担的事权和支出责任会减少。在事权与支出责任划分不清晰时，当基层政府面临较大的财政压力时，会倾向于将有限的财力用于经济建设支出来提高本地区经济增长速度，教育、医疗、社会保障等民生性支出会策略性地减少。事权与支出责任相适应的划分改革降低了基层政府的财政压力，其用于公共产品供给的财政资金有可能增加。二是会提高公共产品供给的效率。首先，事权与支出责任在各级政府间的归属清晰明确，有利于市县政府实现“权、责、利”统一，地方政府供给公共产品的积极性提高；其次，事权与支出责任的清晰合理划分可以有效避免“代理人”问题；最后，事权与支出责任划分明确了各级政府的职责，有效减少了权责同构、支出责任错配以及公共产品供给中的相互推诿等问题。据此，本文提出以下假设：

假设2：事权与支出责任划分会降低地方政府面临的财政压力，增加地方政府在公共产品供给中的可用财力。

假设3：事权与支出责任划分会提高地方政府供给公共产品的效率。

三、研究设计

（一）模型构建

本文运用双重差分模型分析财政事权与支出责任划分对公共产品供给的影响。双重差分模型是一种常见的政策效果评估方法，其运用需要满足政策的外生性以及平行趋势检验等条件。就政策的外生性而言，山东省实施的事权与支出责任划分改革是由省一级政府牵头实施，划分办法由省政府制定，市一级政府既无法决定政策是否实施，也无法决定具体的划分方案，更无法决定针对哪些领域实施改革试点，因此该政策满足外生性条件。本文将山东省的16个城市作为实验组，其余未受到试点政策影响的城市作为对照组，构建如下基准模型：

其中Yit是被解释变量。treati是表示是否受到政策影响的虚拟变量。若受到改革的影响，则取值为1，否则取0。postt是表示政策是否开始实施的虚拟变量，在政策发生后取值为1，否则取0。本文将2016年作为政策发生时点，postt在2016年及之后取值為1，其余时间取值为0。变量treati×postt的系数β0是本文关注的重点。μi表示个体固定效应，表示时间固定效应，εit表示误差项。

（二）变量选取

1.被解释变量

被解释变量Yit是各市的公共产品供给水平，参考相关研究并结合数据的可获得性，本文选取中小学教师数量（用ln_teach表示，下同）、医院及各类卫生机构的总数（ln_hosp）和人均道路面积分别衡量三个领域的公共产品供给水平。

2.核心解释变量

本文的核心解释变量是treati×postt（did），在2016年及之后，山东省16个城市的核心解释变量取值为1，其余取值为0。若该项的系数β0显著为正，则表示与非试点城市相比，财政事权与支出责任划分改革试点政策显著增加了公共产品供给。

3.控制变量

本文还加入了其他控制变量：（1）经济发展水平（gdp），用人均GDP表示；（2）第二产业占比（second）与第三产业占比（third）分别用第二产业增加值和第三产业增加值占GDP的比重表示；（3）人均财政支出（expen），用人均一般公共预算支出表示；（4）城镇化率（city），用城市的城镇人口占比表示；（5）人口密度（d_popu），用每平方公里的人口数来衡量。

（三）数据来源与描述性统计

本文所使用的数据主要来源于CEIC数据库和历年的《中国城市统计年鉴》，此外还有一部分缺失值通过查找各省和各城市历年统计年鉴及国民经济和社会发展统计公报尽量补齐。本文实证研究所使用数据的时间范围是2011—2018年。由于山东省在2016年开始改革，为保证在政策前有足够的样本，选择2011年作为起始时间。2019年，中央开始实施教育领域和医疗卫生领域事权与支出责任划分改革方案，2020年开始实施交通运输领域事权和支出责任划分改革方案，为避免中央出台的改革方案对回归结果产生影响，将样本截止期设在2018年。虽然2016年国务院印发了指导意见，但本文认为这一政策对本文的实证结果不会产生较大的影响，原因在于：一方面，指导意见的出台对实验组和对照组均会产生影响，双重差分方法可以有效消除这一影响。另一方面，虽然在指导意见出台后各省相继出台了相关的配套文件，但其主要是对改革总体要求、划分原则等做出明确，并未涉及具体领域的事权与支出责任划分。

四、实证结果

（一）基准回归结果与简要分析

表2是本文基准模型的回归结果。其中第Ⅰ、Ⅱ列是教育领域公共产品的供给水平，第Ⅲ、Ⅳ列是医疗卫生领域公共产品供给水平，第Ⅴ、Ⅵ列是交通运输领域公共产品供给水平。从表2的回归结果来看，不论是否加入控制变量，核心解释变量的系数均显著为正，说明事权与支出责任划分改革显著提高了这三个领域的公共产品供给水平。

（二）平行趋势检验

平行趋势检验是使用双重差分模型的重要前提。若不能通过该检验，则说明双重差分模型的估计结果是有偏的。本文参考吕越等（2019）的方法，建立以下模型：

模型中变量的设定与基准模型一致。表3列出了平行趋势检验结果，其中treat×post2016是政策发生当年，在2016年之前核心解释变量的系数不显著，政策发生后的系数显著为正，平行趋势检验通过。同时也能发现，改革实施后核心解释变量的系数均呈现逐年增大的趋势。

（三）安慰剂检验

为进一步验证基准回归结果是受到事权与支出责任划分的影响而非其他未被观测到的政策或随机因素的影响，本文使用安慰剂检验方法对基准回归结果进行检验。安慰剂检验的具体做法是在基准回归中的280个城市中随机抽取16个城市作为“伪处理组”，并生成相应的伪政策虚拟变量，其余城市为控制组，然后采用基准模型进行回归。对上述过程重复500次，最终得到500个伪政策虚拟变量的估计系数分布及相应的p值。

图1  安慰剂检验结果

图1显示了安慰剂检验结果。X轴表示伪政策虚拟变量的估计系数，左侧Y轴是密度值坐标，右侧Y轴是p值坐标，垂直虚线是真实估计值，水平虚线表示10%的显著性水平。伪政策变量估计系数大多集中在0附近，且在10%的水平上不显著，真实估计值独立在安慰剂检验结果之外。安慰剂检验通过。

（四）稳健性检验

1.更换被解释变量

为避免由于被解释变量衡量方法选择而造成回归结果偏误，本文使用中小学学生数（ln_stud）、中小学学校数（ln_sch）、每万人执业医师数（p_doct）、执业医师总数（ln_doct）和道路密度（d_road）替换基准回归中的被解释变量。稳健性检验结果如表4所示，核心解释变量显著为正，基准回归结果稳健。

2.仅保留地理位置或经济发展水平相近省份的城市样本

为了增强样本间的可比性，本文仅保留河北、江苏、浙江、安徽、福建、河南和湖北七个省份，这些省份在地理位置或经济发展水平上与山东省接近，具体的稳健性检验结果如表5第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ列所示，核心解释变量的系数显著为正，说明了基准回归结果稳健。

3.剔除计划单列市和其他副省级城市

计划单列市和副省级城市在政治地位、经济地位等方面与一般地级城市存在一定区别。为避免这一影响，本文剔除这些样本后进行回归，结果如表5后三列所示，核心解释变量系数显著为正，基准回归结果稳健。

4.剔除曾进行相似改革地区

河北省在2008年和2009年（分别在2009年和2010年实施）进行了省以下支出责任划分改革。①虽然河北省的试点改革仅涉及了支出责任划分而未涉及财政事权划分改革，但这一改革仍可能会对基准回归结果造成影响。因此本文删去河北省的城市样本，检验结果如表6所示，核心解释变量显著为正，基准回归结果稳健。

五、影响机制分析

本部分通过实证方法对前文中的假设2和假设3两个影响机制进行检验。首先选择中介效应模型对假设2进行检验。参考温忠麟等（2004）的做法，在基准回归模型（1）的基础上构建如下三个回归模型（3）（4）（5）：

其中回归模型（3）中被解释变量EXPENit表示政府对公共产品的财政投入，由于缺少市级层面交通运输领域支出的数据，本文使用教育支出（edu）、医疗卫生支出（med）和一般公共预算支出（fiscal）进行分析，财政压力使用一般公共预算的收支差和一般公共预算支出的比值表示。

第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ列是模型（3）的回归结果，β0显著为正，说明事权与支出责任划分改革会增加公共产品投入。第Ⅳ列是模型（4）的回归结果，θ显著为负，说明事权与支出责任划分改革会降低财政压力。第Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ列是模型（5）的回归结果，β2均显著为负，假设2得以验证，事权与支出责任划分改革会降低政府的财政压力，增加公共产品投入。

对于假设3，本文将基准回归模型（1）中的被解释变量替换为公共产品供给效率进行检验，具体包括教育支出效率（edu_eff）、医疗卫生支出效率（med_eff）和财政支出效率（fiscal_eff）。从表8的回归结果来看，事权与支出责任划分改革显著提升了教育领域公共产品的供给效率和财政支出的效率。

六、研究结论与政策启示

本文将山东省2016年实施的财政事权与支出责任划分改革试点看作一次准自然实验，利用双重差分模型实证分析这一改革对公共产品供给的影响。研究发现：（1）事权和支出责任划分改革可以显著提高公共产品供给水平，这一结论在经过平行趋势检验、安慰剂检验等一系列稳健性检验后依然成立；（2）事权与支出责任划分改革会降低财政压力，增加用于公共产品的财政投入水平；（3）事权与支出责任划分改革会提高公共产品特别是教育领域公共产品的供给效率。结合上述结论，可以得到以下政策启示：

一是应合理划分省以下各级政府事权与支出责任。首先，在事权与支出责任划分中，要坚持外部性、信息复杂性和激励相容等原则，对事权逐項确定并进行划分。其次，省与市县政府间应根据事权划分结果分担支出责任，形成事权和支出责任相适应的制度。对于共同事权的支出责任划分，要根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，以差别化的方式确定不同区域的市县级财政支出责任。最后，要建立动态调整机制。事权与支出责任划分既要保持稳定性，又要根据事权范围、财力水平、公共产品需求等因素变化灵活调整。

二是要兼顾公共产品供给的投入和效率。虽然事权与支出责任划分会增加公共产品供给的财政投入，但对不同领域公共产品供给的效率影响不同。因此在省以下事权与支出责任划分改革中，省级政府要对市县政府履行事权和支出责任的情况进行监督考核，确保公共产品的供给与需求相契合，提高公共产品供给的效率。

三是合理划分市县两级政府的事权与支出责任。从公共产品供给的角度来看，区县一级政府是公共产品的主要直接提供者，因此市与区县一级的事权与支出责任划分尤为重要。省一级政府要监督市县两级政府间的事权与支出责任划分改革的推进。市一级政府要结合本地区实际情况，理顺市县两级政府间的事权与支出责任划分。

四是完善转移支付制度。在完善省以下转移支付制度方面，要根据财政事权属性加大对财力薄弱地区的转移支付，并建立健全相关的评估机制；要有效衔接共同财政事权的转移支付和财政事权与支出责任划分改革；要围绕“兜底线、促均衡、保重点”的目标，优化转移支付结构，提高基层政府的财力水平，增强基层公共服务保障能力；要建立转移支付的动态管理机制，严格各类转移支付的设立条件和决策流程。

参考文献：

[1]吕冰洋.现代政府间财政关系的构建[J].中国人民大学学报，2014，（5）.

[2]胡凤乔，李金珊.省以下医卫领域财政事权与支出责任划分——以浙江医疗资源配置改革为例[J].地方财政研究，2020，（11）.

[3]朱  珍.现代财政制度的构建与地方积极性的发挥[J].财政科学，2021，（2）.

[4]薛金刚.财政事权和支出责任划分改革研究——基于地方政府激励的视角[J].公共财政研究，

2017，（5）.

[5]胡  凯.中国财政事权和支出责任划分改革：进程评估和政策文本分析[J].经济体制改革，2021，（4）.

[6]刘承礼.省以下政府间事权和支出责任划分[J].财政研究，2016，（12）.

[7]安徽省财政科学研究所课题组.省以下财政事权和支出责任划分改革研究——以安徽省为例[J].经济研究参考，2018，（53）.

[8]席鹏辉，梁若冰.省以下财政分权对县级公共产品供给水平影响研究：以福建省为例[J].现代财经（天津财经大学学报），2014，（6）.

[9]安彦林，李齐云.财政分权与地方政府公共文化服务供给[J].广东财经大学学报，2017，（3）.

[10]乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学，2005，（6）.

[11]傅  勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J].经济研究，2010，（8）.

[12]周黎安.转型中的地方政府[M].上海：格致出版社，2008.

[13]杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究[J].经济社会体制比较，2015，（2）.

[14]田  发，周琛影.市区财政事权和支出责任划分效应评估：以上海为例[J].当代财经，2018，（4）.

[15]于树一，周俊铭.我国政府间财政事权与支出责任划分：一个理论综述[J].财政监督，2018，（5）.

[16]刘承礼.省以下政府间事权划分与城乡基本公共服务均等化[J].财政科学，2019，（1）.

[17]贾俊雪.政府间财政收支责任安排与地方公共服务均等化：实证研究[J].中国软科学，2011，（12）.

[18]王华春，刘腾飞，崔  伟.财政环保支出、地方政府竞争与环境污染治理——基于中国284个城市的实证研究[J].城市问题，2022，（4）.

[19]岳红举，王雪蕊.中央与地方政府间事权与支出责任划分的制度化路径[J].财经科学，2019，（7）.

[20]吕  越，陆  毅，吴嵩博，王  勇.“一帶一路”倡议的对外投资促进效应——基于2005—2016年中国企业绿地投资的双重差分检验[J].经济研究，2019，（9）.

[21]温忠麟，张  雷，侯杰泰，刘红云.中介效应检验程序及其应用[J].心理学报，2004，（5）.

（责任编辑：问舍）

作者简介：张益豪，男，中国财政科学研究院博士研究生；郭晓辉，男，中国财政科学研究院助理研究员，博士，《财政研究》编辑部编辑。