府际财政应急援助的“软法”治理

内容提要：彰显社会主义制度优势的对口支援机制在我国由来已久，是府际财政应急援助实践的重要表现形式，在历次突发事件应急处置中发挥了关键作用。然而，府际财政应急援助中的单中心、行政化的“硬法”模式，面临着难以适应现代风险社会需求的难题。府际财政应急援助作为一种公共治理机制，需要一种多中心、协商性的“软法”模式，以强化其包容性和互动型治理结构。府际财政应急援助的“软法”模式，有助于更好回应社会需求，有利于拓展府际财政应急法治内涵，从而实现府际财政应急援助的软硬法协同共治。文章认为应从完善制度基础、建立形式载体以及健全配套机制等方面，综合推进府际财政应急援助的软法治理。

关键词：转移支付；应急管理；软法治理

中图分类号：F812.2  文献标识码：A  文章编号：2095-1280（2023）01-0077-08

一、问题的提出

具有复杂性、破坏性与流动性的跨区域突发事件，往往超出单一地方政府的行政边界与处置能力。基于我国国家统一和民族团结的历史传统、党的领导的政治优势以及单一制的体制特点，中央政府可运用高度权威与政治动员的方式调动各地资源进行应急处置。作为一种具有中国特色的财政现象，对口支援机制实现了应急财政资源的横向府际流动和配置，是突发事件府际财政应急援助的重要实践形式。但相对于府际财政应急援助实践的蓬勃发展，相应的理论研究与制度建设并未及时跟进。行政主导应急财政资源调动的背后，折射出我国府际财政应急援助面临的硬法管理模式难题。对此，是应当完善硬法模式抑或是寻求其他解决之法？该问题尚未引起学界足够关注。应当看到，单一的硬法体系向软硬交错的混合法体系进化是公域之治转型的典型表现。区别于传统的应急管理模式以及相应的硬法之治，应急治理模式需要刚柔相济、软硬法兼施。因此，实现府际财政应急援助的法治化除了进行“命令服从”式的硬法建设之外，是否可以探索基于“平等协商”式的软法机制值得深入研究。鉴于此，本文立足应急状态下的横向府际财政关系，着重厘清软法机制在府际财政应急援助中的正当性，并探索其实现路径。

二、府际财政应急援助硬法管理模式的反思

对口支援是我国中央政府调动全国资源用于公共事务处理与公共风险应对的重要方式，体现了“集中力量办大事”的优势，彰显了中国特色社会主义制度的优越性。依靠中央权威和行政命令推进的府际财政应急援助是一种突出中央和上级意志的单中心模式，“晋升锦标赛”是激励地方响应中央从而高效完成任务的重要手段。综合看，由政治动员和行政主导推动的现行对口支援机制，其实是一种府际财政应急援助的“硬法”管理模式。这里的“硬法”，指的是由国家制定或认可，以权利义务为主要内容，用以调整社会关系，由国家强制力保障实施的行为规范体系。该模式强调法和权力的关系，以国家作为法的唯一创制主体，以国家强制力作为法的最后防线，是国家主义管理模式的体现。它具有高度的权威性和统一性，但其刚性特质同时削弱了社会中其他行为规范的作用，公共事务的管理权被国家独自垄断，客观上增加了國家管理的成本和难度。与“硬法”模式相对的是“软法”模式。在应急治理领域，软法模式突破了国家对公共事务权力的垄断，强调除国家机构之外的多元主体参与，重视法与社会的关系，并将法看作是对社会特定问题的回应。软法所代表的法律观，是对传统法概念的修正与完善，为国家与社会机构共同应对公共风险与危机创造了更具想像力的空间。在府际财政应急援助方面，硬法模式更加强调中央政府在其中的规制和约束作用，而软法模式则通过兼顾地方政府机构公共财政利益的方式来强调地方政府间的自愿协商，以图达到同样目标。

我国对口支援机制在应急管理和公共风险应对中的功绩有目共睹。但综合考虑其收益与财政代价，对口支援的机制其实存在诸多需要改进之处。比如，地方财政支出缺乏法定标准容易导致政府间财政支出竞争；地方官员的财政支出许诺可能影响地方预算稳定性；追求援助高标准、高速度容易导致资源配置重复或者忽视工程建设标准等。尤其是，对口支援需要支援地付出大量人力、物力和财力，但并不要求受援地支付相应对价，这更像一种“无私奉献”，也因此被视为一种“政治性馈赠”。市场经济体制与分税制背景下，作为政治任务的无偿单向府际援助机制在激励方面存在不足。支援地政府慷慨解囊背后依靠的是本地居民纳税形成的财政收入，这种财政资源转移不在本地原有预算安排之内，属于一种临时性的财政安排。有观点认为，对口支援实现了财政资源的横向流动，地方政府帮助中央政府分担了部分财政支出责任。更为关键的是，支援地收入无偿转移给受援地支配后欠缺有效的补偿机制，支援地政府的财政利益未得到应有重视。这些问题，其实是府际财政应急援助“硬法”管理模式中容易出现的问题，导致了对地方政府财政利益和积极性的关照不足，对地方政府间基于协商的横向转移支付缺乏应有的支持，等等。具体表现有：

（一）对地方财政合作“积极性”的关照存在“模糊”空间

我国《宪法》第三条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”“两个积极性”原则是我国处理央地关系的基本原则，为我国央地关系提供了高层次的规范指导和解释空间，其优势在于对待央地关系问题具有灵活性，不足之处在于处理央地关系问题的模糊性（丁轶，2017）。基于此，在地方政府间的合作是否具有宪法依据的问题上，学者们出现了不同的解释。部分观点认为，当前无法从宪法中找到明确的横向府际合作条款的规定，说明地方政府间的合作没有宪法依据（张彪，2016）。但也有观点认为，宪法文本中虽然没有明确的地方政府跨域合作条款，但同样也没有禁止性规定，实际上暗示了地方政府拥有横向合作权限（何渊，2006）。对此笔者认为，《宪法》第三条第4款虽然为央地关系处理提供了基本原则，但是未提及中央或上级政府在跨区域公共事务中的角色定位，以及地方政府在跨区域治理中的权责分担。地方政府自主权限存在的前提是属地管理权，即对于辖区内地方事务的独立自主处理权，至于那些超出属地管理的权限，比如地方政府之间自主的“横向”联系，似乎并没有来自宪法的明确授权。如果根据公法领域“法无授权即禁止”的法理要求，地方政府跨区域应急财政合作属于涉嫌“超越职权”的行为。应急处置实践迫切需要地方政府间协同，然而横向府际合作治理的宪法依据“模糊”，影响了横向府际财政合作积极性的充分发挥。

（二）地方政府跨区域横向合作的机制和规定缺位

《突发事件应对法》在我国应急管理法律体系中处于基本法地位，为突发事件应对提供了重要制度保障，然而该法尚无明确的跨区域应急合作规定，无法为地方政府横向合作协同提供基本的指引和规范。2007年公布施行的《突发事件应对法》第四条规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”此种应急管理体制与我国科层制行政管理体制一致，即纵向维度上强调各级政府遵循自上而下的权力运行逻辑，横向维度上强调各职能部门的专业分工。应当说，此种应急管理体制在边界相对清晰的公共事务处理方面具有优势，但是在不同层级的政府部门之间难以形成平等协商的伙伴关系，在治理边界不清的跨界公共事务时容易产生“部门主义”等碎片化问题。尤其是基于“闭合式行政”模式的地方政府囿于地域分割下的土地管辖权，在面对跨区域公共事务治理时容易倾向“各自为政”或者滋长“搭便车”行为，无法最大程度整合应急管理资源，难以形成有效协同的局面。

（三）横向转移支付立法仍停留在理论探讨层面

应急对口支援在发挥作用的同时暴露出本身非规范性的缺陷。部分学者立足对口支援的横向转移支付特征，主张学习德国经验，在我国尽快建立横向财政转移支付制度，最终实现纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付体系（伍文中，2012）。当然，也有部分学者提出反对意见，指出我国不宜将横向财政转移支付制度化（王玮，2017）。应当看到，我国财政转移支付的高层次立法长期缺失，财政转移支付的主要依据多为国务院及其职能部门颁布的规范性文件，财政转移支付行为法治化程度较低。实际上，全国人大常委会曾经做过财政转移支付的立法规划，财政部也表态起草过相关的暂行条例，但是最终没有实质进展。需要指出，以上财政转移支付的立法及改进努力都只针对纵向模式，并未涉及横向财政转移支付。实践中，个别省市曾经进行过横向转移支付的地方立法尝试，但是实属昙花一现，后续没有其他地区跟进。①由此可见，我国还没有建立法律层面上的横向财政转移支付制度，横向财政转移支付的制度化仍停留于学者们的理论探讨阶段。

三、府际财政应急援助软法治理模式的正当性

在充满高度风险的当代社会，单中心的硬法模式在跨區域突发事件应对中显得力不从心，府际财政应急援助作为一种公共治理模式更倾向于适用多中心、灵活、对话性的软法模式。府际财政应急援助的软法治理模式具有正当性。

（一）协商型治理：软法对府际财政应急援助需求形成回应

突发事件的外溢性的确给单一地方政府带来前所未有的巨大挑战，获得应急援助是其普遍需求。中央政治动员与行政主导的府际应急援助在历次突发事件处置中效果显著。然而区别于传统刚性与强制的应急财政管理方式，在强调自愿的现代财政应急治理活动中，地方政府对于是否以及如何参与跨区域合作应具有较大的自由裁量权。地方政府作为应急治理的直接责任主体，其主动性和积极性的发挥与否直接关系到治理效果的实现，因此，横向府际协同行动的组织手段和实现方式值得研究。鉴于此，府际财政应急援助应当摆脱传统纵向的“命令服从”模式，以横向的自愿互惠为基础，通过政府间的协商、谈判和对话方式来实现。府际财政应急援助的实质是“协商型”柔性治理。在社会主义市场经济不断完善以及央地财政事权规范化的制度背景下，地方府际合作是基于共同利益驱动下的战略选择。“互利共赢”的价值观念有助于克服“地方本位主义”与“搭便车”行为，地方政府已经意识到只有通过合作才能分担风险、共享收益。市场经济条件下促进跨区域协同应急的主要途径，就是通过柔性协商机制对地方政府进行激励或者软约束。事实上，汶川地震灾后恢复重建中对口支援行为模式就已经转变，即从单边无偿支援到互利共赢合作的转变、从依靠行政调控到依靠市场规律为主导的转变、从政治任务到法律义务的转变（刘铁，2010）。互助式的财政资源安排除了能够与应急处置的自主性和灵活性相适应，还能强化危机意识，将应急管理理念融入地方的常态工作中。尤其是，互助机制所形成的风险池效应降低了地方应急资源储备成本（林鸿潮，2015）。有学者认为建立跨区域应急响应和联动的激励机制，对地方政府之间的互助互济行为实行记分制，这其实是一种双向、互惠的援助机制（薛澜和刘冰，2013）。可见在应急治理过程中，相较于刚性的制度框架，柔性的协商机制同样不可或缺。传统单中心的国家管理模式正在被多元主体参与的公共治理模式所取代，后者逐渐成为公域之治的主导模式。公共治理模式的确立离不开推崇“民主协商”“参与开放”“合意共识”的软法机制，软法机制与公共治理的价值取向和功能定位完美契合，这样的治理方式被称为“软治理”。软法手段的兴起与运用有利于府际财政应急援助实现从管理到治理的转型，最终推动“善治”目标的实现。软法机制所体现出的“协商性”对府际财政应急援助需求形成了有效回应。

（二）包容型治理：软法拓展了府际财政应急的法治内涵

作为“原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”（Snyder，1994），软法凭借其开放性、灵活性与参与性，有利于降低社会成本、减少协商障碍、提升制度整体正当性。软法的运用往往能够就某项经济和政治僵局达成妥协。根据制定主体不同，软法实施模式大致可分为政府主导型、社会自治型、网络型和民间型四种。现阶段，政府主导型的软法规范在我国应急管理领域已经发挥了重要作用，其实际效力甚至超出一般硬法。主要表现为：一是执政党及国家机关以“规划”“纲要”“建议”“方案”“指南”“指导意见”等形式发布的管理政策。即有纲领性和战略性应急政策，如《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》关于完善国家应急管理体系提出“强化跨区域应急协同联动”；《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》提出“加强区域协同”等；亦有专门性应急管理政策，如《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应急预案管理办法》《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》等。二是地方政府之间签订的各种框架性应急合作文件，包括各种“协议”“备忘录”“宣言”“议定书”“纪要”“协定”“章程”“方案”“意向书”“倡议书”“共识”等，其中以“协议”最为常见。主要有“区域综合框架协议”，如《泛珠三角区域合作框架协议》中涉及构建“应急管理区域协作机制”，《粤港合作框架协议》强调了“建设区域应急管理合作体系”等；还有“区域应急管理合作协议”，如《粤港应急管理合作协议》《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》《川渝滇黔10地跨区域应急管理合作协议》等。以上软法理论与实践的蓬勃发展说明，国家硬法并非法的唯一表现形式，“软法亦法”是对传统国家法概念的拓展和修正，即法是体现公共意志的、由国家制定或认可、依靠公共强制或自律机制保证实施的规范体系。现代法治的发展形态已经呈现从“硬性法治”到“软性法治”的转向，软法与硬法之间的包容与和谐，是一个正在发生的现代性法律现象。政府管制的时代主要是硬法时代，公共治理时代主要是软法时代。府际财政应急援助之所以倚重软法形式，是因为软法能够以其不同于硬法的特殊功能和调整方式去规范府际财政应急援助中的问题，既有助于跨区域突发事件的应对，也丰富了府际财政应急法治的内涵。

（三）互动型治理：府际财政应急援助需要软硬法协同共治

当前应急领域软法现象虽然普遍存在，但是软法与硬法的关系仍不清晰，软法在整个法体系中的定位模糊。目前学理上对软法的定位如下：第一，软法是“预备法”，其形式与内容的不完备决定了软法的价值在于硬法前的“试错”并且最终走向“硬化”。第二，软法是“辅助法”，其可以弥补硬法的空白，修正硬法可能存在的僵化和刻板。第三，软法是“平行法”，其并非依附于硬法，而是在区别于硬法的治理领域以不同的治理方式发挥自己的功能与优势。应当说，上述关于软法功能非此即彼的定位有失偏颇，二者的关系基本上可以概括为：法逻辑上的错综复杂、法功能上的优势互补及法规范上的互相转化（罗豪才和宋功德，2009）。软法是一种不同于硬法的新型法律形式，软法与硬法都是现代法的基本表现形式，二者刚柔相济，共同回应公共治理模式的现实法治需求，共同构成新型的混合法治模式。如果说硬法着眼于规范、促进和制裁，那么软法则是着眼于规范、促进和协同（程信和，2007）。府际财政应急援助是综合系统，需要多元方法和手段的协调使用。对于我国当前府际财政应急援助的法治需求来讲，大致可分为合法性基础问题与具体操作性问题两种情形。根据软法与硬法的比较优势，可在这两类问题中分别适用硬法与软法不同侧重的混合规制模式。第一，合法性基础问题采用“硬法为主，软法为辅”的混合规制模式。即：硬法应明确应急治理中的主体、权限、责任等基本问题，为府际财政应急援助提供明确的制定法依据；硬法应对府际合作中软法的适法性予以规定，软法只有得到硬法授权才能具备立法的合法性；软法基于硬法框架对于应急府际合作的适法性作出规定。第二，操作性层面问题采用“软法为主，硬法为辅”的混合规制模式。即：软法制定应遵循基本法治原则以及宪法、法律的规定，如各级地方政府关于预算问题应当严格遵循预算法定原则，不能突破《宪法》以及《预算法》等強制性规定；软法制定需明确其中的权责条款，特别是在具体权利义务问题上需要进行规范，从微观条款层面为政府合作提供规范性保障；硬法也应对部分操作性问题予以规制，如应急管理的基本法与应急财政的单行法可对府际应急合作的组织构建进行规定，厘清现有政府组织与区域财政应急组织的关系。

四、府际财政应急援助软法治理的实现路径

府际财政应急援助实践蓬勃发展的同时面临着国家法缺位等问题，软法以其独有的价值、形态、机制与硬法形成互动关系，为应急状态下的财政法治建构开辟了新思路，回应了财政应急领域的现实法治需求。府际财政应急援助软法治理的实现路径可从完善制度基础、建立形式载体以及健全配套机制等方面综合推进。

（一）完善府际财政应急援助软法治理的制度基础

解决地方政府财政应急协同的合法性问题，需要来自硬法授予的明确依据，这是府际财政应急援助软法治理实现的制度前提。对此，应对宪法以及应急管理基本法相关条款进行完善。另外，相应的财政领域单行法方面也可进行引导性规定。

1.地方政府跨区域合作的合宪性补正

地方政府跨区域合作型塑出一种新型的权力运作关系，并对国家结构形式产生深刻影响。在对横向府际合作合宪性补正问题的理论研究方面，相对于承认地方政府具有跨区域合作权限的“消极补正说”（即地方政府有不经由法律明确授权而开展跨区域合作的权力），笔者更认可通过“宪法解释”或者“宪法修改”方式为横向府际合作授权的“积极补正说”观点（张彪，2017）。考虑到我国当前宪法解释的实际能力，采用“宪法解释”的方式解决地方政府跨区域合作的合宪性问题仍有诸多不足。因此，为了落实《宪法》“两个积极性”精神，结合我国法治建设现实情况，采用“宪法修改”的方式更为适宜，即由中央向全国人大提出修改建议，对地方政府之间合作的原则、地位、权限等作出相应规定，为横向府际财政应急合作提供宪法依据。当然，必须始终明确中央政府在横向府际合作中的统一领导地位。

2.增加地方政府应急协同的法律规定

2021年12月，《突发事件应对管理法（草案）》向社会公布并征求意见。《突发事件应对管理法（草案）》的亮点之一就是开辟专章突出“管理体制”的重要地位。总体上，《突发事件应对管理法（草案）》中的应急管理体制设计仍然延续央地互动的传统思路，注重发挥科层制模式优势，重点在央地纵向维度进行协调和安排。同时，《突发事件应对管理法（草案）》还新增“涉及两个以上行政区域的”突发事件由共同负责的政府“建立信息共享和协调配合机制”等内容。可见，跨区域突发事件应对工作已经引起立法者关注，只是对于上级政府如何在各自职责范围内指导、协助下级政府进行应急处置，以及不同层级地方政府之间在应急处置中的权责划分、经费分担、激励问责等重点问题还需进一步明确。建议《突发事件应对管理法（草案）》以“属地管理”原则为前提，进一步增加突发事件府际协同应急治理的相关规定，对地方政府合作应急处置的组织架构、权责划分、激励约束等关键问题进行明确，为横向府际开展应急协同提供法律依据。

3.建立横向财政转移支付的立法倡导

基于跨区域公共事务的外溢性，探索横向财政转移支付有其必要性，尤其在生态补偿等重要领域。然而鉴于突发事件的特殊性，将府际应急援助进行横向转移支付立法还需谨慎，因为其可能会面临多重困境，比如区域间财政差距与横向财政平衡问题、财政职能配置中的央地权责划分问题、现行财政体制下纵横财政关系的配合协调，等等。在诸多现实问题尚未解决之前，具有国家强制力的横向财政转移支付立法可能无法落地。其实，早在2006年就有学者在《财政转移支付法（专家建议稿）》中提出“鼓励地方政府间自愿进行横向财政转移支付”，具体方式可采取“横向财政转移支付协议”进行（徐阳光，2011）。为使府际财政应急援助体现我国作为社会主义国家的制度优越性，在《财政转移支付法》制定时机成熟时，可在其中对于地方政府间横向财政转移支付行为进行引导、鼓励和提倡，地方政府可根据自身实际情况选择适用。

（二）优化府际财政应急援助软法治理的形式载体

现有政府间应急合作协议在内容上比较概括和“宣言化”，对于合作成员的行为规范、救灾经费来源、支出责任分担、保障措施等重要问题有待细化。尤其是，合作协议履行更多依赖合作各方的自觉，缺乏实质性的监督约束和激励机制。对此，府际财政应急援助软法治理可通过形式载体“财政应急互助协议”（下文简称“协议”）明确相关问题。

1.明确“协议”的主体、内容和监督

《突发事件应对法》规定，县级政府是突发事件应急处置的第一责任人。因此，财政应急互助协议的制定主体应为县级以上人民政府，县级以下政府层级暂时不宜具有协议的制定权限。同时由于协议需要成员自觉遵守而非强制，那么协议制定就需成员的广泛与深入参与以获得民意基础，遵循正当程序和法定程序，保证开放性与协商性。在“协议”内容方面，为克服现有府际合作协议的“宣言化”有余而对成员权利义务责任条款设计不足的问题，应明确具体内容并突出可操作性。比如，在援助条件上，应明确缔约地方政府依据哪些因素提供援助义务；在援助标准上，可明确缔约地方政府提供援助是否需要达到一定的程度或者限额；在援助方式上，可明确援助地政府提供的主要援助内容，诸如物资、资金、技术及人员等；在援助期限上，应明确援助地政府完成援助的标准认定以及退出机制。虽然该协议类似于一种对赌式的保险机制，但是各区域内发生突发事件的概率可被估算，因此大体上还是对等和公平的。在“协议”的监督方面，可借鉴海外模式。在美国，最初联邦法院担心各州签订合作协议会导致自己的地位被架空，因此要求州际协议签订需经国会批准，后期随着联邦地位的巩固，才放宽允许非政治性的州际协定无需经国会批准（但也要经各州议会批准）。考虑到我国现实，地方政府签订的财政应急互助协议需要设置批准或者备案程序。即，地方政府之间缔结财政应急互助协议应获得同级人大或其常委会同意，并报上级备案。这有助于实现该协议与地方财政预算安排的有效衔接，还能防止地方官员基于政绩压力随意作出财政应急支出决定。

2.明确“协议”的实施与争议解决机制

财政应急互助协议是地方政府自愿达成的，“认同感”是其得到执行的根本动力。为保证协议有效实施，除了自律机制，还可采取一定措施形成“软约束力”。比如，除特殊情况以外，协议信息应当采用合法方式公开，对地方政府的违约失信行为形成社会制约，为守信行为营造良好的社会环境；将协议内容编入地方财政应急预案，增强互助协议与地方预算的衔接；制定一些惩罚性规范，违约的成员将无法享受到共同体成员所享有的利益；等等。对于“协议”争议的解决，建议首先通过自主协商的方式实现和解。在和解不成的情况下，可以选择请求上级行政机关通过裁决的方式解决争议。以上都是行政系统内部解决争议的方式，是否存在行政系统之外的途径解决区域合作争议？从国外经验来看，对于政府间的争议和纠纷，大陆法系国家一般通过宪法法院解决，美国还可通过仲裁与调节方式解决。鉴于我国政府间争议的解决机制暂付阙如，短时间内建立也存在困难，有必要在中央层面建立专门的府际财政应急援助管理机构，负责跨区域府际矛盾和争议处理，指导和监督跨区域应急财政合作行为。

（三）健全府际财政应急援助软法治理的配套机制

府际财政应急援助软法治理的有效实现，有赖于一系列配套条件，这涉及政府、企业、社会多元主体及其权力、责任、利益关系的调整。为此，应当基于权威引导、利益共享、风险共担的基本思路，形成上下贯通协调、左右互联协作、内外平衡协力的协同治理关系。

1.引导性机制：应急财政事权划分

事权划分是府际财政应急援助法律关系的核心问题。为保证事权与支出责任相适应，府际财政应急援助中的事权归属应当作为支出责任确定的前提。政府间事权经典划分标准包括“受益范围原则”“外部性原则”“信息处理复杂性原则”三项内容。不同于理论的简单清晰，实践中的事权划分往往纷繁复杂。在突发事件处置背景下，合理的事权划分更应合理统筹。具体讲，重大公共卫生事件应急处置应属于中央财政事权，因其“受益范围”涉及整个国家疆域及成员，单纯的地方性公共物品供给容易陷入困境，效益的外溢性决定它的提供者只能是中央政府。自然灾害灾后恢复重建应属于中央與地方共同财政事权，发生在某地政府管辖区域的自然灾害理应由其独立应对。但是鉴于重大自然灾害的损失程度和救援需求超出单一地方的承受能力，为保证灾区与人民尽快恢复生产和生活秩序，需中央和地方共同应对，这也是社会主义国家中央政府责任担当的体现。与理论层面相因应，在现实改革层面的财政事权与支出责任划分方案也已经明确了跨区域突发事件处置的中央事权或央地共同事权的属性。

2.激励性机制：应急援助成本补偿

公共产品理论认为具有外部性的应急管理存在“交易合作”成本，如果缺乏相应补偿，可能会降低应急管理主体的供给动力和意愿。为避免地方政府陷入“集体行动困境”，需要注意协调成本收益关系，充分重视制度激励的作用。美国《州际应急管理互助协议》中就有关于应急补偿的规定，即当援助州完成了州际应急援助任务之后，可根据“援助请求表”（对应急援助资源调拨情况予以详细登记并且具有法律效力的合同）向受灾州提出正式合法的补偿要求。鉴于此，为保障府际财政应急援助软法治理中地方政府的利益公平，需要建立应急援助成本补偿机制。第一，中央层面的援助补偿。《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》提出，跨区域调动救援队伍按照“谁调动，谁补偿”的原则承担相应支出责任。为激发地方政府参与跨区域应急救援的主动性和积极性，应当建立以中央财政为保障的补偿机制。尤其对于跨区域应急处置中的中央事权或者共同事权中属于中央负责的部分，应由中央承担支出责任；如果地方代为执行，需要给予援助地政府相应补偿。第二，地方政府间的援助补偿。鉴于横向转移支付短时间内难以实现制度化，为了弥补跨区域应急处置中援助方的支出成本，可以探索地方政府间的援助补偿方式。对于共同事权中地方负责的部分或者单纯的地方事权，应由地方承担支出责任。其他地方政府进行援助之后，应当由受援地对支援地政府进行利益补偿，比如可在对方遭遇突发事件时提供相应应急援助作为回报；也可以在日常的横向府际合作中通过产业合作、资源要素交换、技术支持等间接实现利益均衡。

3.保障性机制：应急财政资金筹集

第一，提高预备费提取法定额度。我国《预算法》规定应按照本级政府预算支出额的1%～3%提取预备费，但是实践中地方政府总是基于自己的考虑少提或者不提预备费。为保证预备费的应急财力基础功能，各级财政部门应当按照《预算法》规定足额提取，条件成熟时将预备费提取比例提高到本级政府支出额的3%～5%。第二，实行预备费基金式管理。我国预备费与年度预算捆绑，实行流量式管理。此种模式的弊端在于当年的预备费只能年度内消耗，无法结转到下一年度，预备费难以规模化，应急资金缺口往往需要靠临时调整预算来弥补。为保证充足的预备费投入总量，有必要实行基金式管理制度，当年的预备费结余可结转到下年度继续使用，建议三年为一周期，确保基本应急财政资金储备充裕。第三，建立应急预算制度。我国财政应急支出依据多为各种应急预案，现行预算安排没有对财政应急支出设置专门科目，也没有针对突发状况而独立编制应急预算，实践中应急预算调整过于随意。鉴于预备费作为基本应急资金功能的局限性，同时防止行政命令对于财政支出秩序的过度干扰，有必要参考域外经验，建立适合我国国情的应急预算制度。建议中央与地方各级政府编制平时与应急两套预算，根据需要选择适用。同时，整合不同支出项目下的应急支出，建立相对独立的应急支出预算项目，每年编制，滚动修改。另外，应急状态下地方政府财力不足时，人大常委会有权审议政府提请的财政应急特别预算方案。

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2011，（5）.

（责任编辑：问舍）

*基金项目：北京市社会科学基金项目“基于府际关系的应急财政协同治理法律机制研究”（项目编号：21FXC010）。

作者简介：李楠楠，女，北京物资学院法学院副教授，法学博士。