集体经营性建设用地入市与土地征收的实践冲突与关系协调

2023-06-25刘阳阳

天津行政学院学报 2023年3期

摘要：构建城乡统一建设用地市场中，集体经营性建设用地入市与土地征收既彼此独立又互为补充。透过33个入市试点，两者存在制度选择竞合、地块选择重合以及收益分配对象不同的冲突，其原因是土地征收的公益性认定制度供给不足、集体经营性建设用地入市的交易客体和规则模糊、集体经营性建设用地入市欠缺收益与责任相配比的分配机制。因此，一是具化公众参与土地征收公共利益认定的权利内容，发挥司法机关对土地征收公益性的监督优势；二是明晰登记为集体经营性建设用地的地块范围，遵循按登记时土地用途流转的入市交易规则；三是集体经济组织要从入市收益分配中提存专门收益用于公益支出，让农民个体从入市收益分配中可持续性获益。

关键词：集体经营性建设用地；土地征收；土地入市

中图分类号：F321 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2023）03－0086－10

一、问题的提出

在建设用地供给上，集体经营性建设用地入市（以下简称土地入市）与土地征收共存已取代单一的土地征收，成为构建城乡统一建设用地市场的双渠道。土地入市与土地征收具有补给土地的相同功能，呈现此消彼长的竞争关系。因此，要通过一定的制度安排消解二者之间的负效应，使其发挥各自优势，促进两者之间形成正效应，产生1+1>2的效果。

学界就土地入市与土地征收的关系研究颇多。一方面，关注土地入市与土地征收之间收益分配的协调问题［1］，指出通过使用地价、税收等调节手段实现土地入市与土地征收利润分配的平衡［2］。另一方面，注重对土地入市和土地征收适用逻辑的推演，并形成两种观点。一是土地入市与土地征收相互独立。征地的范围应严格限制在公共利益目的范围内，公共利益目的之外使用集体建设用地则需要通过直接流转的方式满足［3］（p.210）。集体经营性建设用地入市的目的是解决公共利益目的范围以外建设用地供给问题［4］，这样可以厘清政府和市场的边界［5］。这种观点是以项目是否具有公益性作为土地入市和土地征收的划分依据，使土地征收与土地入市间泾渭分明。二是土地入市与土地征收互为补充。持此种观点的学者认为，对不属于公共利益建设用地但确有征收需要的，仍需要通过征地方式解決［6］。这种观点综合考量土地征收与入市实际运行的成本、效果等多方因素，旨在尽量发挥两制度之长，释放土地价值。两种观点均有可借鉴之处，有鉴于土地入市与土地征收相互独立又互为补充的逻辑关系是化解和协调两制度间冲突的指引，而现有研究在分别论及土地入市或土地征收时往往点到为止，不够系统全面，因此，本文通过归纳入市试点中土地征收与土地入市的冲突样态，剖析原因，在土地入市与土地征收相互独立又彼此补充的适用逻辑下，找到协调进路。

二、试点观察：土地入市与土地征收的冲突样态

自党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（中发〔2013〕12号）首次提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”后，从2014-2020年中央一号文件并结合实践来看，集体经营性建设用地入市历经确立试点（2014-2015年）、深入推广（2016-2017年）、经验总结（2018-2019年）三个阶段，现已步入建章立制（2020-至今）阶段。通过对33个试点实践的分析，我们发现土地入市与土地征收之间的冲突主要集中在制度选择竞合、地块选择重合以及收益分配对象不同等方面。

（一）制度选择竞合

土地入市与土地征收的冲突之一体现为制度选择竞合，即同一个行政机关可以同时选择入市或征收两种制度。《土地管理法实施条例》第40条规定，集体土地出让、出租合同中有关规划条件、产业准入和生态环境保护的条款须经市、县人民政府审批。审批通过后合同才生效，才能在集体经营性建设用地上设立集体建设用地使用权。在土地征收中，土地管理部门作为拟征地机关经市、县人民政府同意，或者市、县人民政府作为拟征地机关经上级政府批准同意，才能发动征收。也就是说，市、县人民政府既在土地入市中享有是否作出行政许可的权力，也在土地征收中享有申请、发动征收的权力。此外，集体经营性建设用地直接入市的前提是符合土地利用总体规划和城乡规划，而市、县人民政府均享有规划编制权力。可以说，市、县人民政府将建设用地土地供给的控制权牢牢抓在自己手中。

但《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号，以下简称《试点工作的意见》）、《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（中发〔2020〕10号）等多个中央文件始终要求缩小征地范围，建立土地征收目录和公共利益用地认定机制，从而为土地入市腾出空间。而在试点中少数试点做法与文件规定相呼应，如北京大兴、河北定州要求确定公共利益概念、范围和公益性与非公益性用地界定表、公共利益用地暨土地征收建议目录，确立土地征收民主协商制，但更多的试点对此并没有相关规定，这使得土地入市和土地征收的实践与规定相抵牾。

（二）地块安排重合

土地入市与土地征收的冲突之二体现在地块安排重合，即同一类型集体土地可以同时适用入市或征收两种制度。建设用地供给要么来自土地征收，要么来自土地入市，二者只能择其一。但在各地试点入市文件中，入市地块的位置以及用途存在差异，由此产生了土地入市和土地征收间的冲突。具体包括以下几个方面。一是入市范围是否包括城镇规划区内集体经营性建设用地。在33个试点中，贵州湄潭、宁夏平罗、天津蓟县、山西泽州、辽宁海城、吉林九台、江苏武进、广西北流、四川泸县等地的土地入市管理办法中都允许城镇规划区内的集体经营性建设用地入市，将城镇规划区内（又称为“城中村”）整治入市与就地入市、调整入市、异地入市等共同确定为集体经营性建设用地入市的方式之一。但更多试点地区并未放开城镇规划区内集体土地入市的口子，并且相关法律规定就这一问题存在留白。二是入市范围是否包括新增集体经营性建设用地。大多数试点地区都依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》只允许存量地入市，但试点中的重庆大足、海南文昌、浙江义乌允许新增集体经营性建设用地入市。三是入市地块能否进入房地产行业。大部分试点地区禁止集体经营性建设用地进入房地产行业，但海南文昌允许政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地可由集体土地供给，广西北流也规定了商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集体建设用地入市等多种形式，已入市及正在入市的地块涵盖了住宅。

（三）收益分配对象不同

与土地征收中政府垄断集体建设用地转为国有建设用地再出让的分配方式所不同，集体经营性建设用地入市要建立起兼顾国家、集体、农民的土地增值收益分配机制。也就是说，同样一份土地流转收益在土地入市和土地征收制度下的分配对象不同。土地入市中集体和集体中的农民都是收益分配对象，主体更加多元，关系也更为复杂，其中既有政府和集体间的分配关系，也有集体和成员间的分配关系，但这三者间的分配比例在试点中不尽相同。一是政府和集体之间的分配比例突破《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（已失效，以下简称《暂行方法》）中按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收调节金的规定，如四川郫县（13%）、贵州湄潭（12%）、山西泽州（16%）、河南长垣（5%～40%）、浙江德清（16%～48%）。二是集体和成员间分配比例区别很大。例如，青海湟源按6∶4分配至集体和成员，成员再按人头平均分配40%的收益；重庆大足、山西泽州按3∶7分配至集体和成员，成员内部公平合理分配；四川郫县规定集体成员分配不超过30%，集体提留公积金、公益金、风险金的比例不低于80%；贵州湄潭规定成员分配不低于50%，集体提取公积金不少于20%，提取公益金不高于10%，公积金和公益金总额度不得超过50%；湖北宜城规定由村民代表大会决定集体与村民的比例；广东佛山南海区则由集体经济组织决议集体与村民的比例。

三、追根溯源：剖析土地入市与土地征收冲突缘由

在土地入市和土地征收的制度安排下，土地要素分别跟随市场这只无形之手和政府这只有形之手，完成从资源利用到收益分配的全过程。试点实践中土地入市与土地征收间冲突样态的症结不是土地入市或者土地征收某一个制度问题，而是两者兼有。而两个制度在资源利用和收益分配这两个节点上暴露的问题正是产生矛盾的原因所在。

（一）土地征收的公益性認定制度供给不足

行政机关在利用土地资源时越过“公共利益”的基本前提导致土地征收泛化，继而与土地入市发生选择竞合冲突。中央政策要求建立土地征收公益认定机制，与此同时，2019年修订的《土地管理法》第45条对土地征收采用了“列举+概括”这种刚弹并济的立法技术，尤其是第5项“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的（亦称为连片征收）”更是从空间、规划、程序三个维度做了精细的规定［7］。这种半开放式的立法模式更有赖于公共利益认定机制的建立，以使制度保持适度灵活却不超出公共利益的范畴。一方面，这种机制应具有公开性，防止行政机关尤其是对土地入市和土地征收都具有控制权的市县人民政府秘密行使征收权；另一方面，这种机制还要具有参与性，防止行政机关独断行使征收权。然而，现行公共利益认定制度在横、纵两个维度上存在供给不足现象。

第一，公众在土地征收公益性认定上纵向参与程度不深。土地征收程序旨在实现公私法益之间的平衡，因而既要尽可能早让公众参与程序，又要提供尽可能多的、让公众行使程序性权利的渠道和机会。对公共利益听证的本质是对政府征地权力的社会监督和制约，有助于减少内部控制的失误和寻租。尽管《土地管理法》在做出土地征收决定之前设置的现状调查和社会稳定风险评估环节中包含听证这种公众参与的方式，但这里的听证并不是对土地征收本身是否属于公共利益的听证，而是对征收范围、土地现状等涉及征收具体内容的听证。对征收具体内容的听证实际上就已经默许了行政机关发动的土地征收就是公益性征收这一前提。此外，《国土资源听证规定》《土地管理法实施条例》缺少像《国有土地上房屋征收与补偿条例》中类似行政机关应当告知听证申请人权利事项并开展宣传、解释工作的规定，致使其对公众的知情、参与、监督权利保护力度较弱，无法让公众在听证会等机制中充分表达意见和建议。

第二，司法机关在土地征收公益性认定上横向审查乏力。在行政主导模式下，法院相对处于弱势，特别不愿意受理涉及政府利害的土地征收案件［10］。司法审查对主张征收不符合公共利益或者补偿不合理的理由几乎都作驳回处理［11］，这也往往会陷入行政机关发动征收就是满足公益性前提的“怪圈”，缺少对“公共利益”的释法析理。

（二）土地入市交易客体和规则模糊

在集体经营性建设用地入市时，既有法律规范对特定的交易客体和规则规定模糊，这导致集体经营性建设用地入市与土地征收出现地块重合。构筑城乡统一建设用地市场要打破集体经营性建设用地入市的“禁区”，关键就是要在农民集体所有的土地上引入市场化交易模式。首先，位于城镇规划区内的集体经营性建设用地能否入市尚存在留白。集体经营性建设用地入市应当符合城乡规划，这是否意味着在城镇规划范围内的集体经营性建设用地就不能入市，目前对此仍存在疑问。而有关入市规定的法律规范中并未区分土地所处的位置。其次，对新增集体经营性建设用地入市规定存在误读。首次提到集体经营性建设用地存量地入市是在《试点工作意见》中，之后被绝大多数试点地区沿袭，但比政府规章位阶和效力更高的《土地管理法》并没有禁止增量土地入市。最后，对集体经营性建设用地能否进入房地产行业态度含糊。2019年修订后的《城市房地产管理法》第9条仍保留集体土地国有化后才能进入房地产的原有规定，可见立法者并未就集体经营性建设用地进入房地产行业松口，但国务院办公厅颁布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国发〔2021〕22号）又提出“可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房”。根据《土地管理法》第63条，集体经营性建设用地中的“经营性”是指具备工业、商业等经营性用途，在土地用途不发生改变的情况下，经营性建设用地项目应由集体经营性建设用地提供，从而与为公共利益项目供给建设用地的土地征收相区分。

（三）土地入市欠缺收益与责任相配比的分配机制

土地入市在分配收益时，欠缺收益与责任相匹配的分配机制导致“国家-集体-农民”三方分配格局失衡，难以弥补土地征收利益分配中少数人获益缺陷，阻碍了更多、更广泛的市场主体加入社会主义新农村建设中。这是因为在土地征收中，政府通过低征高卖迅速获得服务经济社会持续稳定发展的积累资金。但土地资源的有限性决定了这种收入只能产生阶段性效益，与可持续发展相悖。而在土地入市分配体系下，国家、集体、农民均能从土地要素流动中持续性获得收益，与此同时农民、集体还能亲历其中，不断增强对土地资源的产权意识和对集体事务的参与意识。要想实现乡村发展从政府大包大揽向共建共治共享的跨越，既要保证土地入市自身具备稳固的利益分配格局，同时又要使土地入市与土地征收的利益相均衡，而这就要求在土地入市中贯彻收益与责任相匹配的分配理念，即分配主体从土地收益中获得了多大的利益就要相应承担多大的土地发展责任。正如有学者指出，农民集体建设用地使用权的入市问题首先是关系公共利益的重大问题［4］。

但是，目前各试点在国家、集体、农户三方之間的土地收益分配比例规则杂芜，且《暂行办法》已失效许久，收益与责任相匹配的理念难以贯彻其中，从而各分配主体间渐生嫌隙。首先，地方政府或存在对集体经济组织及农户利益蚕食现象。试点中不乏政府从土地入市收益中提取低于20%的调节金的情形，如果仍由县、乡、镇政府包揽农村公共事业支出，政府与集体经济组织间的利益失衡就极易诱使政府变相扩大征地，放弃土地入市。其次，集体经济组织或存在对农户利益蚕食现象。入市收益分配将集体纳入其中，是为壮大集体经济组织和发展集体经济提供资金保障，让收益成果更持久、更全面地惠及本集体经济组织内部全体成员。试点中有关集体经济组织与成员间的分配比例和方式规定得较为随意，也没有相关法律规范对集体经济组织提取的收益用于集体公共事务作出专门规定。

四、关系重塑：土地入市与土地征收的冲突协调

剖析缘由后，在构建城乡统一建设用地市场的背景下，土地入市与土地征收应呈现既保持独立又互为补充的逻辑关系。在土地资源利用上，土地入市和土地征收须保持独立，有彼此清晰的适用空间。而在土地收益分配上，应做到互为补充，既要将集体和农民纳入利益分配对象中，从而做到土地资源流转收益分配互补，又要将部分公共服务建设任务转移给集体和农民，做到参与农村建设主体互补。为了保持两者独立，需要控制土地公益性征收范围的强制性程序以及明晰入市交易客体和交易规则。而为了加强两者互补，需要健全收益与责任相配比的土地入市分配机制。

（一）细化土地征收公共利益认定机制

1.具化公众参与土地征收公益认定的权利内容

政府是基于公益、公正而配置资源的系统［12］。行政行为也应出于公益、公正的目的。实体正义须由程序正义得以实现，土地征收中对公共利益的认定也是如此。程序正义要求至少应当包括三项：程序中立性、程序参与性和程序公开性［13］。其中程序参与性就是那些利益或权利可能会受到程序法律结果直接影响的法律主体应当有充分的机会参与法律程序，并对法律结果的形成发挥其有效的影响和作用［13］。因此，在建立公共利益用地认定机制上，要将保障公众的程序权利作为重点。一是要保障公众的知情权和参与权。对于不在《土地管理法》第45条征收目录的项目，要增设听证会、座谈会等民主协商机制。现在试点中仅有个别地区确立了该制度，因而须在具有普遍适用的法律规范中固定并加以推广。在《土地管理法》现状调查和社会稳定风险评估环节对“征收目的”的解释上，应包含上述情形。而且，对公共利益用地认定的听证结果应当与《土地管理法》所规定的听证效力相一致，即拟征地机关和审批机关应尊重听证后有关公益性论证结果，不得擅自改变。二是要保障公众的监督权。要在《土地管理法实施条例》中增设类似《国有土地上房屋征收与补偿条例》中告知听证申请人相关权利的内容，尤其是要告知公众享有对征地公益性提出质疑的权利以及行使方式。此外，拟征地机关要把这项宣传、解释工作的效果情况报告纳入《土地管理法》第47条社会稳定风险评估报告中，供征地审批机关查阅。

2.发挥司法机关对土地征收公益性认定的监督优势

司法要守好土地征收泛滥的最后一道防线，司法机关虽然无法在作出征地决策前提前介入，但这不意味着它不能采取其他措施。一是政府在制定征收目录等规范性文件、界定公共利益概念、作出土地征收重大决策时主动听取检察院、法院的有关意见建议。这类似于破产重整领域中提倡的府院联动模式。中国共产党始终发挥“统揽全局，协调各方”的领导核心作用，独特的政治制度优势保障了府院联动解纷机制的有效实施［14］。法院也在党的坚强领导下，从优化营商环境、建设法治政府逐步扩展到化解行政争议纠纷领域，从而搭建起与政府良性对话的通道。二是司法机关亟须转变现阶段对征地纠纷的审理态度，深化在裁判文书说理部分对《土地管理法》第45条的理解运用，不能将政府行为简单等同于公益行为，而是要运用专业法律知识进行法律适用。另外，司法机关还要注重对土地征收公共利益的认定程序开展充分司法审查，如召开听证会、发布公告等环节是否依照法律规定，如不符合程序规定，就不应作出征收合法的裁判。这样既符合法院在土地征收审查中对程序审查的偏好，也能加强对土地征收是否满足公共利益的横向监督。

（二）明确土地入市交易的客体及交易规则

1.明晰登记为集体经营性建设用地的地块范围

土地入市和土地征收两者的独立性还表现在土地入市的独立性上。公益性建设项目之外的用地供给交由土地入市实现，这也是解决城镇规划内集体经营性建设用地和新增地能否入市问题的出发点。

首先，城镇规划区内土地登记为集体经营性建设用地的，可以直接入市交易。持反对观点的学者认为实行入市的目的是为了盘活20世纪70年代之后发展乡镇企业过程中形成的4200万亩集体经营性建设用地［15］（p.275）。盘活荒废的乡镇企业用地是构建城乡统一建设用地市场的目标之一，利用市场手段实现建设用地物尽其用才是其核心要义。允许城镇规划区内土地经营性建设用地入市，是基于对构建统一城乡建设用地市场、实施征地制度改革、完善土地增益分配机制等相关政策的逻辑解读［16］。城乡建设用地市场的统一性，不是分别建立城市建设用地市场和乡镇村建设用地市场，而是要打破土地地理位置约束，实现要素的自由流转。

另外，法律规定入市集体经营性建设用地应当符合城乡规划，这不等同城镇规划内的集体土地无法入市。实践中，土地入市为城镇化进程中所遗留的“城中村”历史难题提供了解决契机。试点的辽宁海城、吉林九台、江苏武进、四川泸县对“城中村”采取的“分地而治”的方法值得学习：先厘清土地的所有权属性，区分国家所有土地和集体所有土地，对认定为国家所有的土地，实行征收，而对认定为集体所有且登记为集体经营性建设用地的，允许其入市。在划分国有和集体建设用地时，四川泸县还进一步规定，应坚持政府主导、多方参与的原则。这就和公共利益认定机制一样，在出现争议时，要建立权属认定机制。

其次，可入市交易的集体经营性建设用地包含存量地和增量地，应优先推动存量地入市。对增量地与存量地的抉择和是否允许城镇规划内的集体经营性建设用地入市的选择思路一样，要避免陷入形而上的认知误区。我们既要用集体经营性建设用地入市制度整合、盘活存量地，也要激发制度潜能创造新增地的杠杆供给。《土地管理法》第14、15条將“优先使用存量建设用地”作为建设用地的一般原则规定，而法规范一般具有统领具体规范的作用。因此，在处理存量地和增量地入市的次序上，要以存量地入市为先。

2.遵循按土地登记时的用途流转的入市交易规则

《土地管理法》第64条规定“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地”，这里的集体建设用地使用者包括但不限于集体经营性建设用地的所有人和使用人。集体经营性建设用地能否进入房地产领域的关键在于房地产能否涵摄到《土地管理法》第63条中的“工业、商业等经营性用途”。从文义解释来看，商品房开发也具有经营性的用途，但这并非类推解释。那么，《城市房地产管理法》第9条规定在房地产领域沿用土地征收流转模式是否构成集体经营性建设用地进入房地产的障碍呢？答案是否定的，原因有二。第一，《城市房地产管理法》只是针对城市规划内的房地产，即国家所有土地上的房地产管理，而《宪法》第10条规定城市土地全部归国家所有。集体所有土地并不在《城市房地产管理法》调整对象范围内，除非其通过土地征收改变土地所有权属性。但这不意味着集体所有的土地不能进行房地产开发。换言之，《城市房地产管理法》没有规定集体所有土地是否可以开发房地产，这不等同于集体土地不能开发房地产，二者不能混淆。第二，城中村开发建设的房屋（小产权房）普遍存在，从现有入市规则来看，其税费征缴方式、依据、比例本就与城市商品房有所区别，它们就是属于集体土地上的商品房［17］。“小产权房”已成为我国现阶段一种体量巨大的事实意义上的“财产”，政府不能简单地依据现行立法或政策“一禁了之”［18］。因此，不能因城市商品房管理与集体土地上的房地产管理存在差别就不允许集体经营性建设用地进入房地产领域，对在集体经营性建设入市交易前登记为住宅用地的，应允许其入市。

（三）健全收益与责任相配比的土地入市分配机制

1.集体经济组织从土地入市收益分配中提存专门收益用于公益支出

前文提及部分试点对于《暂行办法》所规定的20%调节金最低限度有所突破，而且试点之间差异很大，说明入市收益分配比例受到各地经济发展情况的深刻影响。不仅如此，笔者在试点实践中还注意到，东西部地区存在入市主体不一致的现象：在东部较发达地区，如江苏武进、浙江义乌和德清多以集体经济组织名义成立公司、合作社并让其作为入市主体；而在中西部地区，如河南长垣、贵州湄潭，出现了镇政府、村委会直接作为入市主体的情形。这与集体经济积累不充实导致组织弱化、产权虚置相关［19］。换言之，集体经济组织从土地入市收益分配中提取资金的比例关乎各地集体经济发展效率。因此，经济欠发达地区可以允许集体经济组织提高从入市收益分配中获取的比例，并且这一比例可交由当地市、县人民政府订立，实行动态调整。

同时，集体经济组织提取收益的用途方式关乎集体经济发展质量。学者们在实证调查中指出，80%的受访村民表示愿意将集体建设用地使用权流转收益留一部分给村集体，以便为村庄公共产品和公共服务的供给提供必要的经济基础［20］。对此，应提存专项资金用于辖区内农村基础设施建设、民生项目、农作物保险等服务集体的公益支出。可兹借鉴的是天津蓟县、浙江德清、重庆大足、四川郫县、贵州湄潭提取10%～50%专项基金的做法，具体的比例可交由各地根据实际情况自主决定，但须确保该项资金用于集体公益性建设。

2.让农民个体从土地入市收益分配中可持续性获益

集体经济组织与农民之间的利益分配也伴随着集体与农民的利益博弈，而在这两者间农民处于劣势，尤需具体的制度设计予以权益保障，以免受集体组织剥夺。不仅如此，受市场影响土地增值收益始终处于变化中，这也更加需要用一种明确方式固定集体与农民个体之间获取利益的方式及比例。入市收益的分配更加强调时间上的持续性和受益对象上的广泛性。一是要通过股权或成员权设计让农民个体从土地入市中长期性获益［21］。在集体经济组织内部分配时，不能将公平分配等同于形式上的平均，更应注重实质上的公平。在分配方式上做到因地制宜，可以借鉴试点中的诸多做法：依据股权份额按比例分配；以成员权为基础按人头分配；以成员权为基础，村民自愿出资购买加权股权，以成员权和股权两者的复合比例作为分配依据；由村民大会经过民主决议。农民既可以通过入市变成股东获得分红，又可以通过自身劳动获得工资。另外，分配方式应经村民大会讨论通过，一经确定，不得随意发生改变，并在各地入市管理办法中加以规定以作为指引。二是在分配入市收益时，还应注重让农民个体从入市与征收中获取的收益趋于平衡。试点中，河南长垣颁布的管理办法中就有规定，农民个体从入市中获取的收益原则上不得超过入市地块所在区域的征地补偿标准，多余部分归村组集体。这是基于“不患寡而患不均”社会意识根深蒂固的考虑。因为法律的生命从来也不是逻辑，法律的生命是经验［22］（p.1）。土地入市收益分配方式及比例既解决了土地征收分配中存在的“有的（农民个体）有而有的（农民个体）无”的问题，又解决了土地入市与土地征收间“有的（制度）高而有的（制度）低”的问题，可以提升农民的获得感、幸福感。

五、结语

在城乡统一建设用地市场中，土地入市和土地征收既相互对立又互为补充。土地征收应严格被限制在公共利益项目内，而土地入市供应着公共利益项目之外的建设用地项目。在收益分配和农村建设上，土地入市通过“国家-集体-农民”共享的利益分配格局将集体和农民纳入其中，这既扩大了土地征收中原本只能让基层政府和少数农民获益的范围，又对仅由基层政府承担的农村建设起到重要支持作用。33个试点中，土地入市与土地征收存在制度选择竞合、地块选择重合以及收益分配冲突。产生冲突的根本原因源于在土地征收公益性认定上横、纵向制度供给不足，土地入市中有关城镇规划区内、新增的集体经营性建设用地的交易客体以及能够进入房地产行业的交易规则等规定模糊，土地入市中欠缺收益与责任相匹配的分配机制。我们应以如下三个方面入手解决上述问题：一是要具化公众参与土地征收公共利益认定的权利内容，发挥司法机关对土地征收公益性的监督优势；二是允许城镇规划区内和新增集体经营性建设用地入市交易，集体经营性建设用地登记为住宅用地的可以进入房地产行业；三是集体经济组织要从入市收益分配中提存专门收益用于公益支出，让农民个体通过股权、成员权设计稳定地从入市收益中持续获益，让农民从土地入市与土地征所获收益相平衡。实现城乡统一建设用地市场的法治化，是一个系统工程，不能“头痛医头，脚痛医脚”，也不能罔顾乡土实情，纸上谈兵。除了调适内部关系外，还须同《税法》《城乡规划法》等外部规范相衔接，这些值得我们进一步深入研究。

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