发展全过程人民民主赋能基层治理现代化

古天姣

改革开放以来，伴随着经济社会的快速发展，我国基层治理能力和治理水平也在不断提高。但与此同时，多元化的社会利益结构、世纪疫情以及人口老龄化等难题也对我国基层治理体系与治理能力提出了新的挑战与要求。党的二十大报告强调，全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一。作为全面建设社会主义现代化国家的重要命题，全过程人民民主这一极具中国式特点的概念，在诞生之时就与基层治理紧密联系在一起。新时代新征程，将全过程人民民主嵌入基层社会治理的各方面、各环节，以全过程人民民主赋能基层治理现代化，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要的现实意义。

一、发展全过程人民民主，为基层治理铸魂赋能

党的二十大报告明确指出，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，这指明了社会主义民主政治的本质属性和前进方向。全过程人民民主是对民主“治理”本源的相应与复归，是提升我国基层治理现代化能力和水平的内在要求和重要手段。

全过程人民民主对基层治理的根本取向提供价值引导。人民性是全过程人民民主的本质所在和价值依归。根据马克思主义的观点，社会主义国家的根本原理问题是人民进入国家的问题。这就要求中国的民主政治建设坚持以人民为中心，制定的路线方针政策充分发扬民主，注重调查研究，坚持从群众中来到群众中去的工作路线，把人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为工作的出发点和落脚点。而基层治理最为重要的就是回应基层民众的急难愁盼，解决现实问题。这需要时刻保持同人民群众的密切联系，准确把握社会脉搏和发展动态，及时回应基层民众的诉求，从而实现基层“善治”。为此，中国共产党把人民性铸炼于基层治理的全过程，使得基层治理始终牢记“为了谁”这个根本问题，真正将以人民为中心的发展思想贯穿于基层治理的全过程，在实现高效治理的同时体现对于人的尊严、价值、人格的关怀。

全过程人民民主是提升基层治理效能的重要动力。当前，我国社会主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。面临新的社会主要矛盾，中国共产党重点围绕发展不平衡不充分的问题，以人民对于美好生活的向往作为执政地标，坚持以人民为中心的发展思想，着力解决关乎民生利益的各项发展痛点与难题。发展全过程人民民主的过程，正是从制度机制上解决广大人民群众，特别是弱势群体、边缘群体参与国家治理和公共事务渠道的问题。作为国家治理末梢的基层治理，在缺乏市场主体、第三方机构等主体参与的背景下，充分发挥人民群众作为利益主体的积极性与主动性，通过发展全过程人民民主推动广大人民群众有序参与事关自身发展利益的治理过程，这与全过程人民民主的理念和要求不谋而合，也是提升基层治理效能的重要动力来源。

二、发展全过程人民民主，将制度优势转变为治理效能

全过程人民民主具有制度优势。制度体系的优劣是国家综合能力较量的核心要素。纵观全球各国的发展史，国家间竞争表面上看是经济的竞争、科技的竞争、军事的竞争。但从深层次上看，制度的竞争才是最根本的竞争，在国与国的竞争中发挥着最关键的作用。党的十八大以来，国家已经进入以制度建设为核心的全面深化改革阶段。在民主政治制度建设上，积极发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进。我们不断深化对于社会主义民主政治发展规律的认识，通过巩固和发展人民代表大会制度，积极推进协商民主广泛多层制度化发展，完善基层民主制度和民族区域自治制度，使全过程人民民主的制度内涵更加丰富、运作形式更加生动，中国特色社会主义民主政治制度的优越性得到更好发挥。

全过程人民民主是治理取向的民主。基层治理能力的高低是检验一个国家或地区民主政治发展程度的重要指标。换言之，民主政治发展较好的地区，基层治理能力水平也相对较高。改革开放以来，中国共产党一直致力于推进民主政治的发展和实现治理能力的提升。然而，市场经济、多元社会、矛盾叠加等因素相互交织，使得国家在发展过程中基层公共事务数量急剧增加，不断挑战着地方政府的基层治理能力和应对能力。全过程人民民主的提出正是应对了这种复杂背景，将全体人民纳入民主选举和公共事务治理全过程，解决人民群众有序参与国家治理的渠道问题。全过程人民民主是治理取向的民主，以人民当家作主作为内核，优势在于“全”，关键在于“过程”，本质在于“人民民主”。既重视作为过程的民主选举，也重视作为结果的选举后的国家治理效能，将全体人民都纳入民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的民主全过程之中，让人民尽可能参与国家政治发展与社会治理的各领域各环节，形成民主程序上的“闭环”。

将全过程人民民主制度优势转变为基层治理效能。发展全过程人民民主重在落实。将全过程人民民主落到实处，就要将全过程人民民主的制度优势转变为基层治理效能。人民代表大会制度坚持国家的一切权利属于人民，最大程度保障人民当家作主的权利，是实现全过程人民民主的重要制度载体。要把人民代表大会制度的优势切实转化为基层治理效能，就要坚持正确的政治方向，抓住制度建设的重点难点，完善基层人大的组织框架和制度机制，提高人大代表履职尽责的能力，健全国家机关和人大代表、人大代表和基层群众的工作联系机制，以制度建设带动治理效能的提升。协商民主是我国社会主义民主政治建设的重要组成部分。作为最符合我国国情的独特民主形式，它不仅是中国共产党执政和决策的重要方式，也是全过程人民民主的重要实践形式。习近平总书记明确指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”这就要拓宽基层协商民主渠道，不断完善基层协商民主的工作机制，推动基层协商民主制度化发展，从而有效提升基层治理效能和治理水平。基层民主是发展全过程人民民主的重要体现。在城乡社区治理、基层公共事务服务中，要不断完善全方位、全流程的民主化建设。在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的过程中切实发挥群众的民主权利，使广大人民群众有序参与到政治事务和社会生活的方方面面。民族区域自治制度是我国一项基本的政治制度，体现了平等性、民主性。在堅持和完善民族区域自治制度保障全过程人民民主的过程中，要坚持统一与自治相结合、民族因素和区域因素相结合，在各民族平等的基础上坚持民主团结，在不断完善民族区域自治制度的过程中实现国家治理效能的提升。

三、发展全过程人民民主，形成共建共治共享的治理格局

发展全过程人民民主的过程正是不断推进实现国家治理体系和治理能力现代化的过程。随着经济社会发展水平的不断提升以及社会环境的整体变迁，国家治理方式也要随之进行创新发展。我们要不断发展全过程人民民主，构建共建共治共享的多元治理格局，协调多种社会利益关系，使党和政府的力量同社会力量相互融合发展，从而推进基层治理水平和治理效能的不断提升。

以党的领导为引领，推进党的领导贯穿治理全过程。党的二十大报告强调：“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。”这就需要将中国共产党的人民立场和领导原则嵌入民主的过程之中，贯穿于治理全过程。一方面，坚持党的全面领导为全过程人民民主制度优势转化为治理效能提供了坚实的保障。在基层治理的过程中，要坚持党组织的全面领导权威。党的领导可以有助于及时全面准确掌握各个方面群众的现实情况，统筹协调各方力量和各区域利益关系，使得全过程人民民主制度的部署实施能够准确契合群众的利益诉求。另一方面，坚持党的领导可以推进全过程人民民主制度的持续优化和效能的不断提升。党的全面领导以党的政治权威为保障，使得全过程人民民主的制度安排能够得到广大人民群众的认同和支持，从而不断增强全过程人民民主的质量和效率。以党的领导的政治权威和广大群众的民主认同为基础，全过程人民民主能够开展广泛多层高水平的协商沟通和多元合作，从而实现达成政治共识、妥善处理社会分歧、形成共建共治共享治理格局的目标。

以法治为保障，深入推进基层依法治理。全过程人民民主要以法治为保障，通过提升法治思维、法治观念和依法治理的能力，让治理有法可依、有法可循，构建良好的基层治理环境。一方面，建立健全科学完整的治理规范体系。既包括“硬性”层面的法律法规，也包括“软性”层面的村规民约等。不断发挥基层人大的作用，了解百姓所思、所想、所盼，更有针对性地用好法律赋予的各项权力，从而扎实推进基层法治建设。制定和完善村规民约，形成既尊重当地人文民情又宣扬积极向上风气的村约规范，构建自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。另一方面，培养基层治理主体的法治思维和法治观念。良好的基层治理环境需要治理规范的保障，也需要治理主体具有依法治理的思维和观念。在基层治理的过程中，基层党组织要做到依法执政，基层政府要做到依法行政，基层自治组织要做到依法自治，形成人人尊重法律、遵守法律的良好社会风气。

以人民群众为中心，构建共建共治共享治理格局。中国的全过程人民民主的“过程”是一个合作治理的过程，在根本利益一致的前提下，强调共治共建共享，形成的是最大公约数。基层党委和政府要积极倡导多元共建共治共享，主动让权、放权，让广大人民群众和社会组织参与到基层治理中来。特别是在利益多元化的今天，基层党委和政府无法承担所有的公共事务工作，积极主动地为多元共治提供优质服务，让广大人民群众和社会组织参与其中是国家治理的发展方面和必然选择。同时，要不断培育广大人民群众和社会组织的参与意识、提升共治意识、强化社会责任意识，增强公德教育、公共责任教育，提高广大社会群体参与公共事务治理的积极性和素质能力。大力推动非营利性社会组织建设，通过不断释放政策治理空间，让有竞争力的社会组织深度参与基层治理之中，形成从国家到地方再到基层，全方位多层面的共建共治共享治理新格局。

以科技为支撑，不断提升基层治理能力。党的二十大报告指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。”这进一步明确了科技力量、信息技术已成为加强和创新基层治理的重要抓手。目前，以科技为支撑，通过网络平台等形式加强人大代表同人民群众的密切联系是发展全过程人民民主的重要方式，通过大数据、云计算等手段推动智慧城市和智慧社区建设也是国家治理的发展方向。科技力量、信息技术在民主治理工作中的广泛应用，可以不断加强人大代表同基层群众的密切联系，将全过程人民民主落在实处，也可以提升基层治理现代化水平，提高公共资源配置精準性，促进经济社会更加公平正义发展。

（作者：中共吉林省委党校政治学教研部主任）

责任编辑 高嘉潞