拓宽农民增收致富渠道研究

张义博

拓宽农民增收致富渠道，确保农民收入保持较快增收，不仅事关共同富裕目标的实现，也是全面推进乡村振兴的重点任务之一。近年来，尽管我国农民收入增速保持快于国内生产总值增速和城镇居民收入增速，但增速出现趋势性下滑，持续增长动能减弱，“十三五”时期农村居民人均可支配收入年均增速放缓至6.0%，2022年农村居民人均可支配收入实际增长进一步降至4.2%，仅为此前10年平均增速的54.9%，促进农民收入增速保持在合理区间的挑战增多、难度加大，亟需千万百计拓宽农民增收致富渠道，进一步缩小城乡居民收入差距。

一、当前农民持续稳定增收面临的困难

（一）经济下行压力和老龄化冲击农民就业收入安全性

外出务工农民就业主要集中于生活性服务业、制造业和建筑业。在新冠肺炎疫情冲击和经济需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力下，近年住宿餐饮、批发零售等农民工就业占比较高的行业出现了实体店铺收缩现象，一些建筑行业龙头企业破产重组，不少房地产企业收缩规模，2022年规模以上制造业企业利润同比下降13.4%。这些因素导致农村劳动力外出就业机会减少，外出农民工收入增速大幅波动。国家统计局数据显示，2020—2022年前三季度全国外出务工农村劳动力月均收入季度同比增速变异系数达167.6%，远高于2017—2019年同期的6.0%。同时，农村人口老龄化问题凸显。第七次全国人口普查数据显示，2020年农村人口中60岁以上和65岁以上人口占比分别达到23.81%和17.7%，不仅比2000年提高了10个百分点以上，而且显著高于城镇人口老龄化水平。城镇就业岗位对务工年龄的限制，让大量老龄农民工被迫回乡或从事收入更低的临时性就业岗位，进一步制约了农民就业增收。

（二）分散小农产业链低端困境制约农民经营致富

农村双层经营体制中“分强统弱”的问题，导致分散经营的小农模式长期居于我国农业生产的主流，农村集体经济组织、农民合作社等“统”的市场主体发展滞后。农业农村部统计数据显示，截至到2020年，全国85%的农户耕地面积不足10亩，2022年仍有超过一半农户未加入农民合作社，且大部分合作社成员规模小，带动能力低下，市场影响力小[1]。融资和经营管理能力弱的分散小农户无法适应农业科技的快速创新应用和现代化农业设施的巨额投入，也无力向高附加值的产业链环节拓展，在购入农资和农业服务、卖出农产品的市场上难以形成合力，导致小农户只能被锁定在低附加值的初级农产品生产环节，很难分享到农产品精深加工、农业多功能开发、农村新业态和农业品牌化等产业链增值收益。随着近年来我国农业生产成本持续上涨，短链型传统农业越来越难以支撑农民经营增收。《全国农产品成本收益资料汇编》数据显示，考虑自营地折租和家庭用工成本，我国三种粮食（稻谷、小麦、玉米）、大豆、两种油料（花生、油菜籽）等主要粮油作物亩均净利润总体呈下滑趋势，不少年份甚至出现亏损（见图1）。

图1 2010—2021年主要粮油作物每亩净利润变化趋势

（三）农村要素市场化配置改革滞后抑制财产富农潜力

与城镇居民相比，农民特有的土地和农村集体产权等资源优势，目前还无法转化为实实在在的收入。2022年，农村居民人均财产性净收入为509元，占其人均可支配收入的比重仅为2.5%，比城镇居民人均财产性净收入少4729元，占比低8.1个百分点。一方面，长期以来农村土地被赋予了社会保障兜底功能，具有特殊的非商品属性[2]。除了少数改革先行县市和城市近郊的农村地区，因农地用益物权受限、城乡土地权利不对等、农村产权交易市场不活等原因，我国大多数农村地区的土地、农房等资产价值尚未激活；另一方面，农村集体产权制度改革进入“深水区”，懂市场、会经营的农村管理人才短缺，不少农村集体缺乏经营性资产，农村集体经济发展以资源流转、物业出租等低风险、低收益模式为主，2020年村集体经营收益在5万元以下村占比高达45.6%，22.5%的村甚至无经营收益。而且，农村集体经济组织治理机制不健全，民主参与、收益分配、内部监督等制度远未成熟[3]，普通农民很难从集体经济发展获得较高的分红收益。

（四）帮扶政策力度退坡和世贸规则约束影响农民转移收入增长

巩固拓展脱贫攻坚成果阶段，在超常举措向常态帮扶转变、集中攻坚向长效机制转变的大背景下，之前对脱贫户的输血式、大力度的帮扶措施逐渐退坡，转而聚焦于防止返贫和开发式帮扶，在自身造血能力尚未有效形成的情况下，农村低收入群体收入增速出现了“两个低于”。国家统计局数据显示，2021年农村低收入户收入增速既低于城镇低收入户，也低于农村其他收入组别。同时，当前世界进入新一轮农业国际贸易规则博弈期，美欧日为代表的发达国家主张取消我国发展中国家地位，且随着我国农业支持总量不断上升，自2011年起出现了特定产品现行综合支持量（AMS）越过微量允许上限的问题，多次遭到美国等国起诉，未来我国对农民的补贴和价格支持等农业支持政策空间将会持续受到世贸规则制约。

二、拓宽农民增收致富渠道的重点方向

（一）就业增收

自2015年以来，工资性收入就稳居我国农村居民可支配收入的第一大来源，对农民收入增量的贡献常年保持在40%以上，所以拓宽农民增收致富渠道首要任务就是在稳定农民就业岗位的基础上，开辟新的就业增收渠道，这不仅是当前我国农民普遍兼业化的现实需要，也是推动农村剩余劳动力进入更高生产效率部门进而获取更高收入的根本途径。未来稳定农村劳动力就业增收，既要通过扩大内需和推进高水平对外开放，落实各项稳岗纾困政策，加快推动生活性服务业、制造业和建筑业等农民工就业集中领域的产业复苏，强化东西部劳务协作，确保农村劳动力跨省外出就业有保障，也要发挥我国经济韧性强、回旋余地大的优势，推动产业梯度转移，扶持发展就业容量大的县域富民产业，强化灵活就业岗位规范化发展，为农民工提供更多就地就近就业机会。

（二）产业增收

对于广大生活居住在农村，尤其是地处粮食主产区的农民来说，家庭经营收入既是生活的基本保障，也是增收致富的最主要来源。当前，我国农村产业化仍处于成长期，富民效应潜力巨大。在产业链延伸上，伴随新技术的广泛应用和居民食物消费升级，2022年我国农产品加工业产值与农业产值之比增至2.52∶1[4]，但仍低于发达国家的3∶1—4∶1，未来在加工产品的质量、品种、品牌等方面均有提升空间。在农业多功能拓展上，近年来休闲农业与乡村旅游蓬勃发展，年接待游客保持在20亿人次以上，随着疫情防控日趋平稳，后续有望重回发展快车道。在数字农业发展上，城乡数字鸿沟趋于缩小，农村电子商务保持良好增长势头，农业物联网等智慧农业技术的应用，有助于大幅提高传统农业价值。商务部统计数据显示，2022年全国农产品网络零售额达5313.8亿元，同比增长9.2%。未来拓宽农民产业增收渠道，就是要在坚持家庭联产承包经营和土地集体所有的基础上，通过创新生产经营组织模式，强化“统”的市场主体力量，改变分散小农缺乏产业链拓展能力、市场谈判能力和品牌运作能力等弊端，让小农户与现代工商企业建立起对等关系和紧密型利益联结机制，确保农民更多分享乡村产业增值收益。

（三）财产增收

农村要素市场化配置改革作为一项战略性、全局性、基础性改革举措，不仅关乎城乡融合和要素平等交换，更是缩小城乡居民财产性收入差距的关键手段。一方面，深化农村要素市场化配置改革能够推动闲置和低效利用的农村土地资源入市，激活农村产权交易市场活力，畅通城镇工商资本下乡渠道，解决乡村产业发展中的建设用地和资金短板，为乡村产业富农创造有利条件。另一方面，深化农村要素市场化配置改革能够通过更大范围促进农村要素流转，推动实现城乡土地“同地同权同价”，提高农村要素的市场价值和融资功能，实现农村要素资源资本化，进而为农民开辟更多财产性收入渠道。未来促进农村要素公平参与分配，就是要用足用好改革这个关键一招，重点建立城乡统一的土地市场，在社会系统可承受的限度内更好地发挥市场在农村要素配置中的决定性作用，真正让农村要素获得与城镇要素同等的配置效率和经济回报。

（四）转移增收

面对宏观经济增速下行中的财政支出压力和农业支持政策“黄箱”（“黄箱”政策指对生产和贸易有直接扭曲作用的政策）上限制约，需要集中发力、突出重点，更好地补贴农民农村，确保农民获得稳定的转移性收入。一是更加注重发挥市场引导作用，改变不可持续的输血式帮扶措施，推动市场干预的价格支持措施转向收入支持，构建长效的市场化帮扶机制，让市场信号真正反映供求关系、引导资源配置。二是更加注重政策效能提升，聚焦粮棉油糖肉果蔬等关系民生的重要农产品，着重提高粮食主产区农民种粮收益，引导整合政府、企业、社会群体等多方公益力量，防止欠发达地区农村低收入群体返贫。三是更加注重“绿箱”政策（“绿箱”政策指对生产和贸易不造成扭曲影响或者影响非常微弱的政策）支持，在用足用好“黄箱”政策的同时，推进现有“黄箱”政策绿箱化转型，扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，同时积极参与世界农业贸易规则谈判，争取有利于我国农业发展的豁免条款，有效扩大农业支持政策空间。

三、全面推进乡村振兴阶段拓宽农民增收致富渠道的对策建议

（一）积极应对农民工短期就业冲击，构建农民就业增收长效机制

促进农民就业增收既要应对短期冲击，出台稳岗就业举措，也要着眼长远，建立覆盖老龄农民在内的农民工稳定就业增收长效机制。

1.多渠道增加农民就业岗位。针对外出务工农村劳动力的就业需求，加强中西部劳务输出大县与沿海发达地区和大城市的劳务协作关系，大力推行网上面试、视频招聘，强化农民工输出地和输入地的信息对接。在用工高峰时段，支持有条件地区通过政府购买服务、补贴部分包车、包机费用等方式，为农民工外出就业提供“点对点、一站式”服务。针对有家门口就业需求的农村劳动力，因地制宜采取建设“乡村振兴车间”、以工代赈、公益性岗位开发等方式提供多样化就业岗位，支持符合条件的地区建设农民工返乡创业园区、孵化器等创业载体，鼓励有能力的返乡农民工、乡村能人、回乡企业家创业带动就业。

2.加强农民工权益保护。针对当前农民工灵活就业占比高的现实情况，开展农民工新就业形态和灵活就业统计调查试点，多渠道强化对灵活就业农民工的社会保障网覆盖，引导和鼓励平台企业通过购买人身意外等商业保险，提高农村户籍灵活就业者的劳动保障水平。针对每名农民工反映的劳资问题“量身打造”维权方案，依法引导申请人通过仲裁或劳动监察程序处理，推广欠薪应急周转金制度，更好保障农民工工资权益。

3.实施老龄农村劳动力就业增收行动。针对60岁以上尚有意愿和能力就业的老龄农村劳动力，建立完善的老龄农村劳动力就业与各类帮扶措施相挂钩的联动机制，通过社会保险补贴、贷款贴息、培训补贴等，加大对招收老龄农村劳动力市场主体的奖励补助力度。鼓励县城和乡镇发展“小店经济”“夜间经济”，支持设立零工市场、家政市场，为老年农村劳动力提供非全日制、季节性、弹性工作等多种形式灵活就业岗位。

4.推动实现城乡居民就业机会公平、就业服务均等。切实保障《中华人民共和国就业促进法》落实到位，着力消除就业中的户籍、性别、学历、地域等歧视性规定。构建农村劳动力人力资本水平持续提升机制，形成常态化的农民工技能提升培训或转岗转业培训机制。全面放开失业登记，确保失业农民工和有就业意愿的农民工免费享受职业介绍、职业指导等基本公共就业服务。

（二）创新农业生产经营组织模式，打造乡村产业增收联合体

促进乡村产业经营增收，根本措施还是要改变当前单打独斗的小农生产组织模式，鼓励发展多种形式的小农组织化市场主体，借以实现农村产业升级和收益共享。

1.推广产业抱团合作增收模式。鼓励有经营能力的村集体或能人带领小农户成立土地股份合作社，引导有实力的新型农业经营主体与小农户组建涉农产业发展企业，实行统一标准、统一服务、统一生产、统一加工、统一销售，建立区域性综合服务平台，实现农业产业全链条发展。同时，依托规模优势集中议价购置农资和推进产销对接，加强对小农组织化经营主体的农机购置、深耕深松、烘干仓储等的补贴支持，通过贴息、担保等措施引导金融机构强化对小农组织化经营主体的信贷支持，全链条降低农业生产经营物质费用和融资成本。

2.探索集体增收实现形式。针对农村经营管理人才短缺的现状，通过建立有吸引力的经济激励、给予精神激励等措施[5]，鼓励能人回乡担任村集体经济组织负责人，充分发挥“强村带弱村”“万企兴万村”的作用机制，通过村村“飞地抱团”、跨村联营、镇村联盟、村企合作发展混合所有制经济等多种形式，推进农村一二三产业融合发展，壮大农村集体经济。同时，规范集体资产收益内部分配机制，按照效益决定分配、集体福利与成员增收兼顾的收益分配原则，指导各地制定年度收益分配方案，构建内部成员民主监督、基层政府监管、第三方审计等内外协同的精英俘获防范制度，引导低收入农户利用帮扶资金、低息贷款资金和自筹资金入股集体经济组织，充分享受农村集体经济收益分红。

3.健全工商资本下乡带农增收机制。围绕先进农机装备、现代生物育种、社会化服务等重点领域，不断完善《社会资本投资农业农村指引》，建立健全工商企业带农富农正向激励机制，在龙头企业认定、项目扶持等方面，对利益联结紧密、守信履约好、带动能力强的工商企业给予优先支持，逐步建立下乡工商企业社会责任报告制度，引导工商企业吸引村集体和村民注资入股，鼓励开展党组织+工商企业+合作社、村企联营等模式，积极发展股份合作、二次分红等紧密型利益联结机制，让农民更多分享乡村产业链增值收益。

（三）深化农村土地制度改革，培育农民财产增收新亮点

土地及地上房屋是农民拥有的最主要财产，促进农民财产增收，就是要在坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”的基础上，稳妥推进试点示范，创造条件让农村土地转化为农民财产性增收的源泉。

1.探索更具市场化的农地配置方式。针对当前农村土地交易流转平台市场活跃度低、缺乏价格发现功能等弊端，建议以法律形式推动集体资源资产进场交易，按照“以进场为原则，以不进场为例外”的原则，将农村承包地经营权、农村集体经营性建设用地和农村宅基地使用权，以及城乡建设用地增减挂钩结余指标、耕地占补平衡指标等纳入农村产权交易平台，稳步扩大农村土地权益交易地域和对象范围，同步补齐交易平台的合同规范、价值评估、纠纷调处、抵押融资等功能。

2.健全农村集体经营性建设用地和农村宅基地用益物权。农村集体经营性建设用地和农村宅基地被普遍认为是农民手中最具增值潜力的资产。建议总结推广全国农村“三块地”改革试点地区经验，推动将有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，在符合规划的前提下落实村集体可自行决定农村集体经营性建设用地用途的权利。颁发农村宅基地农户资格权登记证，通过出租、入股、转让等方式，盘活利用闲置宅基地和农房发展符合地域特色的乡村产业。建立健全不动产权登记中心加入贷款合同审核、建立风险缓释基金等风险防控措施，促进农村建设用地金融开发。

3.完善农地增值收益分配机制。着力改变城乡土地价格“剪刀差”的传统模式，除了不断提高国有土地出让收入用于农业农村的比例外，还要明确将集体经营性建设用地入市中收取的土地增值收益调节金全部返还用于农村农民，乡村全域土地综合整治中产生的城乡建设用地增减挂钩结余指标、耕地占补平衡指标交易收益也主要用于乡村振兴。

（四）瞄准低收入农民、种粮农民等重点人群，完善分配促进转移增收

低收入农民是促进共同富裕的重点帮扶保障人群，种粮农民是保障国家粮食安全的核心力量。促进农民转移增收，就是要将财政资金和公益力量向重点人群倾斜，出台针对性地分配政策和帮扶措施，有效提升农村重点群体的稳定增收能力。

1.加大农村低收入人口转移支付力度。统筹中央财政支农资金、土地出让收益、农村集体经济收益等，建立农村低收入群体转移支付稳步增长机制。定期提升农村基本医疗保险补助标准和农村居民基础养老金月度标准，鼓励有条件的地区加快实现城乡低保并轨[6]。

2.鼓励开展面向低收入农民的公益慈善活动。在防范“养懒汉”和道德绑架的前提下，发挥同乡会、商会等社会组织平台作用，通过亲情感召、荣誉激励以及探索纳税抵扣等做法，引导企业家、爱心人士、慈善机构开展面向农村低收入家庭的养老、扶幼、助残等公益慈善活动[7]。

3.加快粮食生产支持政策“绿箱化”转型。收入保险的保费补贴符合世贸组织“绿箱”政策规则。针对当前各类粮食经营主体的支持力度和政策偏好差异，普通种粮农户侧重于稳定现有种粮直补规模，推动种粮直补向不与粮食种植品种和面积挂钩的收入支持政策转变；规模化粮食经营主体侧重于整合农作物种植保险保费补贴和生产者补贴，并根据规模种粮主体意愿适当提高投保主体缴费额及其保障水平，全面推广粮食作物完全成本保险和收入保险。同时，探索在种粮农户中建立高龄农民退休制度，给予种粮退休农民专项生活补助。