“双一流”建设背景下我国高校理事会的制度创新

胡平平 沈红

［摘要］我国高等教育发展正处于一个机遇与挑战并存的时代，“双一流”建设方案的提出意味着我国高等教育现代化进程要实现 “质”上的突飞猛进，更是意味着高校内部治理结构和治理能力都要迈向现代化。作为高校内部治理体系中重要机构，理事会对完善现代大学治理能力的作用不容忽视。本文通过回溯我国高校理事会的起源与发展，从理事会的定位、成员构成与职责权限等方面探究我国高校理事会面临的问题，借鉴美国、英国、法国等3个欧美国家高校理事会发展的经验和启示，为完善我国高校理事会制度提出建议。发挥理事会在高校治理中的功能和作用，首先应确立科学规范的理事会定位，促进高校决策模式的专业化；其次要倡导多方群体共同参与高校治理，促进决策主体的多元化；最后，需明确理事会参与学校治理的职责，促进高校决策职责的完备性，从而为我国“双一流”建设提供现代化的高校治理体制，实现“双一流”建设的战略性任务。

［关键词］“双一流”建设；理事会；高校治理；国际比较；教育管理体制

［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1005-5843（2023）02-0143-06

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.02.023

一、我国高校理事会的起源与发展

20世纪初，厦门大学、暨南大学、云南大学内部设立的董事会是我国高校理事会的初步探索。20世纪80年代，随着我国高等教育管理体制改革的不断推进，高校逐渐关注并重视符合国情的高校董事会制度的建设。1987年汕头大学成立的董事会，在学校办学中发挥着重要的协助作用。进入21世纪，众多高校陆续设立董事会，以扩大办学自主权、协调学校和社会的关系、谋求与企事业合作办学的机会，从而实现学校与社会互惠共赢、共同发展。迄今为止，国内已有200余所高校设有董事会，并逐渐成为高校资金筹措、资源汇集以及产学研合作的有效载体［1］。

为了适应时代变化和现代大学治理，我国高校在董事会发展的基础上继续探索理事会制度的建设。随着高校管理体制不断改革创新，高校理事会制度的建立和发展越来越具有规范性。2010年，高校理事会的探索和建立首次在国家文件中被强调，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出了“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校的长效发展机制”［2］。2014年，教育部颁布了第一部关于高校理事会建设的规范性文件——《普通高等学校理事会规程（试行）》（简称《规程》），文件尤其明确了理事会的性质、人员构成、履行职责、运行机制及其在高校中应该发挥的作用等，有利于引领和规范我国高校理事会的建设［3］。2015年，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（简称《“双一流”建设方案》）再次指出要加快建立健全社会支持和监督学校发展的长效机制，建立健全理事会制度［4］。《“双一流”建设方案》中淡化了高校董事会的提法，而直接强调了建立健全高校理事会，这不仅反映出由“董事会”向“理事会”回归的政策导向，也表明“双一流”建设对高校董事会的建立和完善提出了更高标准的要求。

二、我国高校理事会制度存在的问题

理事会是现代大学制度的重要标志，更是推进“双一流”建设的关键突破口。因此，需要发挥理事会的独特价值，促进社会各界多元化参与大学治理，建立高校、社会和国家的互惠关系，为“双一流”建设提供完善的高校治理体制。然而，现实情况是理事会履行的职责和承担的任务对推进“双一流”建设的作用仍然有限。通过梳理教育部高等学校章程核准书中关于各高校理事会的规定可以发现，高校理事会制度在实践层面上仍然亟需完善，尤其是在明确理事会的定位、成员构成及职责权限上。

（一）定位模糊

首先，在制度设计上，并非所有高校对理事会的定位都严格遵守《规程》。《规程》中指出高校理事会是高等学校“根据面向社会自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持和监督学校发展的咨询、协商、议事与监督机构”［5］。可见，《规程》将高校理事会（董事会）定位为咨询、协商、议事和监督机构，使得原本定位模糊不清的理事会有了一個明确的身份。然而，并非所有的高校对理事会的定位都与《规程》一致，大多数高校将理事会定位为咨询、审议或议事机构，仅有少数高校理事会也可以作为监督机构。通过查阅国内若干所高校章程后发现，《复旦大学董事会章程》将董事会认定为架设在校董与复旦大学之间的桥梁，是二者建立和发展长期、稳定、全面、紧密的合作关系的纽带，是对学校重大决策、举措进行咨询、评议的机构，是筹措复旦大学发展基金、支持复旦大学各项事业蓬勃发展的重要组织形式。从上述条例可以看出，《复旦大学董事会章程》将校董事会定位为咨询、议事机构，但不是监督机构。《华中科技大学董事会章程》对董事会的定位更为模糊——董事会为学校的非行政常设机构，其宗旨是：与包括工业、医疗、科研、教育、政府等机构在内的社会各界建立和发展稳定、密切战略合作关系，争取多种形式社会资源支持华中科技大学改革与发展，对学校发展战略、人才培养、科学研究等重大问题进行咨询。从这个规定中可以看出，仅仅将董事会定位为咨询机构，并未赋予其协商权、议事权或监督权。

此外，在实践上，高校理事会的定位可能与其他治理机构的定位重叠。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，校党委会行使最高决策权，各类专门委员会及其议事机构在党委领导下为学校发展出谋划策。这就导致理事会的定位可能会与其他机构的定位重叠。部分高校甚至采用了理事会与校务委员会并行的模式，如中国人民大学将理事会和校务委员会均定位为咨议机构。尽管两个机构咨议的方面有所差异，校务委员会的咨议功能主要针对学校的重要事项和重大决策，理事会则主要针对学校的社会合作和资金筹集，然而，在具体的实践过程中，两个均具有咨议权的机构所承担的职责仍然存在可能重叠的地方。因此，如何进一步厘清两个机构的职责边界仍有待进一步探讨。

（二）成员构成缺乏全面性

理事会作为大学治理结构中的重要组成部分，也是学校师生以及社会各界人士共同参与大学治理的制度保障。《规程》第5条清晰地说明了理事会的成员构成，主要包含5个方面的代表：一是学校举办者、主管部门、共建单位的代表；二是学校及职能部门相关负责人，相关学术组织负责人，教师、学生代表；三是支持学校办学与发展的地方政府、行业组织、企业事业单位和其他社会组织等理事单位的代表；四是杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等；五是学校邀请的其他代表。此外，《规程》也强调了理事会成员一般不少于12人，各方面代表所占的比例应当相对均衡。可见这些代表的均衡设置涵盖了校内外有利于学校建设发展的各种群体，具有相当程度的广泛性、多元性、代表性和民主性。

然而，落实到各个高校层面却不难发现，理事会章程中成员构成的设置远远未达到《规程》所设置的理想状态。笔者归纳总结了28所“双一流”高校的大学章程中关于成员构成的规定，其中，14所高校的理事会没有学校举办者、主管部门等校领导代表，15所高校理事会没有教师代表，19所高校理事会缺乏学生代表，15所高校理事会缺乏地方政府代表，甚至有10所高校理事会没有杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等校外人士代表，不仅未能坚持《规程》的相关规定，更是与理事会作为民主参与重要载体的原则背道而驰。比如，《中国人民大学章程》仅用“学校董事会是由热心高等教育，关心、支持中国人民大学发展的各界人士自愿组成的咨议机构”［6］表述董事会的成员构成。如此这般宽泛模糊的表述，很难清楚地说明理事会成员的构成，自愿组成的方式更是直接透露出成员构成的随机性与无序性，较难保证理事会在实际高校治理过程中的规范性和有效性。然而，大部分的高校理事会主要是由学校相关的领导组成，而作为高校理事会重要组成部分的社会杰出人士的缺失，则可能会弱化高校与社会的关系，阻碍理事会纽带作用的发挥。可见，成员构成上缺乏广泛性、多元性、代表性和民主性，在一定程度上会导致理事会的实际运作流于形式，进而使得理事会丧失了参与现代大学治理的机会。

（三）职责权限未得到重视

《规程》第9条指出理事会主要履行以下7项职责：一是审议通过理事会章程、章程修订案；二是决定理事的增补或者退出；三是就学校发展目标、战略规划、学科建设、专业设置、年度预决算报告、重大改革举措、学校章程拟定或者修订等重大问题进行决策咨询或者参与审议；四是参与审议学校开展社会合作、校企合作、协同创新的整体方案及重要协议等，提出咨询建议，支持学校开展社会服务；五是研究学校面向社会筹措资金、整合资源的目标、规划等，监督筹措资金的使用；六是参与评议学校办学质量，就学校办学特色与教育质量进行评估，提出合理化建议或者意见；七是学校章程规定或者学校委托的其他职能［7］。可见，理事会在高校治理中本应起着举足轻重的作用。然而，众多高校理事会仅仅充当着校友会、基金会等机构的角色，主要发挥社会合作开展、办学资金筹措等功能，在学校重大问题上的决策、咨询、审议等作用却未能得到有效发挥［8］。将理事会置于尴尬境地的主要原因在于理事会的职责权限未引起足够重视，大多数高校将理事会的职责权限局限于资金筹措、社会联络等狭隘方面，忽视了理事会更为核心关键的职能，比如就学校发展相关的重大问题进行决策咨询或参与审议。

三、欧美高校理事会（董事会）制度的建设与启示

高校理事会制度起源于欧美国家，在悠久的发展历史长河中，对欧美国家的高校建设和高等教育发展发挥了极为重要的作用。其中，美国、英国和法国等国家的高校理事会制度建设极具代表性和借鉴意义。

（一）美国的高校理事会制度

董事会发源于美国，相应的制度发展得最为完善。早在1642年，哈佛大学就成立了董事会，这是世界上第一个高校董事会。董事会在成员构成上主要有地方行政官员、牧师等校外名流人士，拥有校长任免、资金筹措、资产管理等极为核心的权力。自此以后成立的高校纷纷效仿哈佛大学设立董事会，董事会成为各个大学普遍具备的管理机构。一项对美国宾夕法尼亚州13所大学理事会的调查研究发现，高校理事会的定位和职责权限存在以下重要特征：理事会并非局限于学校日常琐碎的具体事务，而是负责事关学校建设发展的重要事务，比如制定发展目标和战略、聘任学校关键人员、审批和监督学校财务、联络社会资源等重要工作［9］。可见，在定位上，董事会在高校管理系统中居于顶端地位，是學校最高的管理机构，也是学校最高的决策机构和权力机构［10］。董事会不仅会对学校的学术、政策和财政等问题做出重要决策，而且切实地履行着监督高校政策贯彻落实的职责［11］。在成员构成上，政府官员、企业名流等社会各界的杰出人士是董事会最为重要的成员，校内的管理者和教职人员仅占少许比例。在职责权限上，董事会具有为学校确定政策方针、制定发展规划（编制财政预算、决定筹集资金的使用等）、任免校长、授权校长（院长）处理学校具体事务等权力。可见，美国的高校董事会在学校的建设发展、创新改革、社会联络、经费筹集等重大事务上都具有决策权。

（二）英国的高校理事会制度

1955年，英国大学理事会主席联合会编撰的《英国高等教育理事会成员指南》（Guidefor Members of Higher Education Governing Bodies in the UK）由英格兰高等教育拨款委员会发布，并在2009年进行了修订。

该指南对高校理事会的职责和权利提出了统一、明确、详细的要求［12］。在定位上，理事会在学校的内部治理系统中居于核心地位，是学校最高的领导机构和权力机构，不仅具有高校管理的权力，同时具备对学校重大事务的决策权力。在成员构成上，理事会成员主要由教职员大会代表、校长、各学院院长等职务既定成员以及教育官员、杰出校友、企业人士等校外人士组成。在职责权限上，理事会职责主要包括：制定能够满足大学利益相关者合理利益诉求的学校发展方向和规划；聘任执行校长；制定执行校长工作的监督制度和大学绩效评估的关键指标；监督学校的人事制度，制定解决内部组织间利益冲突的程序；建立教职人员工作开展的安全管理措施；审批学校财务预决算以确保资产安全；通过理事会附属机构——审计委员会监管学校的风险管理系统，审查校内各项审计；监督大学土地和建筑规划管理方案的执行；等等［13］。

（三）法国的高校理事会制度

法国目前的大学内部治理机构经历了4次重大嬗变才最终形成，在演变过程中不断地通过遵循学术发展规律、倚重大学组织特性，保障学术自由，从而能够更好地满足社会进步需求和高等教育发展需要。当前法国高校内部治理体系主要由理事会（或校务委员会）、学术委员会、学习与大学生活委员会组成。各个机构的定位如下：理事会是大学最高的权力机构，学术委员会是咨询机构，学习与大学生活委员会是执行机构［14］。在成员构成上，理事会成员呈现出多元化的特征，不仅包括校友、社会知名人士等校外人员，还包含了教职人员、学生和学校管理者等校内人员。在职责权限上，理事会在学校自筹经费使用、校长选举、校长预算草案审议、教学科研单位设置及经费分配上具有决策权。2007年通过的《综合大学自由与责任法》明确了高校内部治理系统的职责权限：在学校的行政管理层面，校长具有决定权，理事会行使商议权，学术委员会和学习与大学生活委员会共同行使咨询权［15］。

四、“双一流”建设背景下完善我国高校理事会制度的对策建议

我国高等教育发展正处于一个机遇与挑战并存的时代，《“双一流”建设方案》的提出意味着我国高等教育现代化进程要实现“质”上的突飞猛进，更意味着高校内部治理结构和治理能力都要迈向现代化进程。《规程》明确了高校理事会的性质、构成、履行职责、运行机制及其在高校中应发挥的作用，有利于完善我国现代大学制度和高校治理。然而，在实际操作层面，是否能够从根本上解决高校行政化问题，是否能够密切社会联系、扩大决策民主、争取社会支持、引入社会监督等，都离不开理事会作用的发挥。因此，应当通过确立科学规范的理事会定位、倡导多元主体参与高校治理、落实理事会参与教育改革职责等，为高校治理现代化提供坚实的制度保障、多元的人员支撑和可靠的实践力量。

（一）确立科学规范的理事会定位，促进高校决策模式的专业化

纵观美国、英国、法国等欧美国家高校的治理体系可知，理事会（董事会）在治理系统中均居于顶端，是学校最高的决策机构或者最高的治理机构。清晰的定位，有利于学校各个治理机构之间职责权限的清晰界定、管理秩序的井然有序，进而促进大学治理工作的顺利开展。然而，目前我国高校理事会的定位主要是咨询机构和监督机构，并且在咨询和监督职能上与其他治理机构产生了重合。因此，建议高校通过理事会对定位重合的各种咨询、监督机构加以整合，解决高校理事会和其他机构职能重叠、治理紊乱的问题［16］。此外，建议在坚持高校党委领导下的校长负责制基础上，适当赋予理事会在学校的政策、学术和财政等重大事务上的决策权，从而缓解高校理事会定位虚化、功能弱化的尴尬境况，促进现代大学治理体制迈向外部公共治理和内部共同治理相辅相成、相得益彰的局面。

（二）倡导多方群体共同参与高校治理，促进决策主体的多元化

大学治理涉及校外校内多方群体的利益，因此应当充分听取各方意见和建议，从而实现治理系统内部民主与效率的兼顾和平衡。然而，从我国高校理事会目前的实际运行来看，理事会成员结构单一化，容易造成高校理事会运作失衡和决策主观。比如，作为大学内部最为核心的利益主体，教師和学生这一群体在理事会成员构成中显然被忽略了，很少有机会切实地参与学校的民主治理，他们的共同利益如何被维护、声音如何被听见便成为一个亟待解决的难题。为了制定科学民主的高校管理决策，平衡合理公平的多方利益诉求，亟需促进高校理事会成员构成的多元化。

因此，在成员构成上要充分纳入与学校建设发展密切相关的利益群体。哈佛大学学者亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）将利益相关者理论引入高等教育领域，并强调在大学治理过程中应将所有利益相关者都纳入治理主体范围内，以尽可能地满足各方利益相关主体的合理诉求，从而可以有效规避大学治理过程中的公平缺失现象［17］。基于这一理论，大学利益相关者主要包括学校管理者（核心利益相关者）、教师和学生（重要利益相关者）、校友和捐赠者（间接利益相关者）、周围社区、市民等（边缘利益相关者）［18］。不同的利益相关者有着不同的利益诉求，对大学治理的作用也不尽相同。因此，理事会成员构成应当纳入不同层次的利益相关者，充分听取各方群体的利益诉求，发挥各种利益主体的合作效能，从而促进高校理事会形成一种多元参与主体之间平等对话、共同治理和相互制衡的情境。

（三）明确理事会参与学校治理的职责，促进高校决策职责的完备性

根据美国、英国和法国等欧美国家高校理事会的职责权限可以发现，理事会具有对学校重大事务的决策权、学校资产的管理权、学校财政预算的审核权等，充分发挥了理事会在大学治理过程中的高效率和专业性。尽管我国《规程》明确地指出了高校理事会的职责权限，然而，由于我国高校理事会制度的实践尚处于探索阶段，鲜有高校严格按照《规程》赋予理事会本应具备的职责权限行事，以至于理事会的功能和作用未能得到充分发挥，甚至陷入一种流于形式、浮于表面的尴尬境地。因此，建议我国高校严格遵守《规程》的要求，不仅在制度上保障理事会的决策权、审议权、议事与监督权、咨询权，更要在实际治理过程中保证理事会功能和作用的真正发挥。

此外，在明确理事会职责权限的基础上，也要精准确认理事会职责权限的范围，厘清审议权、议事与监督权、咨询权等各种权力的界限，解决理事会内部各种权力杂糅混合的问题。因此，建议高校理事会在坚持党委领导下的校长负责制的前提下，设立专门的附属机构，赋予它们分管不同类型职责任务的权力，从而为理事会的工作开展发挥辅助作用，使理事会能够独立自主地解决与学校重大事务相关的问题。这就要求理事会的附属机构能够各司其职，高效率地完成各自的任务分配，以促进理事会专业化团队的形成，提高理事会的运行效率。与此同时，理事会的附属机构要有明确的分工协作，主要负责协助理事会处理学校的日常事务，从而使得理事会能够专门高效地处理与学校重大决策相关的重要事务。

五、结语

本文通过回溯我国高校理事会的起源与发展，从理事会的定位、成员构成与职责权限等方面探究我国高校理事会面临的棘手问题，借鉴美国、英国、法国等3个欧美国家高校理事会发展的经验和启示，为完善我国高校理事会制度提出政策建议。要想真正地发挥理事会在高校治理中的功能和作用，首先应确立科学规范的理事会定位，促进高校决策模式的专业化；其次要倡导多方群体共同参与高校治理，促进决策主体的多元化；最后需明确理事会参与学校治理的职责，促进高校决策职责的完备性，从而为我国“双一流”建设提供现代化的高校治理体制，实现我国高等教育现代化进程在“质”上的突飞猛进。

参考文献：

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（责任编辑：王岚）

Institutional Innovation of College Council in China under the Background of “Double firstclass” Construction

——The Experience and Enlightenment of the European and American University Councils Construction

HU Pingping1， SHEN Hong2

（1 Fudan University，Shanghai 200433， China;

2 Southern University of Science and Technology， Shenzhen， Guangdong 518055， China

）

Abstract：  The development of higher education in China is in an era of both opportunities and challenges. The proposal of “Double FirstClass” construction scheme means that the modernization process of higher education should achieve rapid progress in “quality”， and it also means that the internal governance structure and governing ability of universities should move towards the modernization process. As an important institution in the college internal governance system， the role of the council in improving the governance capacity of modern universities cannot be ignored. This paper traces back to the origin and development of the college council in China， explores the tricky problems faced by the council from the aspects of the positioning， membership composition， responsibility and authority of the council， draws lessons from the development experience and enlightenment of the college council in America， Britain， France， and puts forward policy suggestions for improving the system of the college council in China. To give full play to the function and role of the council in the governance of universities， we should first establish a scientific and standardized orientation of the council and promote the specialization of the decisionmaking mode of universities. Secondly， we should advocate multiple groups to participate in university governance and promote the diversification of decisionmaking bodies. Finally， it is necessary to clarify the council responsibility to participate in college governance and promote the completeness of the college decisionmaking responsibility. Thus provides the modern university management system for “the Double FirstClass” construction， realizes the strategic task of “the Double FirstClass” construction.

Key words：  “Double FirstClass” construction; council; college governance; international comparison; education management system

［收稿日期］2022-12-28

［基金項目］广东省基础与应用基础研究基金资助项目“粤港澳高等教育协同创新的关键问题和行动方案——基于对湾区三地本科院校的实证调查”（项目编号：2021A1515012312）。

［作者简介］胡平平（1991-），女，湖北孝感人，复旦大学高等教育研究所博士生；主要研究方向： 高等教育管理、教育政策评估、高等教育增值 。

［通讯作者］沈红（1956-），女，湖北武汉人，博士，南方科技大学高等教育研究中心主任、讲席教授；主要研究方向：高等教育管理、教育政策评估、高等教育增值 。