中国电动自行车车辆管理政策演化研究

赵琳娜 成超锋 朱新宇

摘 要：理解电动自行车出现的种种治理问题，需要溯源，从车辆本身发展历程及管理政策演化中探索答案。目前，超标电动自行车、非法加装改装电动自行车数量庞大、问题突出，在注册登记环节加强对车辆上路前的把关显得尤为重要。为此，通过对我国电动自行车车辆管理政策阶段性调整情况进行梳理研究，剖析电动自行车车辆问题的深层次成因，并提出相应的管理政策建议，以期为推进解决电动自行车车辆治理问题提供决策参考。

关键词：电动自行车；注册登记；治理；超标电动自行车

中图分类号：U491.1 文献标识码：A

基金项目：GRSP中国项目（CHNXX-RD16-1186）“中国电动自行车道路交通安全管理”

Study of China electric bicycle vehicle management policy evolution

ZHAO Linna，CHENG Chaofeng，ZHU Xinyu

（Research Institute for Road Safety of Ministry of Public Security，Beijing 100062，China）

Abstract： To understand the various problems of electric bicycles， its necessary to explore the answers from the development history of electric bicycle and the evolution of electric bicycle management policies. At present， the huge number of electric bicycles exceeding the standard and the illegal installation and modification of electric bicycles are becoming a serious problem. Therefore， its particularly important to strengthen the control before riding on the road in the electric bicycle registration. Whereas， by combing and studying the phased adjustment of Chinas electric bicycle management policy， the deep-seated reasons in the electric bicycles exceeding the standard were analyzed， and the corresponding management policy suggestions were put forward. This study is expected to provide a reference for the formulation and improvement of electric bicycle management policies.

Keywords：Electric bicycle；registration；management；vehicle exceeding standards

过去20年，我国电动自行车保有量从5.8万辆增长至3亿多辆[1]，形成了全球最大的电动自行车生产销售和出行市场。与电动自行车快速发展历程不同，由于管理成本巨大及利益协调艰巨，相关车辆管理政策的变迁往往滞后于市场发展、道路交通管理的需要，经历了一个长期、渐进、适应性变化的调整过程。

国内外电动自行车车辆管理政策的研究主要聚焦于电动自行车车辆属性和车型界定、超标车辆治理研究等方面。Elliot Fishman指出电动自行车是中国经济增长的机动化垫脚石，许多城市实施的禁止使用小型燃油摩托车和电动摩托车政策是促进电动自行车发展的主要原因[1]。余凌云认为，不符合国家标准的电动自行车既不属于非机动车，也不应归入机动车的范畴中，而应在特定的具体管理事项上，根据需要分别参照机动车或非机动车的标准设计相应的规则[2]。俞雪雷以上海为例，归纳了电动自行车发展的三个阶段历程，提出电动自行车“轻摩化”特征以及使用已从单纯居民交通出行转变为了一种商业生产行为[3]。谭永朝提出电动自行车与自行车、机动车等既有交通方式较难兼容，但城市管理者应以积极务实的态度看待电动自行车的发展，要制定切合实际的政策措施予以引导，不可一禁了之[4]。成超锋提出2019年电动自行車新国标实施后，车辆认证、生产、销售、登记、过渡期等方面取得了突破性进展，但非法生产销售、超标电动自行车问题普遍存在，需要妥善处理、规范存量电动自行车管理[5]。

目前，管理者、研究者对电动自行车车辆性能和交通特性有了较为一致的认识，电动自行车治理也有了较为明确的政策取向。本研究通过回顾电动自行车车辆政策的演变历程，分析出现大量超标车的深层次原因，提炼总结车辆管理的经验措施和实施效果，为未来完善车辆政策提供决策参考。

1电动自行车车辆管理政策历程

1.1车辆属性

上世纪90年代末，电动自行车出现在我国交通出行市场，车辆性能介于摩托车和自行车之间。对于电动自行车是机动车还是非机动车的属性定位，在现实交通管理实践中经历了漫长的探索。不同城市采取了差异化的政策取向和管理方式。如上海将电动自行车纳入非机动车管理，自1996年开始限制淘汰城市内60万辆的燃油助力车，以电动自行车登记为契机，在部门行政法规层面承认电动自行车的合法性，将其作为非机动车管理，同时要求电动自行车登记上牌必须用燃油助力车的车牌替换[6]。又如珠海将电动自行车纳入机动车管理，在车辆准入环节，按照《道路交通管理条例》，电动自行车经车辆管理机关检验合格，领取号牌和行驶证；但在通行管理环节，按照《道路交通管理条例》，自行车、三轮车禁止安装动力装置，将电动自行车上路行驶认定为违法行为[7]。再如广州将电动自行车作为违法交通工具，在部门行政规章层面认定电动自行车为违法车辆，禁止电动自行车上牌、上路行驶[8]。直到2004年，《道路交通安全法》正式实施，首次在法律层面明确了电动自行车的非机动车属性，统一将电动自行车纳入非机动车管理范畴。至此，电动自行车的发展才有了合法地位，按照非机动车属性进行登记、上路行驶。

1.2车型界定

1999～2018年期间，电动自行车与电动摩托车、电动轻便摩托车的车型界定缺乏明确依据。大量超标电动自行车流入市场，因其既不满足非机动车管理要求，又缺乏机动车管理依据，超标电动自行车长期处于失管漏管、无序发展状态。一方面，《电动自行车通用技术条件》（GB17761―1999）[9]长期未修订，相关技术指标与市场发展、消费需求脱节，市场上近90%的电动自行车为超标车辆[8]，技术标准的现实参考和执行规范作用微乎其微。另一方面，電动摩托车、电动轻便摩托车相关技术标准难以施行。2009年，《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》（GB/T 24158―2009）[10]等系列国家标准发布，明确了电动摩托车、电动轻便摩托车车型要求。依据标准中对最高设计车速、整车质量等技术指标的界定，超标电动自行车是否应纳入机动车范畴引发了广泛争议，标准自发布后即遭遇市场质疑、缺乏实施基础。当年12月，国家标委会发布通知暂缓实施电动摩托车、电动轻便摩托车相关标准。超标电动自行车车型分歧随之被搁置。

直至2018年，《电动自行车安全技术规范》（GB17761―2018）[11]、《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》（GB/T 24158―2018）[12]同步修订、发布，在国家标准层面首次对电动自行车、电动摩托车、电动轻便摩托车的车型进行了清晰界定，为超标电动自行车的认定提供了标准依据，为规范电动自行车生产、销售及通行管理提供了重要技术支撑。

1.3超标车辆过渡期管理

电动自行车新国标的实施为电动自行车市场治理、交通治理注入了一剂良药，超标电动自行车车型界定至此有了明确依据。技术标准的统一为破解电动自行车治理困境发挥了关键作用，国家层面和更广泛城市层面的制度体系得到了统筹建立，电动自行车治理迈入了规范化发展阶段。部分省份、部分城市要求为已流入市场、出现在道路上的超标电动自行车设置合理退出的时限和出口，引导超标车辆有序淘汰更新、消解存量。如图1所示。

2电动自行车车辆管理政策特征

2.1电动自行车市场变化

从1995年电动自行车开始初步规模化到 2018年经历了高速增长阶段，我国电动自行车年产量从不足30万辆增长至超过3000万辆，生产上下游相关企业从1万多家增长至70多万家[7]，车辆市场规模从不足3.5亿元增长至接近350亿元[13]，我国电动自行车保有量占全球总量的90%以上[14]。超标车辆的问题随之显现，每年生产的电动自行车大多不符合车辆技术标准，巨大的利润空间促使投机企业绕过技术标准、突破车型限制，打着电动自行车的旗号，生产实质上具备机动车车型特征和性能的超标车辆。截至2018年底，我国超标电动自行车保有量超过2亿辆[8]。在面向服务于经济发展、解决就业的现实需求，各个城市对电动自行车采取较为宽松的管理方式，超标电动自行车数量越来越庞大。

2.2电动自行车监管时序

监管更有效，市场才放得更开。但是，电动自行车治理在尚未有健全的市场监管体系和严格的车辆管理措施时，就给予了电动自行车过于宽松的发展和使用条件，不仅出现了市场无序混乱，也导致了道路交通秩序、交通安全产生了诸多弊端。

2004年《道路交通安全法》规定了电动自行车的非机动车属性，但对其是否需要注册登记没有作明确要求。而电动自行车登记管理长期缺位，同时居民电动自行车购买使用需求却越来越大、存量电动自行车越来越多，后续治理越来越被动。值得关注的是，具有典型示范作用的超大城市，在电动自行车注册登记制度上也采取了截然不同的管理方式和演变过程，如表1所示。

2018年之前，超标电动自行车的车型分歧一直存在、没有定论，并且超标电动自行车逐渐成为了市场中的主要车型，给电动自行车登记管理带来了极大的障碍。部分城市在电动自行车注册登记制度实施时放开了车型要求，对标准车型、非标准车型的车辆无区别管理；在后续严格车型要求时，往往注重于增量车辆的管理，对已具备有效牌照的存量超标车，因强制淘汰会触动庞大车主群体利益，果断采取措施引导其退出又面临较大阻力、极为困难，超标车辆治理的问题一再被搁置、积重难返。

2.3新业态带来的挑战

即时配送电动自行车、共享电动自行车随着互联网经济的蓬勃发展应运而生，保有规模已突破千万辆，而其带来的行业车辆管理、交通违法和交通事故多发的问题已成为各个城市面临的共同治理痛点。即时配送行业骑手达到了4.2亿人，每日骑行距离120～150km[15]，为了适应行业逐利模式，在追求速度、时效的压力下又产生了极大的违法风险、事故风险，在个人骑行安全、道路交通秩序、城市环境治理、行业健康发展等方面都产生了负面连锁效应。也要看到，上海、深圳、福州先试先行，针对民生行业营运电动自行车实施了专门号牌管理。或许，将营运车辆登记管理与行业发展、企业责任紧密结合起来，协同联动改善平台监管机制、车辆运营环境、道路骑行环境，才能寻找并创造解决电动自行车新业态、新问题的“可能”。

3完善电动自行车车辆管理政策相关对策建议

3.1推动登记管理制度体系的优化创新

一是在车型认证方面，严格按照国家标准区分界定电动自行车、电动轻便摩托车、电动摩托车、超标电动自行车车型。二是在信息登记方面，创新便民服务登记方式，可依托社区、行业协会、销售企业等设立车辆登记点，可推广带牌销售等措施。三是在使用性质方面，区别个人车辆与从事民生行业营运车辆的登记管理，可通过号牌颜色、号段、样式进行差异化登记管理。四是在骑行技能方面，在车辆注册登记时应同等注重骑行者交通安全教育和安全意识的强化，增加规范法律法规学习时间、合理规定骑行规则和技能学习内容。五是在安全防护方面，鼓励推广安全头盔的同步销售。

3.2强化车辆标准的规范作用

对于电动自行车号牌，应从技术要求层面规范号牌材质、大小、颜色、信息载体功能，为车辆登记管理、执法管理提供基础识别条件。对于电动自行车登记系统，推进各个城市建立完善电动自行车登记系统，规范数据格式、编码规则、系统接口型式等技术要求，推进登记系统与公安交通管理综合应用平台的关联融合。对于电动自行车回收报废，在标准层面统一车辆使用年限、车架和电池回收、电池梯次利用及无害化处置要求，加强补齐车辆管理的最后一环。此外，还应注重推动车辆标准与车辆技术、电池技术的创新互动发展，提升新技術、新车型标准供给能力。

3.3科学设置超标车辆退出的时限和方式

自电动自行车新国家标准实施以来，已有18个省（区、市）在省级层面统一设置了超标电动自行车过渡期，时限普遍在3年左右。然而，超标电动自行车有序稳妥的退出，需要更为精细的制度设计来保障。一方面，需要区分不同登记注册情况的超标车辆。针对已注册登记、取得正式号牌的超标车辆，可通过引导更换临时号牌、或设置车辆使用期限，规范退出路径；针对申请临时号牌的超标车辆，可设置车辆使用过渡期，过渡期满后不得上路骑行；对于未注册登记、未申请临时号牌的超标车辆，可通过在执法环节加强无牌车辆管理引导车辆置换或报废。另一方面，需要区分不同使用性质的超标车辆。针对从事民生行业营运的超标电动自行车进行专门管理。不同于个人超标电动自行车，营运超标电动自行车应加快淘汰置换进度，特别是督促企业落实车辆监管职责，可采用政府回收补贴、企业税费优惠、批量“以旧换新”购置补贴等方式提升企业淘汰超标电动自行车的积极性。

3.4以规则先行探索强化新业态电动自行车治理和发展

推动优化即时配送行业平台算法和计酬规则。构建主管部门、平台企业、行业协会共治格局，多方协同、共同推动改善行业环境，给予骑手更人性化、合理化的计酬规则，推广“骑手可自行设置接单上限”“骑手差评从罚款改扣分”等措施，让骑手在奔波的同时也能重视交通安全、加强自身防护。

4结语

我国电动自行车从诞生伊始就作为重要交通工具出现在道路上，具有其发展的特殊性，通过电动自行车车辆管理政策演化的研究，提炼我国在电动自行车车辆市场、车辆管理方面的的历史经验和发展曲折，既可为世界其他国家提供参考借鉴，也可为今后电动自行车管理政策制定提供依据。也要看到，未来数字技术产业会对电动自行车保有结构、使用模式、车型特征带来深刻影响变化，电动自行车车辆管理政策还需要在新智能车辆技术、电池技术、行业车辆运维模式等方面更进一步地拓展研究的深度和广度。

参考文献

[1]Elliot Fishman，Christopher Cherry，秦维.电动自行车交通发展的主要趋势——近10年文献综述[J].城市交通，2016，14（2）：83-96.

[2]余凌云，施立栋.醉驾、电动自行车与其他类型电动车的治理[M].北京：清华大学出版社，2017.

[3]俞雪雷，上海电动自行车发展历程及运行特征与管理策略[J].交通与运输，2020，S2：219-222.

[4]谭永朝，陈云.规范电动自行车发展和使用的建议[R].北京：中国城市交通发展论坛，2015.

[5]成超锋，朱新宇，赵琳娜.电动自行车新国标实施以来的管理现状及挑战[J].汽车与安全，2020，8：42-44.

[6]陈艳艳，刘小明，洪峰，罗铭.电动自行车在北京发展策略研究[J].道路交通与安全，2002，4：14-17.

[7]张飞.我国电动自行车发展状况及管理对策研究[D].郑州：郑州大学，2006.

[8]罗江凡.电动自行车交通安全相关问题及管理研究[D].成都：西南交通大学，2008.

[9]国家质量技术监督局.电动自行车通用技术条件：GB17761―1999 [S].北京：中国标准出版社，1999：5.

[10]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件：GB/T 24158―2009 [S].北京：中国标准出版社，2009：6.

[11]国家市场监督管理总局，中国国家标准化管理委员会.电动自行车安全技术规范：GB17761―2018 [S].北京：中国标准出版社，2018：5.

[12]国家市场监督管理总局，中国国家标准化管理委员会.电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件：GB/T 24158―2018 [S].北京：中国标准出版社，2018：9.

[13]朱珠.电动两轮车行业大起底：市场规模近千亿，我国连续3年新增10万家相关企业[EB/OL].（2021-6-30）[2021-6-30]. https：//baijiahao.baidu. com/s？id=1703988655838647097&wfr.

[14]徐小丽.新国标催生国内替换需求，海外打开新的增长空间[R].福州：兴业证券，2020.

[15]美团研究院.2020年骑手就业报告[R].北京：美团研究院，2020.

安徽省电动自行车管理条例实施

《安徽省电动自行车管理条例》（以下简称《条例》）于2023年3月1日起施行。《条例》共7章49条，涉及生产、销售与维修、登记、通行与停放、保障和法律责任等方面内容。

《条例》明确，在安徽省生产和销售的电动自行车应当符合强制性国家标准，并经强制性产品认证，不符合标准、未经产品认证的，不得登记上牌上路。对新标准实施前在用的不符合标准的电动自行车，设置最长三年的过渡期，临时通行期满后，不得上道路行驶。禁止实施影响电动自行车质量和道路交通安全的行为，加强对拼装和违法改装、加装行为的管理。

《条例》规定，电动自行车应当经市、县人民政府公安机关交通管理部门登记，取得电动自行车号牌，方可上道路行驶。驾驶人和搭载人应当规范佩戴安全头盔。同时，针对不规范佩戴安全头盔提出与其他违法交通通行规则的处罚标准，违反规定将由公安机关交通管理部门处警告或者五元以上五十元以下罚款。

电动自行车所有人姓名或者所属单位名称、联系方式、电动机等登记内容发生变更的，应当向公安机关交通管理部门申请变更登记。公安机关交通管理部门应当采取设立办理点、简化办理程序、建设电动自行车登记信息系统、推行网上办理等措施，为办理电动自行车登记、信息查询等提供便利。

《条例》规定，电动自行车在公共场所停放，应当停放在非机动车停放区域内；没有设置非机动车停放区域的，车辆停放不得占用盲道、人行道、消防通道，不得妨碍其他车辆和行人通行，不得影响市容环境。

此外，禁止电动自行车在建筑物公共门厅、楼梯间、疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域、人员密集场所的室内区域停放、充电。禁止违反用电安全要求，在住宅内充电或者私拉电线和插座充电。禁止电动自行车进入载人电梯。