抗日战争时期党领导城市治理的实践探索

陕甘宁边区作为中国共产党在西北建立与发展起来的革命根据地，是在特定历史条件下形成的特殊区域。基于城市建设与治理的视角，对当时的城市体系规划与基础设施建设进行解读，构建陕甘宁边区巩固了抗日战争时期的根据地基础，对城市发展的后续工作也发挥了引导作用。在唯物史观的视域下，陕甘宁边区城市的特色发展模式可通过当前其他同类或同质城市得以延续，这不仅是对历史的有力回应，也是对未来的战略号召。

2021年3月11日，第十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标纲要》，强调城际间的协同发展。2021年7月22日，甘肃省委、省政府印发的《关于新时代支持革命老区振兴发展的实施意见》提到，到2035年，陕甘宁革命老区与全国同步基本实现社会主义现代化。陕甘宁老区自建国后逐步退出了历史舞台，而今重新提上规划日程，需要立足于其社会变迁与城市发展的历史背景。

1935年10月，红军长征到达陕北，建立了中华苏维埃人民共和国中央政府西北办事处。日本全面侵华战争开始后，中共中央在与国民党建立统一战线的基本原则下，发展敌后游击战争，创建抗日根据地，着手加强城市建设工作。1937年9月6日，共产党将陕甘宁根据地命名为陕甘宁边区，并成立边区政府。1940年9月18日，中共中央发出《关于开展敌后城市工作的通知》，要求加强敌后城市工作。这一时期除了军事作战之外， 共产党在边区推行了一系列政策方针，在政治、经济、社会等方面进行了积极的尝试。

基于战时背景与地域环境，陕甘宁边区成为八路军、新四军与其他抗日武装部队的指挥中枢，形成了独具特色的区域发展模式。一方面，学者致力于研究边区的经济发展史，囊括工、农等专题，着重探究当时的工业体系与农业面貌。另一方面，学者多立足于“社会现代化”的角度，以社会的发展与进步为标准，强调对整个社会系统进行考察，但依旧未跳出“单一领域研究”的局限，缺乏思想理论、政治建设、经济变迁的综合分析。因此，当前研究多集中于陕甘宁边区的革命史、政权建设史与经济发展史等，对城市建设与治理方面的论述较少。而综合分析边区市制与城市治理模式，对于厘清中国共产党在抗日革命根据地中的实践探索至关重要。本文通过探究陕甘宁边区城市的特色发展模式，以分析当时助力边区城市建设的其他保障措施，旨在实现战时背景与战略应对的逻辑兼容和价值兼容，形成对当下其他同类或同质城市的发展启示。

实践探索：陕甘宁边区城市的特色发展模式

1、城市等級体系：“市建制”的肇始与变迁

城市体系是一个国家或一个地区一系列规模不等、相互联系、相互制约的城镇通过有序组织形成的有机整体，陕甘宁边区的城市等级体系可通过“市建制”来体现。1927年，国共合作破裂，国民党对共产党发动了五次大围剿，红军在抵御第五次围剿失败后开始长征，于1935年到达陕北，边区的“市建制”进程也拉开了帷幕。陕甘宁苏维埃政府成立的第一个市是瓦窑堡市，后期还成立了包括志丹市、临镇市等在内的军事重镇。伴随战争持续进行，边区政府根据当时的实际情况，不断对边区的行政区划进行调整，以适应战时环境。从1940年起，国民党顽固派对陕甘宁边区采取严密包围的政策，强加军事、政治、经济文教、宣传等封锁，鉴于此，中共中央开始加强敌后城市工作，边区建市逐渐蓬勃发展起来。依据《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》等规定以及前期“市建制”的基础，将城市等级体系划分为县市、区市与乡市三级，采取了“切块设市、城乡分治”的模式。

2、城市空间结构：城镇与乡村的有效衔接

边区形成了以延安市为中心，以绥德市、庆阳市与定边市为次中心，以若干区市和乡市连接几个主次中心为一体的呈“Z”字形的城市空间结构，主要包括两方面的发展策略。第一，立足基层建设，发展农村集市。据不完全统计，延安市有集市43个，绥德市有集市22个。在边区政府的鼓励和经济发展的需求下，农村集市的发展如火如荼。同时，一定程度上集市也能够发展成为乡级市，如真武洞市、西华池市等。第二，结合城乡布局，扩大产业空间。边区的工业布局既顺应城乡布局又突出战时特征，围绕延安周围形成了最密集的工业区，同时在定边、庆阳和绥德三个次中心城市周边布局了相对聚集的工业。这种布局模式充分适应了当时的环境需要，比如兵工厂和一些化工厂的选址既要考虑隐秘性，又要靠近城市，因此一般设立于城市周边的山区沟谷地带。另外，商业布局与城市体系密切结合，部分地区则是由于商业发展而逐渐演变为城市。农业布局虽然与自然环境的相关性较强，但也依托于城乡之间的联系，选择在一些交通要塞、人口密集处引进作物。

多措并举：战时陕甘宁边区城市建设的重要保障

1、内外驱动：军事斗争与经济建设的有机联系

边区政府成立之初，政治环境尚不稳定，东有日军进犯，南、西、北三面有国民党顽固派侵扰，边区政府领导人民武装积极开展统战工作，为边区创造了一个相对稳定的和平环境。进行军事斗争的同时，边区实行“力争外援、休养民力、发展经济”的政策，促进了农、牧、工、商等行业的迅速发展。1937年到1943年期间，边区政府实施了“合理负担”“土地回赎”“减租减息”等措施，并于1942年推行“大生产运动”，实行以农业为主的农业、畜牧业、工业、手工业、运输业和商业全面发展的方针。通过军事斗争最优化发展环境，辅以经济方面的作为，不仅改变了边区的阶级关系与社会经济结构，同时提高了城市化水平与群众的生活质量。

2、政治建设：法制与制度相结合形成管理体制

一是选举制度的保障。参政权作为人民的根本权利，具体表现为选举权、被选举权以及担任公职、管理国家和社会事业等权利。1939年1月，《陕甘宁边区选举条例》规定：“凡居住边区境内之人民年满十八岁者，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化程度之区别，经选举委员会登记，均有选举权与被选举权。”二是政权制度的保障。边区政权由参议会、政府和法院三部分组成。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：“各级参议会之决议案，咨送同级政府执行，如政府委员会认为决议案不当时，应即详具理由，送回原参议会复议。”因此，相互独立又相互制约的政权结构，在降低滥用权力可能性的基础上保全法律或政策的可行性，拓宽了上级与人民群众的联系渠道，实现了民意的向上传达与民众的向上监督。

3、文化调适：基于思想统一战线引领目标预期

为了应对战时人口管理，陕甘宁边区政府致力于加强城市文化建设，为城市市民之间以及城乡民众之间的文化适应和融合提供保障，希冀于通过社会风习与文化观念建立统一的思想战线。为满足军民希望了解战争信息与服务于抗战建国的需求，边区通过成立各类文化团体、创办系列报刊杂志等途径积极宣传抗日主张，传递各类战时信息。另外，为改革民间传统的落后陋习，边区政府颁布实施了《民间善良习俗实施办法》《婚丧仪仗暂行办法》《加强查禁社会群众神权迷信办法》等规定，旨在达到“不仅减少彼此之误会，无谓之摩擦，并可由此渐达天下为公，世界大同”的目的，对于推进文化适应与社会进步发挥了一定作用。

战略启示：基于陕甘宁边区的城市建设与治理

1、目的性规划与区域性建设相结合

边区时期的特殊性决定了城市建设与治理的目的性，即服务于战时的短期需求，集规划与建设于一体，即建即用。边区采用“切块切市”的区域构建模式，如南泥湾垦区专门为农业生产而设立。以历史的眼光看，当时的规划与建设过于“粗线条”与“愿景式”，但其出发点是依托于不同区域的发展需要，达成整体布局的目标一致性。现如今，城市的建设与规划立足于长期发展目标，具备框架式的构设蓝图，但在特殊情况下依旧需要区域性的短期建设工作。如新冠疫情在我国武汉地区刚爆发时，国家在武汉市封城期间重划区域职能（如集中在武昌区建造方舱医院），与陕甘宁边区城市的区域性短期建设存在一定共性。

2、节点治理，以点带面

抗战时期陕甘宁边区的发展较为落后，无论从地方规模或产业发展来看，并无现代意义上真正的城市。因此，边区政府对城市体系进行规划安排时，通常采用“以点带面”的方式，结合“农村包围城市”的思路，以城市内若干个乡镇为不同的单元来考虑布点，从节点着手形成整体的城乡布局体系。该方式较少考虑城市内部乡镇之间、城市与城市之间的联系，难以构建统一的城市发展网络，但确实充分利用了农村力量，并形成了多个集市，进而演变为乡镇，形成“定点、连线、成面”的构建逻辑。对于我国目前一些人口较少、经济较为落后的发展区域，可以此为参考，虽以建设速度代偿，但较好地解决了匮乏的社会资源与落后的经济状况之间的矛盾。

3、依地域要求新增行政区划模式

当前，部分城市集群中的某些城市之间，往往因为产业结构雷同、基础设施重复建设等因素出现恶性竞争。要解决这些问题，需要国家的宏观调控，发挥行政区划的作用。陕甘宁边区是在特殊历史时期设置的一个隶属区域，实行三级市建制。现在看来，过去的“市带县”或“县改市”均不成功。对此，有学者提出“复合行政”，各不同区域形成多中心、自主治理的合作机制，并在特大中心城市下实行“二级城市”，与边区的做法有相似之处。因此，对于一些经济较为不发达的区域，可借鉴边区的市建制做法，在区、县、乡域范围内，设立“区级市”“县级市”与“乡级市”等不同级别的城市。同时，在城际的交界地带，设立专门的跨区域经济开发委员会，以统一理念进行统一策划、资源整合与经济合作等。

结 语

作为战时背景下的现实答案，陕甘宁边区对于城市的建设与治理反哺了战略需要，也指引了发展渠道。通过对边区城市的特色发展模式进行探索，形成特殊历史时期与现代城市体系构成的有机联系，不仅是对革命文化的良性延续，也是对推进城市化进程等发展需要的有力回应。受限于史料的数量与收集渠道，对于边区城市的“治理”方面着墨较少，同时未对战时的工业、农业等产业发展进行深入探析，这与城市建设的联系至关重要。对此，应当基于唯物史观的视角，在扩充史料容量与提高文献精准度的前提下，对战时边区的城市建设与治理进行深入探索，以期助力当下类似城市的建设工作。

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作者简介

李育浪 广东工业大学法学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为行政管理法治化