以农村宅基地制度改革服务乡村振兴的探索

康庄

农村宅基地制度改革调整的是人、地关系，实质是权利界定与合理转移问题，界定清楚利益相关方的权利义务关系，并在自愿基础上通过市场化或模拟市场化方式实现自由转移，是推进城乡融合发展，实现乡村振兴关键所在。重庆西部片区积极探索农村宅基地制度改革的城乡融合之路，承担了建立农村集体经营性建设用地入市等五项重点改革试验任务，推动乡村振兴战略落地实施。

深入实施乡村振兴战略，走城乡融合发展之路，是中国式现代化建设应有之义。城乡融合发展既是推动乡村振兴的重要路径，也是乡村振兴最终成效的检验。《国家城乡融合发展试验区改革方案》明确提出，坚持农业农村优先发展，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，推动国家城乡融合发展试验区，为全国提供可复制可推广的典型经验。

重庆西部片区承担了建立农村集体经营性建设用地入市等五项重点改革试验任务。中央全面深化改革委员会通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调，通过宅基地“三权分置”还权赋能，在产业落地空间、基层自治、社会保障、村庄建设和乡风文明等方面为乡村振兴提供土地红利。2020年底以来，永川区积极探索农村宅基地制度改革的城乡融合之路，推动乡村振兴战略落地实施。

农村宅基地制度改革的原则

农村宅基地制度改革事关农村居民生存、生产和生活保障的基本问题，通过合理规划处理好农民和土地的关系问题，通过农村宅基地制度创新，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效路径，完善保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间用地需要的制度体系，优先保障农民基本居住权，同时拓展农民的发展权。既要确保宅基地的集体所有权归属，完善宅基地所有权行使机制；又要保障作为宅基地资格权人农村集体经济组织成员依法享有的权益，防止以各种形式非法剥夺和限制宅基地农户资格权；还要允许通过在一定条件下流转、抵押宅基地使用权，充分实现宅基地使用权这一用益物权的市场价值实现。

鉴于此，农村宅基地制度改革应当遵循以下几个原则：（1）坚守底线原则，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。（2）明晰权利原则，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的同时，适度放活宅基地和农民房屋使用权，探索宅基地“三权分置”的具体路径和方法。（3）遵循自愿原则，充分尊重农民群众的主体性，尊重农民主体意愿与诉求，切实保障农民合法经济利益与权益，有效发挥村民集体自主协商作用。（4）问题导向原则，聚焦农村宅基地制度突出矛盾和主要問题，在关键环节和重点领域寻求重点突破。（5）分类指导原则，坚持顶层设计与因地因时制宜相结合，强调基层创新性，根据不同地区资源条件和发展水平，因地制宜探索改革模式。

永川区农村宅基地制度改革的主要做法

目前，永川区已经初步搭建起永川宅基地制度改革体系，其经验做法被农业农村部的《农村合作经济及宅基地管理利用》所认可。主要做法如下：

（一）构建起一整套的改革制度体系

遵循建全制度作支撑，明确具体工作流程标准为指引，搭建平台保障信息公开透明，交易过程市场化的改革思路，永川区构建起宅基地制度改革体系。一是出台了《永川区宅基地管理暂行办法》，全维度界定宅基地“三权”，规范全过程宅基地管理，搭建全要素交易市场，打通了宅基地管理利用各大关键环节。二是编制《永川区农村宅基地制度改革工作指引》，绘制改革路线图，明析改革任务表，储备改革政策库，强化宅基地改革基础工作。三是创建永川区农村宅基地综合管理信息系统，着力解决管理信息不对称、交易信息不对称、发展信息不对称等问题。四是策划永川区农村宅基地使用权流转交易业务指南，搭建交易平台，落实交易文本和产权登记，创新建立宅基地使用权交易市场。

（二）构建高效运转的改革保障机制

一是健全组织领导机制。在区、镇（乡）两级建立了农村宅基地制度改革领导小组，完善组织领导工作机制。区级每月召开会议，指导和统筹全区宅基地制度改革试点工作的实施，研究解决重要工作和重大问题；在十个试点乡镇对应成立宅基地制度改革领导小组，组建工作专班，筹划操作性工作方案，具体落地各项改革事项。二是建立跨层级的工作信息交流群，持续加强日常业务指导，调度试点镇（街）工作任务落实情况，及时总结主要经验、存在问题和应对措施等。

（三）规划明晰的改革实施路径

一是强化试点示范。首先，开展镇级试点示范，如在大安街道打造宅基地统筹利用示范点。一方面，通过修订乡村规划，以调整再利用方式，集中零星建设用地，建设农民新村，集约节约利用土地，全力助推乡村振兴。一方面，采取出租、入股联建等方式，引入社会资本，发展民宿、康养等二三产业，保护发掘民俗文化，壮大集体经济，促进农民增收。二是积极探索村级示范。如在金龙镇洞子口村打造综合管理信息系统应用示范点。坚持“让群众最多跑一次”的服务理念，针对群众办理宅基地审批的现实需求，创新开发永川宅基地管理微信小程序，将群众办理宅基地5个高频事项“一网打尽”。

（四）着力夯实改革基础工作

一是有序展开摸底调查工作。首先在“1+10”试点地区22个村开展宅基地基础信息调查，并总结经验推广到全区范围开展调查。二是稳步推进资格权确认工作。首先在金龙镇洞子口村先行先试，初步形成“两上两下”定方案、“三二一工作法”确认资格等可推广的经验。三是全面编制村庄规划。除纳入城乡规划的行政村以外，其余所有行政村均已完成村规划编制。四是全面覆盖确权颁证，截至目前，全区颁证率已达95.91%。

农村宅基地制度改革面临的一些难题

农村宅基地制度改革调整的是人、地关系，实质是权利界定与合理转移问题，界定清楚利益相关方的权利义务关系，并在自愿基础上通过市场化或模拟市场化方式实现自由转移，是推进城乡融合发展，实现乡村振兴关键所在。在实践中面临以下几个主要问题。

（一）宅基地使用权权属转移问题

按照现行法律规定，宅基地使用权是与农村集体成员身份相关联的权利，非本集体经济组织成员非本村户籍人口不能获取。这在保护农村居民权益的同时，也影响了对人才、资金的吸引力，对农业、农村高质量发展存在负面影响。调研过程发现，大多数从事规模化农业开发、投资现代农业的业主并非本地农户。虽然他们创造了农业产业价值、解决了周边农村居民就业问题，且长期在当地生活，但因身份限制，无法取得宅基地使用权，难以安居乐业，影响其归属感、认同感。为此，合川区在充分征求村社意见的基础上，在试点村制定了宅基地资格权认定方案，开展了设置特殊资格权人的试点。遵循村民自治的法律规范，在绝对多数村民投票同意基础上，认同具有重大贡献且长期在本地生产生活人员的集体经济成员身份。在通过社、村、镇宅基地资格权相关认定程序后，可取得特殊资格权。取得此权利的人员，可有偿取得一定年限的宅基地使用权用于建房安居。这从法律层面拓展了城市人才和资本进入农村的通道。但在实际操作过程中，特殊资格权人在取得农村建房规划许可以及后续不动产登记等方面，还面临一系列政策障碍，难以形成常态化、制度化的要素自由流动推进机制。目前，甚至在不动产登记上备注信息（使用年限，不得转让、继承、赠予宅基地使用权等）的方式来办理产权也行不通。

（二）宅基地规模及其合理使用问题

一是农村宅基地规模持续刚性增加问题。作为依附于农民身份的保障性建设用地，目前政策允许的宅基地指标新增原因主要包括：农村居民因子女成年分户、婚嫁、新生儿等，通过合法程序可无偿取得宅基地，另址新建、分户新建房屋。宅基地指标的退出以土地征收、土地复垦、自然灭失为主，前两者需要国家财政或集体支付较大金额的资金，后者则周期长规模小。因此，全国范围内普遍存在宅基地新增数量大于退出数量，虽然农村人口净流出，但农村宅基地却出现净增加的情况。

二是宅基地合理布局的问题。受各种历史因素影响，农村宅基地呈现零星、分散分布特征。宅基地非集约化使用，使得农村的垃圾清运、供水供电供气、环境治理、交通、卫生等公共管理服务保障成本高企、服务能力与服务水平难以有效提升，与收入日益提升的农村居民对美好生活向往的要求相去较远。农村宅基地及房屋要适度集中，需要农村建设用地规划的调控，但基本农田不能动、一般耕地不好动，触犯红线法律不允许、调整规划政策不允许、集中办理农转用资金不允许（测绘费用高、运转周期长），科学利用宅基地建设新农村面临不少障碍。通常，农民看得上的地大多用不了，能用的地又不便于生产生活、配套设施不好，城区近郊普遍无地可建。

三是宅基地流转盘活的问题。宅基地是农村建设用地的重要来源，盘活利用宅基地，对壮大集体经济、发展乡村产业有着较大的推动作用。目前，永川区宅基地流转盘活方式仍以宅基地与其上房屋共同租赁为主，暂未能将闲置宅基地转化集体经营性建设用地进行出租出让。存在的主要困难：一是宅基地分布过于零散，往往碎片化分布于基本农田、林地、农用地之间，调整困难，且永川区村庄规划中20亩以上的成片建设用地少，即使采用腾退宅基地产生耕地指标，再以新增耕地指标集中使用，覆盖建设用地的方式，仍然很难产生集中连片的建设用地，对吸引农工企业入驻、文创农旅综合开发等制约明显。二是指标流转困难，区内农村建设用地指标调剂或交易使用不便，缺乏专业的交易管理平台，难以融合。

（三）宅基地产权登记等权利保障体系的问题

宅基地经济价值发现与实现，在很大程度上依赖于地理位置和资源禀赋所带来的流动性，以及开展宅基地流转、抵押质押等市场行为。权属权利的确认需要相对完善和便利的不动产管理体系保障。目前，农村房地一体的不动产登记制度趋于成熟，群众和市场普遍认可，但宅基地使用权流转难以將不动产登记作为权利保障凭证，也难以进行宅基地使用权流转交易签证。虽然永川区与重庆市土地交所合作，建立起了符合永川区情的交易框架和鉴证范式。但从本质上讲，交易签证属市场行为而非行政管理行为，面临收益成本核算、群众认可度、市场号召力、社会公信力等多方面的考验。这在一定程度上也成为制约永川区落实宅基地交易保障，推进宅基地使用权流转的“拦路虎”。

更好推进农村宅基地制度改革的几点建议

（一）科学系统谋划，做好乡村规划调整

一是分类分批有序调整村庄规划。宅基地制度改革不是所有乡镇村落同步进行，要充分尊重客观规律，根据乡镇村落各自不同的自然资源、人文历史等特征，分类分批有序调整村庄规划。先调整发展潜力好的远郊乡镇村落，后动近郊乡镇村落，不动或少动城镇规划区内的乡镇村落，科学构建发展蓝图。

二是以产业发展为导向调整村庄规划。要坚持目标导向，在明确乡镇村落的产业方向、产业规模、投资数额、用地需求的基础上，结合实际需求调整村庄规划，落实用地保障。尽量避免为调整而调整，指标空转，落图不落地。

三是紧扣农村居民需求调整村庄规划。充分尊重群众意愿，保障农民的居住权。在调整中既要综合考虑农民多年形成的生活、耕作、生产习惯，广泛收集意见，又要充分考虑保障农民享受医疗卫生、水电供给、垃圾清运等社会服务为重点，相对集中地利用宅基地，为农民安排好宜居宜业的生产生活空间。

（二）在现行法律框架下统筹用好各项政策

集体经营性建设用地入市，已经成为盘活包括农村闲置宅基地在内的农村建设用地的高效途径。新《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》为调整规划推动闲置宅基地流转入市提供了依据，明确了“经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，“国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地”。

中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》、国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）等政策文件也强调，“在尊重农民集体意愿的基础上，经市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房”，“建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款”，“在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地”，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。在试点探索中，要充分运用这些政策基础，从省（市）、区（县）两级层面统筹相关业务部门协调落实，打通宅基地入市渠道的堵点，全面释放农村建设用地市场价值。

（三）着重在几个关键问题上求突破

一是探索集体经济成员和宅基地资格权的常态化制度化取得途径。在确保宅基地总量不新增的前提下，在试点地区继续完善符合条件的非村民有偿取得宅基地资格权的制度和程序（《乡村振兴促进法》第二十八条），协调相关部门在规划审批、不动产登记等方面探索制度化支持机制，促进城乡人才、资本以宅基地为载体正向自由流动。

二是探索资格权异地行使机制。在符合“一户一宅”的前提下，探索区（县）内跨集体经济组织行使资格权，积极探索通过交纳级差地价等方式获得非本集体经济组织的宅基地使用权，进一步释放宅基地价值。

三是积极配合集体经营性建设用地入市交易。促进建设用地指标、新增耕地指标在区内流动，集中建设用地，为腾退宅基地、闲置建设用地等探寻新的市场出口，强化农村土地市场化配置，进一步激发土地活力。

四是探索宅基地权利保障模式。继续探索以不动产登记为主体，以交易鉴证书为补充的权利保障模式，支持交易文书作为抵押融资的有效凭证，释放其财产属性，为宅基地流转交易行为保驾护航。

（四）强化政策配套，支持和保障改革事项有序推进

探索盘活利用宅基地助力乡村振兴的政策配套体系，进一步搭建农村资源交易平台，整合测绘、评估、拍卖、金融、乡村规划、涉农项目资金申报、业务合作推广等业务资源，以农村闲置宅基地及地上房屋使用权流转为基础，逐步涵盖农村承包地、林地、四荒地、堰塘以及农副产品交易等业务。同时，在镇村层面，建立农村闲置资源托管中心，成立农村宅基地协管员（信息员）队伍，主导对闲置农房、园林等进行托管，建成符合永川社情的农村资源交易管理平台，这些都需要农业、自然资源、农村土地交易等部门、单位的政策资金支持，以及社会力量的宣传帮助。

作者简介

康 庄 重庆社会科学院财政与金融研究所所长，副研究员，长期从事区域经济、产业经济和公共政策的研究与教学工作