监察调查权的权力属性及其法理学思考

2023-06-15凡超

西部学刊 2023年8期

摘要：我国监察法颁布实施后，监察委会员所拥有的监察权便正式成为一种新诞生的国家权力。其中，监察调查权是监察法赋予监察委员会的主要权能之一。虽然监察调查权在事实上兼具侦查权的特性，但监察法与刑事诉讼法从法律层面区分了监察调查权与侦查权的行使主体，监察委员会并非法律意义上的侦查主体。监察调查权不能等同于检察机关对同类案件的侦查权。判断与思考监察调查权的权力属性，既要从实体法视角分析其制度运行机制，也要从法理学视野进行应然性阐释。应进一步加强对监察调查权的监督力度，探索被调查对象的权利保护机制，并强化监察调查权的价值基础。

关键词：监察委员会；监察调查权；法理学

中图分类号：D922.11文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）08-0070-04

《中国人民共和国监察法》（以下简称“监察法”）实施后，监察委员会拥有的监督、调查、处置职能及其运行机制引发了学术界与实务界的热烈讨论。其中，涉及公民人身自由的调查权备受理论界关注，可谓观点纷呈，见仁见智，不乏真知灼见。2018年宪法修正案增设了国家监察机关，确立了监察委员会的地位与功能，全国人大依据宪法制定颁布了监察法，这是探寻监察调查权属性的立法渊源；监察委员会设立后，监察调查权必然与刑事诉讼制度形成内在关联，这是新的理论与实践命题；事实上，监察调查权蕴含了纪委审查权与行政调查权，并兼具侦查权属性。从其诸多调查措施及其技术手段来看，涉及限制或者剥夺被调查人的财产权、人身自由权、隐私权等权利。

监察法赋予监察委员会监督、调查、处置的权力职能，是国家监察体制改革成果的制度转化，蕴含与渗透着深厚而丰富的中国特色社会主义法律制度的社会根基、政治基础与伦理内涵，同时也是监察法设置调查权的合理性依据与正当性根基。本文认为，判断与思考监察调查权的权力属性，既要从实体法视角分析其制度运行机制，也要从法哲学视野进行应然性阐释。

一、监察调查权是一种新型的国家权力

监察法依据宪法制定，监察调查权力的行使必须符合与充分体现宪法的总体精神与基本原则。从我国现行《宪法》（2018年宪法修正案）第三章关于“国家机构”的规定来看，在中央层面，确立了由全国人大、国家主席、國务院、中央军委、监委会、最高院、最高检组成的权力结构模式。至此，从中央到地方，各级监察委员会作为宪法确定的“监察机关”，由各级人大产生，并受其监督，对其负责；监察委员会的职责定位是依法独立行使监察权，不受个人、团体、政府等外在因素的干涉；监察委员会的法定权力位阶与同级行政机关、审判机关、检察机关处于相同序列，即“同列为第二级权力结构。”［1］

从以上宪法与监察法的相关规定可知，监察机关所拥有的监察权职能从原属于政府的行政权职能中划分出来，与国家最高行政机关和最高司法机关一样，成为“与行政权、司法权并列的二级权力。”［2］值得强调的是，关于监察委员会是否向全国人民代表大会报告工作的问题，并无明文法律规定。事实上，至目前为止，这一情况并未发生。这是与其他“二级权力”机构的显著区别。

根据我国《监察法》第十一条从法律层面明确了监察权的内部特质构造，即监察委员会行使的监察权统摄监督、调查、处置权三种权力属性。这既是监察委员会行使相关监察权力的法定权能与法定依据。正如有的学者所认为，我国监察委员会具有准民意的性质，为其行使监督权奠定了正当性根基；同时也具有准司法机关的属性，“决定其有权对一切公权力机关和公职人员开展调查，”［3］可以合法拥有调查权和处置权。

仅就监察委员会所拥有的法定调查权职能来看，行政违法调查权、司法调查权构成了监察调查权实质权力的基本框架。其中，前者的调查范畴为职务违法行为，后者的调查范畴为职务犯罪行为，而两者职能权力的叠加行使就势必形成“监察委调查活动兼具有行政调查和刑事侦查的双重属性。”［4］但我国纪律检查委员会与监察委员会是实行一体化运行体制，事实上形成了纪律检查委员会审查与监察委员会调查的“双轨”机制。这一机制的特点，充分体现了纪律检查机关与监察机关“一体化运行”的合署优势，同时以内部设立的刑事调查部门专职从事涉嫌职务违法和犯罪案件的调查。“前者统一行使党纪政纪调查权，后者则行使刑事调查权。”［5］这就事实上形成了监察调查权统摄纪委审查权，反之亦然。

监察机关是我国宪法确立和赋予的国家反腐败专设机构，它通过行使监察调查权统摄纪委审查权与行政调查权，并兼具刑事侦查权的内在特性。因此，思考与分析监察委员会的调查权属性，应从其权能的整体性与复合性角度出发，既不能认为是单纯的纪委审查权或行政调查权，更不能认为是行使单一的刑事侦查权。从监察调查权的实际运行情况来看，“割裂地看待监察委员会调查活动的行政调查属性和刑事侦查属性都是不合适的。”［6］

二、监察机关不是法定的侦查权主体

毋庸置疑，将监察制度改革的成果与刑事诉讼法有效衔接，亦即把检察机关原有的关于职务违法或犯罪的侦查内容，并以法律形式转归于监察机关，是推动《刑事诉讼法》（2018）修改的主要原因之一。同时，我国《监察法》第十一条明确赋予监察委员会在利益输送、权力寻租、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守、涉嫌贪污贿赂等职务违法和犯罪领域拥有调查权。这就为监察委员会针对以上问题行使包括询问、留置等监察调查权确定了明确的调查范畴提供了充分的法律依据。另外，依据《宪法》第一百二十七条第二款及《监察法》第四条第二款的规定，监察委员会行使监察调查权，应当与其他司法机关相互配合、互相制约。

根据《监察法》第四十五条第四款的规定，监察机关对于涉嫌职务犯罪案件的调查，只要证据确实充分、事实清楚，应当制作起诉意见书，连同证据和案卷等材料一并移送人民检察院，并由其依法审查和提起公诉。同时，根据《监察法》第四十七条第一款的规定，对于监察机关移送的案件，如果人民检察院认为依照刑事诉讼法对被调查人采取强制措施需要进一步补充核实相关证据材料的，应当将移送的材料退回监察机关，进行补充调查。必要时，人民检察院也可以自行决定开展补充侦查。

从我国刑事诉讼法修订过程来看，对监察调查权属性的认知已在酝酿范围之内。在2018年5月全国人大公布的“修正草案（征求意见稿）”中，将侦查的职能定性为公安机关、人民检察院等机关。但在2018年9月全国人大公布的《刑事诉讼法修正草案（二次审议稿）》中删除了“等”字，只把公安机关、人民检察院确立为侦查主体，并不包括监察机关。事实上，修改后的《刑事诉讼法》第一百七十条对于经人民检察院审查需要补充核实的案件，明确界定了检察机关的侦查职能与监察机关的调查职能。此条款明确区分了监察委会调查行为与人民检察院侦查行为。既然监察委会对职务犯罪的调查行为不是侦查行为，也就意味着在侦查主体方面排除了监察机关，即法律并没有赋予其侦查职能。因此，对于涉嫌公职人员职务犯罪的案件，不能将监察机关的调查权混同于检察机关的侦查权，“其权属内涵与外延都具有差异性。”［7］

由此可知，尽管在事实上形成了监察委员会似乎“拥有‘行纪检一体化’之调查权，取代分散的纪委调查权、行政调查权以及职务犯罪刑事侦查权。”［8］但监察调查权的本质属性就是涵盖了违纪调查权、违法调查权、职务犯罪调查权的监察调查权，不是侦查权。监察委员会并不是行使侦查权的主体。

三、监察调查权的法理学思考

任何一项法律制度的构建，都是在一定的法理学基础之上。监察调查制度同样应遵循这一逻辑。监察调查权，“因为变身于行政调查权和检察机关的职务犯罪侦查权而更受瞩目，可以说它是这三项职权中的核心内容。”［9］由于公权力天生具有被滥用的可能，极易造成限制公民人身自由，以及对公民精神与心理伤害的后果，“具有侵犯公民人身权利的可能性和任意性。”［10］只有将其置于权力约束的制度框架之中，才能有效避免权力的侵蚀性与恣意性，从而达到保护公民法定权利的目的。因此，监察委会员所依法行使的监察调查权必须受到监督与制约。

在法理学视野下，对权力的考察是基于人性恶的逻辑假设。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［11］监察法实施的目的正是为了把所有公权力“关进制度的笼子里”，从而减少、消解与预防权力滥用的可能。但监察调查权本身也是一种公权力，同样应遵循制度制衡和被监督的逻辑路径。

首先，应进一步加强对监察调查权的监督力度。在实践中，虽然监察委员会没有行使刑事侦查权的法定职能，但却在一定程度上具有行使刑事侦查权之实。例如，对于监察机关移送起诉的案件，人民检察院应当依法對犯罪嫌疑人作出拘留、逮捕、取保候审或者监视居住的决定。这就从制度操作程序上要求检察机关的相关强制措施必须建立于监察机关所拥有的调查权基础之上。

再如，在复议方面，监察法还赋予了监察机关在审查起诉方面的复议提请权。根据《监察法》第四十七条第四款的规定，对于人民检察院依照法定程序作出不起诉决定的案件，若监察机关认为不起诉决定有错误的，可以向批准不起诉决定的人民检察院提请复议，即具有法定的提请“复议权”。但根据《刑事诉讼法》第一百七十九条的规定，同样是人民检察院决定不起诉的案件，若公安机关认为不起诉决定有错误的，在提请复议意见不被接受的情况下，只能向上一级人民检察院提请“复核”，即只是具有提请“复核权”。尽管“复议”与“复核”只有一字之差，但在法律程序的效力方面则相距甚远。

由此可以看出，同样是移送起诉后人民检察院决定不起诉的案件，在移送主体认为不起诉决定有错误的情况下，公安机关与监察机关存在“复议”与“复核”之分的差别待遇。笔者认为，检察机关是法定的法律监督机构，应牢固确立各级人民检察院依法独立行使检察监督权的平等地位。在我国，应“区分检察监督、诉讼监督、法律监督和监察监督的概念，不能相互替代，更不能混为一体。”［12］因此，进一步完善与加强监察调查权的监督机制，仍然是法学理论与实务界面临的重大课题。

其次，应进一步探索被调查对象的权利保护机制。监察调查权直接关涉被调查对象人身权或财产权。正因为如此，在监察制度改革试点期间，相关试点地区都非常重视监察调查权内部运行程序的权力制约与平衡问题。例如，《北京市纪委市监委机关执纪监督工作暂行办法》为监察调查权的规范行使提供了依据与遵循；《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》建立了监察调查权行使的协调与制约机制；《浙江省监察留置措施操作指南》明确了监察调查权行使过程中保护被调查对象合法权益的具体措施，等等。但《监察法》正式实施后，在被调查对象的权利保护方式等方面仍然留有学术探索空间。比如，“监察调查的办案方式使得‘违法调查’与‘犯罪调查’的界限模糊，亦难判断调查何时进入了具有侦查性质的‘犯罪调查’之阶段。”［13］由于无法准确判断职务犯罪调查开始的时间，从而构成了《刑事诉讼法》三十四条第一款的法律适用技术障碍，即在调查对象被采取监察调查措施期间丧失了律师帮助权。

值得特别强调的一点是，在监察调查权的行使过程中，绝大多数被调查的公职人员具备中共党员身份，尤其是党的各级领导干部。对这类调查对象，其除了要遵从国家法律，还要遵守一系列的党内法规。而党内法规通常被认为是以党员义务为指向，而并非权利为本位，即以贯彻党的性质宗旨、维护党与人民利益为导向。但党员同时也是法律意义上的公民，党内法规与国家法律相比，对党员提出了更多的义务性规范，设定了更高的道德、纪律标准。这一方面体现了党的纪律要求，但另一方面也容易导致作为一名普通公民的权利救济方式被弱化。

最后，应进一步强化监察调查权的价值基础。在现代社会，人类在政治、道德、法律、文化，以及在实际生活中所面临的种种问题，“其实是杂多而且无法调和的目的、价值和认知。”［14］因此，在价值多元化的社会形态下，监察调查权的行使如何被公众接受与认知，是法理学不得不回答的基本问题。

监察调查权作为一种公权力，其有效运行离不开合法性与合理性的价值支撑，尤其需要符合时代要求的政治伦理基础。因为“社会政治生活的正当是政治伦理的核心主题。”［15］同时，伦理秩序作为调节人与人之间关系的基石性纽带，为国家治理现代化与稳健的社会秩序提供了深层次的价值支撑和道德原动力。因此，只有符合政治伦理的政治权力与政治行为，才能被社会承认与接纳，否则就不具有正当性。政治伦理随着政治发展的时空因素变迁而出现不同的内容变化。不同时空的政治伦理，其内容各不相同。即使“同一国家在不同阶段的政治实践也会内生出不同的政治伦理。”［16］我国宪法明确规定，坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征。因而，对于事实上“纪委审查”与“行政调查”合二为一的情况下，监察调查权“兼有政权和司法权属性。”［3］以实现清正廉洁的政治伦理为目标的监察调查权，有助于强化监察委员会在国家治理体系中的政治地位，更有助于净化国家公正廉洁的政治伦理生态。

总之，监察调查权是伴随监察制度改革而誕生的“新生事物”，更需要从法理学视角进行深刻阐释与分析，以寻求其有效运行的合法根基与价值基础。在法学理论体系中，法理学是从唯物辩证法的视野研究法、法律思想、法律制度等基本法律现象的，虽然部门法学是微观的、具体的，但所有法学分支学科必然暗含着深厚的法理意蕴。即法理学对具体法律制度具有方法论指导意义，“以其微观的无用，成其宏观的大用”。因此，对监察委员会调查权属性的判断，不能仅仅注重制度层面的实然观测，更不能忽视理论层面的应然分析。从法理学视野分析与思考监察调查权的性质、特征，及其权力行使过程中存在的问题，既具有理论意义，更具有实践指导价值。

参考文献：

［1］秦前红，叶海波，等.国家监察制度改革研究［M］.北京：法律出版社，2018：12.

［2］洪浩，朱良.论监察委留置权：权力属性、运行原则及程序衔接［J］.甘肃政法学院学报，2019（2）.

［3］郑贤君.试论监察委员会之调查权［J］.中国法律评论，2017（4）.

［4］周佑勇.监察委员会权力配置的模式选择与边界［J］.政治与法律，2017（11）.

［5］陈瑞华.论监察委员会的调查权［J］.中国人民大学学报，2018（4）.

［6］秦前红，石泽华.监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象［J］.学术界，2017（6）.

［7］左卫民，安琪.监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2018（1）.

［8］刘艳红.监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径［J］.法学论坛，2017（6）.

［9］张杰.《监察法》适用中的重要问题［J］.法学，2018（6）.

［10］刘小妹.人大制度下的国家监督体制与监察机制［J］.政法论坛，2018（3）.

［11］孟德斯鸠.论法的精神［M］.彭盛，译.北京：当代世界出版社，2008：76.