多源流理论视角下网约车监管政策变迁研究

2023-06-15赵利

西部学刊 2023年8期

摘要：对网约车监管政策变迁进行溯源与分析，既是规范网约车行业市场秩序的现实需要，又是开展共享经济领域监管政策研究的理论依据。政府对网约车的监管政策的演变经历了三个阶段，即监管空白阶段、监管起步阶段和监管常态化阶段。基于多源流理论分析框架，结合网约车监管政策变迁实际，从问题源流、政策源流、政治源流以及政策之窗的开启四个方面剖析网约车监管政策的变迁逻辑。研究发现，问题源流的变化是我国网约车政策变迁的出发点，政策源流的变化是拉动我国网约车政策变迁的动力，政治源流的变化引领我国网约车政策变迁的方向，三者共同促进我国网约车政策的变迁。

关键词：多源流理论；网约车监管；政策变迁；互联网+

中图分类号：D922.296；F724.6文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）08-0037-04

在“互联网+”的时代背景下，信息分享的速度和效率大大提高，共享经济这一种新型的经济形式应运而生。网约车行业的诞生，是将共享经济这一新概念落实到现实中最为典型的案例。网约车是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动［1］。网约车是契合时代所需的新型商业运营模式，能够为民众提供便捷、高效且多元的打车服务，现已成为民众司空见惯的出行方式。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2022年6月，我国网约车用户规模达4.05亿，占网民整体的38.5%。网约车的出现也引发了一系列新的社会问题，诸如出租车集体罢运、恶性价格竞争以及网约车安全事件频发等。这些问题既反映了网约车监管政策的不到位，也推动我国共享经济领域相关政策体系的不断完善。基于此，本文以多源流理论为基础，探究网约车行业问题何以被提上政策议程以及影响网约车监管政策变迁的因素，推动网约车行业健康有序发展。

一、我国网约车监管政策演变轨迹

2010年5月，“易到用车”的成立标志着我国网约车的诞生，它是我国首个互联网打车平台。自此之后，线上打车市场逐渐火爆并不断占据传统市场份额。政府对网约车的监管呈现“放任→严格→放宽”的演变轨迹，结合监管政策导向和重点的不同，可以将我国网约车监管政策的演变历程归纳为三个阶段：

第一阶段：监管空白阶段（2010年5月—2015年1月），政府鼓励网约车新业态发展，监管政策给予试错空间。2014年7月，交通运输部出台《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，鼓励网约车这种基于信息技术的新型服务模式发展，为网约车创造相对宽松的政策环境。

第二阶段：监管起步阶段（2015年1月—2016年7月），中央及地方政府均对网约车进行严厉彻底的监管。一方面，网约车的爆发式发展打破了传统出租车的利益平衡，导致出租车群体与网约车群体发生冲突。另一方面，网约车本身也在扩张的过程中暴露出诸多问题。政府变“自由放任”为“严格规制”，2015年1月出台《出租汽车经营服务管理规定》，对网约车营运的关键业务板块作出明确限定。

第三阶段：监管常态化阶段（2016年7月至今），网约车的合法身份被确认，网约车行业被纳入常态化管理体系。2016年7月，首个全国性的网约车管理文件《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下文简称《暂行办法》）发布施行，对网约车营运标准作了大方向的限定，中国网约车自此获得合法化身份，地方政府在中央政策的指导下制定地方性监管政策。2019年11月和2022年7月，交通运输部分别对该《暂行办法》进行了两次修订，更好地适应了近年来网约车行业涌现出的新问题。

二、多源流理论概述及其适用性分析

多源流理论（Multiple-streams Theory）由约翰·W·金登（JOHN W KINGDON）在借鉴科恩（COHEN）、马奇（MARCH）和奥尔森（OLSEN）垃圾桶模型的基础上构建而成［2］，该理论试图阐释某些问题何以引起决策者关注并进入政策议程。金登认为政策议程系統是三种源流的耦合：一是问题源流，实质是识别与界定问题，借助指标的变化、焦点事件以及现行政策反馈来实现。二是政策源流，政策制定群体针对政策问题提出设想和方案，并综合考虑技术、主导价值观以及公众接受度等多项条件反复修改完善。三是政治源流，即政治因素对于问题解决方案的影响，包括国民情绪、政党理念、公众舆论以及利益集团的诉求等。三种源流通常是彼此独立运作且无先后之分，但在某一个关键节点上汇合到一起，开启“政策之窗”，推动公共问题进入政策议程。政策企业家是政策问题进入议程过程的政策倡导者，要紧紧抓住稍纵即逝的政策之窗开启契机，通过提案、智库论坛、媒体访谈等多种途径推动政策问题进入政策议程。多源流理论框架的解释逻辑，如图1所示。

作为一种重要的公共政策分析工具，多源流理论备受国内外学界的关注。西方学者在社会保障、税收政策、城市应急等领域的政策研究中，较多地使用多源流理论框架进行分析［3］。近些年，我国学者也将其广泛应用于教育、医疗卫生、城市住房、公共交通、文化服务等诸多领域。这些研究成果体现了多源流理论较强的解释力和普遍的适用性。随着“互联网+”时代的到来，多源流理论在共享经济的政策场域中依然具有较强的解释力：首先，焦点事件、频频发生的网约车安全事件成为触发问题源流的导火索。其次，多源流理论强调政策主体的多元化和参与性，网约车监管政策的设想和制定也反映着包括政府、专家学者等多元主体的声音。最后，国民情绪、公众舆论等因素同样能够在网约车事件的网络圈群与集聚效应中得到合理解释。因此，可以使用多源流理论框架分析我国网约车监管政策的变迁，从而更好地解释和反映我国共享经济领域中的相关政策问题。

三、基于多源流模型的网约车监管政策变迁分析

根据上文对多源流理论框架的阐释，本文从问题源流、政策源流、政治源流以及政策之窗的开启四个方面，对我国网约车监管政策的两次变迁过程作出如下分析。

（一）从“放任”向“严格”转变

1.问题源流的变化。一是指标的动态变化。网约车诞生以前，除一、二线城市以外，出租车数量无法满足日益强大的民众出行需求。传统出租车在打车市场上一家独大，司机拒载、随意加价等行为也导致民众不满情绪日益高涨。网约车的出现打通了城市“末端”，解决了民众打车难、打车贵、服务质量不高等城市交通共性问题。2013年5月，全国范围内打车软件达40多款，仅滴滴专车在2015年的平台注册运营专车数就超过了400万辆［4］。二是焦点事件。2015年全国范围内爆发大规模的出租车罢运事件，如1月4日，沈阳数千辆出租车集体罢运；1月10日，南京高铁站出租车罢运；1月13日，吉林、山东、江西、四川等多个省会城市爆发超大规模罢运事件，严重影响了社会安定。网约车安全事故也日益凸显，民众出行的生命财产安全受到威胁。网络媒体对网约车焦点事件进行传播，被社会大众所熟知并引起政府部门的关注。

2.政策源流的变化。网约车行业问题之所以能够被识别、提上政策议程并形成网约车监管政策，政府、专家学者以及新闻媒体发挥了重要作用。网约车在早期获得了相对宽松和自由的发展环境。2014年7月，交通运输部出台《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，提倡大力发展网约车。但是，网约车在快速扩张的过程中暴露的诸多问题，促使政府开始改变“自由放任”的态度，严格规范网约车发展。2015年1月，交通运输部发布《出租汽车经营服务管理规定》，鼓励不以营利为目的的汽车共享。2015年6月，多地交通运输部门约谈网约车平台，打击黑车和私家车加入网约车平台。2015年年初，交通运输部成立出租车改革小组，面向全国20多个城市调研，邀请各领域专家学者、出租车与网约车行业代表等相关利益群体座谈，以制定出科学合理的管理政策。专家学者立足各自学科领域，从身份合法性、税收、法律责任等角度阐述对网约车发展的看法。

3.政治源流的变化。政府对网约车的态度、国民对网约车的满意度等因素是引起网约车政策变迁的政治源流。政府将网约车视为保障和改善民生以及提升治理能力的重要抓手，早期鼓励和支持网约车的发展。2014年1月，李克强总理对打车软件遭到地方交通管理部门严厉禁止的现象给予高度关注并责令调查。2015年两会期间，中央层面依旧坚持鼓励创新原则，为网约车发展营造良好的市场环境。社会公众愈发接受网约车，网约车订单增长迅速。新闻媒体也针对网约车发表积极观点。但是自2015年起，各地出租车集体罢运、网约车和出租车对抗性愈发激烈，推动政府对网约车行业进行严格彻底的监管，自由放任的监管阶段自此结束。

4.政策之窗的打开与政策变迁的发生。2015年10月，交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（下文简称《暂行办法（征求意见稿）》），监管条例的设定较为严苛，代表政府对网约车的监管从“放任”到“严格”这一过程的终点。通过以上分析可知，在网约车发展的初期阶段，政府并未对其采取过多的监管。当网约车与出租车矛盾激化，对政策制定者形成了直接、有力的压力，政府对网约车监管逐渐加强，推动网约车政策发生变迁。

（二）从“严格”向“放宽”转变

1.问题源流的变化。一是指标的动态变化。接受和支持网约车的公众人数呈几何式增长。2016年3月19日，“滴滴出行”日订单突破1000万。2016年“滴滴出行”覆盖的城市从200多扩展到400多［5］。网约车的发展也带动了城市就业。2016年“滴滴出行”提供1750万个就业机会，每天为207.2万名司机提供超过160元的收入［6］。二是焦点事件。网约车安全事件频发，对网约车司机、车辆等营运资格审查不严。2016年3月29日，经深圳公安部门初步排查，网约车司机中吸毒前科1425人，重大刑事犯罪前科1661人，肇事肇祸精神病1人［7］。2016年5月2日晚，深圳一女教师搭乘网约车失联并遭劫杀。网易、新浪、搜狐等网站对其展开报道。微博名为“女生乘网约车到达后失联”的专项话题，阅读量达到1874.7万，2089条跟帖。滴滴公司也通过网络平台发布“关于5·2深圳顺风车乘客遇害事件最新进展”的官方回应。出臺更加具体且微的管理办法迫在眉睫。

2.政策源流的变化。《暂行办法（征求意见稿）》一经发布，便引发了社会热议。交通运输部面向社会广泛征求意见，一个月里累计收到5008条有效意见。大部分人认为该监管条例较为严苛，不应该禁止私家车车主兼职从事网约车营运，应该从促进网约车发展、保护消费者权益的角度加强和改善监管。各个领域的政策研究者、专家学者以及媒体评论员等纷纷围绕网约车的合法性、监管条款的严苛性以及共享经济新业态的发展等问题建言献策，认为其有扼杀共享经济、违反上位法、私设行政许可之嫌，不能用传统的方式对其加以监管。2015年10月14日，信息社会50人论坛召开“专车新政与共享经济发展”研讨会，中国信息通信研究院政策与经济研究所何霞认为，仅通过简单立法难以有效解决网约车发展过程中存在的问题，需合理引导，重构监管［8］。网约车平台企业也纷纷发声，为维护自身利益提出了更具体、详实的建议。

3.政治源流的变化。在广泛听取各领域专家学者以及社会公众对《暂行办法（征求意见稿）》的建议后，政策制定者的思路发生转变。李克强总理在2015年政府工作报告中首次提出制定“互联网+”行动计划，首次将“新经济”写入2016年政府工作报告。2016年5月，李克强总理就马化腾在中国大数据产业峰会上所作的分享经济的发言回复，基本否定了对网约车严苛监管的思路。他指出：一个新事物诞生的时候，我们确实不能上来就管死了，而要先看一看，这既是给它一个成长的机会，也是为了暴露监管漏洞，让随后出台的监管政策更加公平有效［9］。此外，据中国消费者协会发布的2016年《网约车服务体验式调查报告》显示，网约车总体满意度为80.8分，这说明消费者接受网约车这一出行方式并产生了黏性。导致消费者对于网约车出行服务不满意的最主要的因素是出行安全得不到保证、乘客权益缺少合法保障。因此，在《网约车服务体验式调查报告》中提出了“政府相关部门要建立健全法律法规，加强联合治理”。

4.政策之窗的打开与政策变迁的发生。2016年7月28日《暂行办法》正式颁行，成为我国首个全国性的网约车管理文件，网约车自此合法化。相比《暂行办法（征求意见稿）》，《暂行办法》在网约车的车辆登记、营运年限以及价格限定等方面给予政策上的适度放宽。在不到一年的时间里，政府对网约车的监管态度发生了从“严格”到“放宽”的转变，这既是公共舆论的压力，也是政策各方综合博弈的结果。此后，中央和地方陆续出台网约车相关政策，网约车正式被纳入常态化管理体系。2018年6月，交通运输部、公安部等七部门发布《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》。2020年8月，中国交通运输协会发布《网络预约出租汽车平台公司安全运营自律规范》，标志着网约车行业首部安全团体标准的出台。此外，交通运输部联合工信部等六部门，分别于2019年11月和2022年7月對《暂行办法》进行了两次修订，从而能够更好地适应当前网约车行业出现的新问题。

结论

多源流理论框架在一定程度上解释了我国网约车政策变迁的过程。网约车政策之所以能够发生“放任→严格→放宽”的演变轨迹，是问题源流、政策源流和政治源流三者变化共同推动的结果。首先，网约车政策的两次变迁都是在问题源流的拉动下产生的，特别是当出租车集体罢运以及网约车自身安全事件凸显时，网约车行业问题被提上政策议程，这是推动网约车政策变迁的出发点。其次，政策源流的变化源于政府、专家学者等政策共同体对于政策方案的思想碰撞与组合，这是拉动网约车政策变迁的动力。再次，政治源流的变化引导并保障网约车政策变迁的方向。最后，问题源流、政策源流和政治源流三股力量共同推开政策之窗，实现我国网约车政策的变迁。但是，本研究并未对国民情绪进行有效测量，对于中央与地方政府就网约车问题的协调权衡过程也缺乏介绍，有待今后进一步研究。

参考文献：

［1］交通运输部等六部门.网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法［EB/OL］.（2016-07-28）［2023-01-08］.

https：//xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/fgs/202006/t20200623_3307798.html.

［2］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：145-153.

［3］黄扬，李伟权.网络舆情推动下的网约车规制政策变迁逻辑——基于多源流理论的案例分析［J］.情报杂志，2018（8）.

［4］张锐薛.“网约车新政”政策议程设置的多源流分析［J］.科技促进发展，2017（4）.

［5］宋心然.中国网约车监管政策变迁研究——以倡议联盟框架为分析视角［J］.中国行政管理，2017（6）.

［6］央广网.滴滴发布企业公民报告［EB/OL］.（2017-01-03）［2023-01-08］.

http：//tech.cnr.cn/techgd/20170103/t20170103_523430625.shtml.

［7］范丽莉，牛壮.多源流模型视角下网约车新政的议程设置分析［J］.重庆交通大学学报（社会科学版），2019（1）.

［8］信息社会50人论坛.从“网约车新政”透视转型期政府治理理念转变之必要性——“专车新政与共享经济发展”研讨会纪实［J］.电子政务，2015（11）.

［9］万建民.可贵的“先看一看”［J］.中国企业家，2016（11）.