印度利益集团与美国对印度政策

摘要：近几年，印度裔美国人已成为华裔之后第二大亚裔移民群体。印度裔美国人成立了许多组织形成印度利益集团，其游说能力目前仅次于犹太利益集团，成功案例中最著名的有关于美印民用核能合作协议批准问题、反巴基斯坦议题、H1-B签证等问题。他们的游说活动不仅谋求推动偏向于印度利益的政策，还会预防某些政策的出台。其对华裔利益集团进行游说活动的启示：（一）尽可能提高自己族群的参政热情和参政水平；（二）在游说活动中不能忽略利用媒体等向美国民众宣传；（三）游说中需将不同的议题结合，以达到游说的目标；（四）游说不能过于依赖公关公司。

关键词：印度裔美国人；利益集团；游说

中图分类号：D83/87；D815.2文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）06-0046-04

冷战结束以来，随着利益集团在美国对外决策中参与度的提高，各族裔利益集团在美国政治生活中也发挥着越来越重要的作用。近几年，印度裔美国人已成为华裔之后第二大亚裔移民群体，印度利益集团的影响力也逐渐提升，成为游说能力仅次于犹太利益集团的族裔利益集团。并且该群体一直和印度本土保持密切联系。在当前拜登政府团队内有多名印度裔官员担任要职以及美国战略重心转移到亚太地区、印度重要性提高的背景下，研究印度利益集团在美国对印政策中发挥的作用显得尤为重要。但国内外学者对此的研究多集中于对美印核能合作协议的案例分析，对近年印度利益集团对美国对印政策影响的个案及整体分析较少。本文基于相关资料和研究成果，对印度裔美国人群体和印度利益集团进行简要梳理，同时探讨了印度利益集团对美国对印政策的影响。

一、印度裔美国人

印度裔美国人，是美国重要的少数族裔之一。印度人移民美国首次记载是在1820年，在此之后比较长的一段时期里印度移民美国的人数都不算多，到1960年的时候，只有12 000名印度移民生活在美国，当时美国的移民总数是970万，印度移民只占全部移民人口的0.5%［1］。这一段时期印度移民美国人数较少主要有以下两个原因。

第一个原因是，在这段时期的大部分时间里，印度是英国的殖民地，殖民统治下的印度人向海外移民的主要原因是英国政府征收的高额税收，当时印度人主要倾向于向同为英殖民地的加拿大移民，美国在当时只是一个附加的选择。第二个原因是美国出台的移民法案和美国本土白人对外来人种的歧视和排斥。1917年美国国会通过了第一个严格限制移民的法案，法案全面禁止除日本以及菲律宾以外的亚洲人移民美国。1924年出台的新移民法案进一步全面禁止了亚洲人移民美国。严格限制移民的情况在二战后有所放松，1946年的《卢斯—塞勒法案》允许每年移民100名印度人，1952年的新移民法案又鼓励有技术的人移民，虽然政策放松了，但当时符合条件的印度人并不是很多，因此移民总数比较少。由于这一时期移民美国的印度人绝大多数是做苦力的劳工，当美国经济形势不好时，美国本土白人就将外来的族裔看作是与他们争夺工作机会的竞争者，很多印度裔移民与当时的华人移民一样，在美国遭受到了歧视和排挤。

1965年移民法正式取消了民族来源制度，为印度移民大量进入美国创造了条件。新的印度移民的家庭条件和教育水平都远远高于早期的印度移民，这一时期由于美国注重人才的引进，大量受过良好教育、家庭条件较好的技术型人才移民美国。根据皮尤研究中心的数据，截止到2015年，印度裔美国人已经成为美国第二大亚裔族群，数量仅次于中国。印度裔美国人中获得本科学位及以上的人占72%，教育水平高于亚洲其他族群和美国平均教育水平，收入也远远高于亚裔平均收入［2］。近年来不断有印裔美国人接任巨头公司的CEO，如微软的纳德拉和IBM的阿尔克温·克里希纳。

综合看来，印裔美国人在美国移民中的数量和质量已经占据了优势地位，其影响力也不容小觑。

二、印度利益集团

利益集团（Interest Group），也称为院外集团（lobby）或者压力集团（Pressure Group）。近年来，美国的人口结构逐渐发生变化，少数族裔在美国人口中的比重也不断上升，以族群划分的利益集团在美国政治中也逐渐发挥越来越大的作用。他们为自己的祖籍国或者本民族的利益积极活动，通过不同的方式和途径影响美国的对内和对外政策。印度裔美国人也成立了许多组织试图影响美国对印裔美国人和对印政策，如北卡罗来纳州的美籍印度人政治教育论坛和加利福尼亚州的美国政治基金会。美国高科技公司的印度巨头也成立了“印度首席执行官高科技委员会”，通过组织联谊会与公司所在地的政治人物建立联系。此外，还有美印友好协会、美国印度商会、印美联谊会等组织团体，这些由印度裔美国人建立的团体通过各种各样的方法扩大自己在政治領域的影响，以期能影响美国制定偏向于自己祖籍国的国家和地区政策。“美籍印度人政治教育论坛”（Indian American Forum for Political Education，简称IAFPE）主席查特吉说：“印裔一开始在美国忙着适应环境，现在开始在政治上向美国做出回报，同时又充当祖国的大使。”［3］这段话凸显了印裔美国人对于自己建立的组织团体的定位。印度政府在一些重要的议题上也会聘请美国公关公司，或与这些利益集团联系，游说美国政府使其政策偏向于有利于印度的方面。

印度利益集团中比较著名的是美国印度政治行动委员会（United States India Political Action Committee，简称USINPAC），该组织是桑杰·普里于2002年建立的，该组织成立之后就致力于塑造印度和美国是全球反恐联盟的形象，但最根本的还是致力于美印关系的良好发展。在大选中，印裔美国人可以通过这一组织向理想的候选人捐款。向印裔美国政治家和支持印度的美国政治家“撒钱”是政治行动委员会影响政府政策的主要方式。2021年拜登就任后，USINPAC主席桑杰·普里向拜登和哈里斯表示祝贺并表示：“USINPAC正努力将经验丰富且合格的专业人士安排在政府中，以确保印裔美国人的声音和关切得到倾听和解决。”［4］

国会方面，1993年，美籍印度人政治教育论坛提议创立众议院印度连线。2004年，又成立了参议院印度连线“印度之友”［3］。国会参众两院的印度连线在推动美国解除对印经济制裁和美印民用核协议通过方面发挥了重要作用。

三、印度利益集团游说对美国印度政策的影响

印度利益集团游说美国政府的成功案例中，最著名的就是小布什任内关于美印民用核能合作协议批准问题的游说。美印民用核能合作协议于2005年提出，是被美印双方看作影响其双边“战略伙伴关系”的至关重要的一环。在此之前，印度在1998年进行了核试验而且一直拒绝签署《不扩散核武器条约》。因此，美印民用核能合作协议很难在美国国内获得通过，因为如果美国批准了这个协议，就相当于破坏了核不扩散机制，否认了该条约。美国方面，美国国内有防止核扩散的相关利益集团在进行游说。而且也有相关法案禁止美国与不参与国际核不扩散机制的国家进行核贸易。面对着复杂艰难的环境，印度利益集团使用了复杂的游说策略来游说美国政府同意核能合作协议。

美国印度政治事务委员会以促进美印“全球伙伴关系”为名在华盛顿开展游说活动，包括向国会立法者的招待会和募集会提供赞助，利用电子媒介发动全美国的印度裔美国人签署请愿书，并且直接跟当地的立法者取得联系。此外，委员会与法里欧·马维嘉一起组织了一次论坛，这次论坛参加的人有印度驻美国大使，还有一些国会的关键人物。在之后的几个月中，美国印度政治事务委员会又举行了多场类似的活动，并且利用其官方网站刊登其在美国国会获得的支持，在相关表述中，该组织并没有回避核能合作协议中存在的问题，而是直接与批评者采取相反的立场，他们声称让印度成为拥核国家只会促进国际核不扩散体制的完善，并不是破坏这个管理机制的合法性。

除此之外，美国印度政治事务委员会还一直强调美印民用核能合作协议与美国对印度政策之间的积极联系。尤其是强调这份协议的通过给美印双方带来的经济和环境利益，声称这是美印构建战略伙伴关系的重要组成部分。与此同时，美国印度政治事务委员会在游说时还强调印度在反恐问题上与美国是站在一起的。委员会利用美国著名媒体《华盛顿邮报》和《纽约时报》对自己的主张进行宣传，主要是通过刊登文章或者接受采访的形式。其他印度裔组织和社团也参与了游说活动，他们聘请专门的公关公司，联系有影响力的政策专家进行游说。终于在2008年，核协议最终获得通过并签署。

近年来。印度利益集团也在反巴基斯坦议题、H1-B签证等问题上对美国政府进行游说。他们不仅谋求推动偏向于印度利益的政策，还会进行游说活动以预防某些政策出台。2019年8月，印度政府取消了查谟和克什米尔邦名义上更广泛的自治，吞并了这一有争议的地区，这也是中印边境争端的源头。在这一问题上，美国采取了默许的态度，这其中固然有美国从自身角度或者与印度战略合作的需要而没有过分强调该问题，但也离不开美国印度利益集团的游说。在印度吞并争议地区的事件发生后，美国众议院曾经起草过一个跨党派的非约束性决议，该决议的主要内容是批评莫迪的行动，并且寻找为该地区的严酷限制和侵犯人权的行为负责的人。但该决议却迟迟无法得到审校表决。阻止该决议案出台的背后是印度驻美大使馆联合印度利益集团的活动。印度大使馆举办了许多场与国会议员的见面会，雇佣了华盛顿的公关公司，并且匿名向国会工作人员发送了带有误导信息的电子邮件。美国印度教基金会（Hindu American Foundation）也通过威胁和散布虚假信息的方式配合印度大使馆，他们还用同样的方式阻止了几场关于克什米尔问题的听证会。印度裔穆斯林委员会也参与了游说活动。最终的结果就如同前面提到的一样，美国在这一问题上并没有过多的发表言论，甚至刻意淡化克什米尔的问题。

新冠疫情发生以来，许多印裔美国人非常关心自己的祖籍国，并希望提供更多帮助，他们除了力所能及提供物质支持以外，还间接地游说美国企业和美国政府采取更多的援助措施。拜登就任后，印度利益集团中的一部分人很快联系了4位在国会的印裔美国人，另一部分则联系了新政府的卫生局局长、带有印度血统的维韦克·穆尔蒂，由于印裔群体长期以来都坚定支持民主党，他们还直接联系到了白宫办公厅主任罗恩·克莱恩和总统乔·拜登［5］。

四、启示与思考

（一）对中国游说活动的启示

中国是美国移民来源国中亚裔移民人数排第一的国家，而且受教育程度也同样高于平均水平，美国的人才政策同样吸引到了中国的许多人才移民美国，但是印裔美国人可以迅速扩大自己的影响力，其组织的利益集团的游说能力目前仅次于犹太利益集团。华裔利益集团中却并没有具有一定影响力的团体，从种类和数量上也远远比不过印度利益集团。中国游说案例中比较著名的是2005年中国中海油公司收购美国第九大石油生产商加州联合石油公司的案例，中国雇傭了六家游说集团与联邦和州议员联系并且在国会举办活动，安排了前美国政府官员和现任官员参与其中，但这次游说最终以失败告终。中海油并未能如愿收购。由此可见，印裔与华裔利益集团游说能力之间的差距短时间内是不会改变的，如何改进华裔游说集团的能力，提高游说的效果是华裔游说集团目前要思考的问题。印度利益集团成功的例子或许可以提供一点启示或借鉴。

首先是尽可能提高自己族群的参政热情和参政水平。印度裔美国人在经济水平提高以后就热情参政，扩大自己族裔在美国政治中的影响。积极参与所在国政治带来的不仅是可能出现的具有一定影响力的政治人物，而且较大的族裔选票对两党竞选也有一定影响。而每年移民海外的中国人有很多，但当前很少有国家的政坛出现华裔的身影。在2020年大选中昙花一现的民主党总统初选候选人杨安泽只是极少数，绝大多数华裔对于投票和参政没有热情。而不积极参与所在国的政治活动就无法获得政治影响力，在政府中没有具有一定影响力的人，所在族裔的选票也不受重视，在游说中效果也会大打折扣，需要投入更多资源。

其次是在游说活动中不能忽略利用媒体等向美国民众宣传。印度利益集团比较成功的游说活动中都有发动自己族裔请愿或者利用媒体宣传自己主张的方式，发动民众请愿并且让立法者知晓某些方面也是宣传的一种方法，这种请愿行为可以扩大支持自己主张的群体。

第三是将不同的议题结合，以达到游说的目标。美印核协议本来更多属于政治议题范畴，但印度利益集团在游说的时候结合了核协议能给双方带来的经济利益和环境利益进行游说。中国多就经贸问题进行游说，但在游说的过程中却不与其他议题相结合。

第四是不能过于依赖公关公司。中国游说活动基本上都雇佣公关公司进行游说，印度利益集团游说时虽然也会用到公关公司，但这只是众多游说手段中的一种，在印度裔比较在意的或者重要的议题上，印度利益集团通常采取多管齐下，不同利益集团、公司等相互配合的方法。

（二）關于利益集团与美国外交政策的思考

本文分析的主要是按照族裔划分的利益集团，印度利益集团迅速发展的背后是印裔美国人在经济和政治领域的壮大。一方面说明美国多元文化的包容性；另一方面，其他族裔移民在美国政治中的崛起也带来了问题，从印度利益集团的两次成功游说来看，印度裔美国人与自己祖籍国的联系还是相当密切的，也十分认同自己的民族文化。这种人数众多，受教育水平高，生活富裕的族群如果深度参与美国政治，即便有美国固有决策体制的约束，他们还是会不可避免地偏向有利于自己族群和祖籍国的政策，长此以往可能会给美国政治和外交政策带来负面影响和冲击。

接着是对美国外交政策决策机制僵化的思考。冷战后美国大战略迟迟无法进行调整，且美国在外交决策中不断重复过去犯的错误，如美国一而再陷入迟迟无法结束的对外战争等，导致美国的外交政策和对外战略无法及时纠正的因素有很多，利益集团就是其中之一。在美国，利益集团是美国外交决策机制中的重要组成部分，与其他国家相比，利益集团对美国政府的外交决策影响较大。因此研究利益集团在美国外交决策机制僵化中的影响也有一定的意义。

参考文献：

［1］Indian Immigrants in the United States［DB/OL］.Migration Policy Institute.（2017-08-31）［2022-05-14］.

https：//www.migrationpolicy.org/article/indian-immigrants-united-states-2015.

［2］Indian Migration to the U.S［DB/OL］.Pew Research Center.（2018-01-30）［2022-05-16］.

https：//www.brookings.edu/wp-content/uploads/2018/01/indian-migration-to-the-us.pdf.

［3］印裔美国人游说国会挺大方［DB/OL］.国际在线.（2006-07-03）［2022-05-16］.

http：//news.cri.cn/gb/2201/2006/07/03/1745@11157652.htm.

［4］USINPAC.Usinpac Chairman Congratulates President Biden And Vice President Harris On Inauguration Day［DB/OL］.（2021-01-20）［2022-05-16］.

http：//www.usinpac.com/press-release/usinpac-chairman-congratulates-president-biden-and-vice-president-harris-on-inauguration-day/.

［5］The Power of Indians Abroad［DB/OL］.（2021-05-13）［2022-05-16］.

https：//foreignpolicy.com/2021/05/13/the-power-of-indians-abroad/.

作者简介：郑旭雯（1994—），女，汉族，山东潍坊人，博士研究生，单位为外交学院国际关系研究所，研究方向为美国外交与中美关系。

（责任编辑：赵良）