以社区大党建提升基层治理效能

李哲 曲庆彪

【关键词】社区大党建 党建引领 基层治理

【中图分类号】D267.7 【文献标识码】A

党的十八大以来，随着新型城镇化的快速推进，城市社会结构、组织形态和生产方式发生深刻变革。因老城区更新或设立新区等，城市社区的数量不断增加且规模日益扩大，一些新兴社区尤其是转型社区中存在人员结构较为复杂、利益诉求多元化、社会治理难度较大等诸多问题，社区党建工作面临基层党组织资源分散、利益聚集等问题。这些挑战迫切要求充分发挥基层社区党组织的作用，加强党的基层组织建设，推进基层治理体系和治理能力现代化。社区大党建以社区所辖区域为单位，能最大限度发挥党组织的协调作用，把组织资源转化为社区治理资源，着力解决影响和制约社区稳定与发展的突出问题。社区大党建顺应经济社会发展需要和区域化党建的要求，是党建引领基层治理过程中我们党探索出来的行之有效的基层党建模式。

社区大党建是顺应城市发展需要探索出的资源整合方式

随着经济社会的发展，“单位”逐渐放弃兼具的全能性行政功能，将整合社会资源的方式逐步向以社区为基本单元进行过渡。社区居民从“单位人”向“社会人”转变，对单位的依赖性逐渐降低，社会形态进而呈现出“扁平化”和“横向依赖”等特征。随着新型城镇化的推进，新兴城市社区的生产方式、组织形式和就业结构均有较大的变化和发展，人员结构较为复杂，社会治理难度较大，社区居民的客观诉求逐渐多元化、复杂化和碎片化。原有的党建工作模式正在逐步调整，这对新形势下社区党组织建设和作用发挥提出了新的挑战。具体而言，主要表现为三个方面：一是一些社区党员对党组织的认同感不强。一些退休或失业待业党员的组织关系从单位转移到社区，不少党员还未能适应从“单位人”到“社会人”的转变，对社区党组织的归属感不强。笔者通过对所在社区进行的问卷调查发现，仅有32.50%的社区党员有意愿参加社区内的党组织活动，说明社区内党员对社区党组织的认知度不高，党员教育管理的难度较大。二是社区党组织的教育管理措施较为单一。社区党员包括在职党员、流动党员、离退休党员、“两新”组织党员等，分布较为复杂，就业方式多样，价值观念多元且流动性较强，个别社区党组织对部分党员的教育管理显得心有余而力不足。三是社区党组织对党员教育管理的重视程度不够。在访谈过程中社区党委书记和其他党务工作者都提到受党员流动性较强及管理难度较大的影响，社区党组织对党员尤其是流动党员的思想状况和接受教育的情况关注较少，很少主动要求他们一起参加组织生活。

2017年7月，中央组织部在上海召开全国城市基层党建工作经验交流座谈会，系统阐释了城市基层党建的理念、内涵和实践要求，即“以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设”。社区党建的作用日益凸显，逐步成为实现党对基层治理的全面领导的主要路径。党对社区治理的领导成为一种适应社会发展的新的资源整合方式，而社区大党建正是对这一整合方式的模式创新。社区大党建以社区为载体，融合驻区企事业单位、“两新”组织等力量，由单位党建向社区党建模式转变，强调党组织自身发展和党建活动空间的区域性。社区大党建以社区党组织为核心，将社区居委会、驻区企事业单位和“两新”组织纳入其中，并整合社会组织、社会工作者和社区志愿者等辖区内各类社会团体、社会资源等，是新时代基层社会治理实践的一种机制创新。

社区大党建创新机制的效能发挥与制约因素

当前，社区党组织需要改进工作方法，增强服务意识，通过定期走访、召开座谈会等方式加强与驻区各单位党组织的联系沟通，了解驻区单位的需求及对社区党建工作的建议，不断创新服务手段、提高服务水平。作为基层党组织建设的重要抓手，社区大黨建在提升组织力、优化组织设置、创新活动方式、充分发挥社区党组织的战斗堡垒作用、扩大党的组织覆盖和工作覆盖等方面，具有重要的实践意义。

社区大党建创新机制是推进基层治理体系和治理能力现代化的有效抓手，能够推动基层党组织发挥组织协调和凝聚社会资源的功能，解决社区党建实践面临的矛盾和问题。具体而言，社区大党建创新机制在纵向上构建以“街道党工委—社区党组织—居民小区党支部—网格党支部（楼栋长）—党员中心户”为主的组织体系，横向上建立涵盖辖区各机关企事业单位、“两新”组织和各类社会团体的工作体系。通过建立大党建工作机制逐渐形成区域化党建工作格局，加强了社区党组织、驻区各机关企事业单位及“两新”组织之间的联系，强化社区党组织的核心地位，通过开展共驻共建活动，有效推动了党组织自身建设和社区发展，社区大党建工作机制成效初显。

社区大党建工作机制的构建要坚持以区域整合为基础，通过多维度、全覆盖的工作体系，构建多元主体参与的党建联合体。然而，在推进有效整合社区资源的实际工作中，社区大党建还面临来自资金、政策、队伍等多方面的制约因素。比如，由于社区党组织与驻区单位在行政上无隶属关系，彼此层级不同，同时受部分单位对自身利益考虑的影响，尚未形成有效推动区域化党建融合发展的运行机制，各领域的共驻共建活动主要呈现联谊式、援助式的状态，很难充分体现社区大党建的工作理念，尚未有效发挥社区党组织与社区内各企事业单位、“两新”组织联合党建的优势。作为基层党建发展的方向和趋势，社区大党建的党建模式是与城市社区管理体制相适应，会随着大数据、人工智能等信息技术的不断变革而发展完善，可以在基层最大限度地凝聚基础性社会资源，成为不断巩固党的执政基础的有效组织形式。

推进社区大党建需注重四个方面

社区大党建的本质是将党建资源下沉和嵌入党建元素来实现社区党建工作的联合联动，围绕“党建引领、居民自治、服务自我”的目标，立足区域联动、共驻共建，构建多维度、全覆盖的社区党建与社区治理复合工作体系。在具体实践探索中达到的预期目标主要包括以下两个方面：一是驻区机关企事业单位、“两新”组织等原来没有隶属关系的党组织间的壁垒逐渐消除，社区党建工作逐渐形成“区域统筹、资源共享、优势互补、共驻共建”的格局。二是提高了驻区各党组织参与社区党建工作的积极性，尽可能为社区共驻共建活动提供资源支持。区域融合共建氛围逐渐形成，增强了驻区单位和社区居民对党建工作的认同感，强化了其参与社区治理、促进社区发展的主观意识。然而，共驻共建的合力尚未完全形成，社区大党建工作机制的实践路径还有待进一步完善。

第一，以区域化大党建观念树立为先导提高站位。区域化党建是在传统党建的基础上不断完善的党建工作模式。社区内不同单位、各层级党组织既具有相对独立性和灵活性，又具有共性，这就使得区域化党建理念能够与辖区内各单位党建、社区党建及社区治理深度契合，有效响应社区党建的目标。区域化党建是利用区域化空间，进一步扩大党组织覆盖面，实现横向上不同部门单位和纵向上不同层级的党组织的联合联动。要坚持以共同的目标、利益和需求为纽带，树立区域化党建工作理念，增强驻区单位和社区居民的价值认同和参与社区资源整合的意识。

第二，以社区各主体党组织自身建设为前提融合共建。组织体系建设是区域化党建的基础。推动区域化党建，要加强社区各主体党组织的自身建设。通过实施党支部规范化建设行动、设置流动党员党支部、开放社区活动阵地等形式，加强驻区内机关企事业单位、“两新”组织的党组织建设和党员教育管理，切实推动区域化党建各主体党组织自身建设进一步完善。当前，一些地方创新“党建+”形式，结合社区实际和党员岗位特点进行分类指导，组织开展不同形式的活动，形成大党建工作格局。通过“党建+生活”“党建+学校”“党建+文化”“党建+服务”“党建+网格”等形式，将社区大党建转变为共建单位的沟通载体，转变为党员群众看得见、摸得着、能受益的服务载体，真正做到区域内党组织全覆盖，把服务做到群众“家门口”。

第三，以多维度、全覆盖的社区组织体系构建为主体协同配合。党的十八大以来，社区党组织建设蓬勃发展，“纵向到底、横向到边”网格化联动的枢纽建设为区域化党建奠定了基础。区域化党建工作的重点就是将社区内机关企事业单位、“两新”组织有效联合起来，充分整合社区资源，发挥社区内各组织、各团体的作用，构建共建共治共享的社会治理格局，解决区域内党建工作面临的问题。因此，要活化组织形式，构建多层次、全覆盖的组织体系，按照“上下联动、各负其责、齐抓共管”的原则，构建社区党组织纵向到底的立体组织架构。坚持横向扩面，着力构建以社区党组织为领导核心，涵盖社区内机关企事业单位、“两新”组织的党建工作组织体系。合理划分网格，坚持网格划分与组织架构相融合，将各级组织联合起来，使条块分治转变为网格集成，构建“党建+网格化”城市基层治理格局。

第四，以上下联动、纵横贯通的工作机制为纽带发挥实效。一是积极探索实践社区大党建工作机制，吸纳驻区机关企事业单位、“两新”组织等党组织负责人为社区大党建成员，构建整合利用区域内各基层党组织资源的平台，带动各类基层党组织积极参与区域化党建和社区服务等事务。整合利用区域内各种资源，通过组织联建、党员联管、活动联办、资源联用、服务联做等多种形式，逐步构建条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的新格局。二是建立党建工作联席会议制度，联席会议由社区党组织牵头，以联席会议制度为纽带，构建驻区单位共同参与社区治理的有效平台。通过定期召开联席会议，共同商讨社区建设和发展规划，构建以社区党组织为核心，以社区居委会为主体，部门单位、小区居民业主及小区物业企业等多方参与的治理共同体，建立“资源共享、问题共商”的工作格局。

（作者分别为辽宁师范大学政府管理学院博士研究生；遼宁师范大学政府管理学院教授、博导）

责编/银冰瑶 美编/杨玲玲