粮食保护主义全球蔓延的影响及应对

林发勤

【关键词】粮食保护主义 粮食安全国际粮食贸易

【中图分类号】D815 【文献标识码】A

2023年2月21日，我国正式发布《全球安全倡议概念文件》，阐释了全球安全倡议的核心理念与原则，明确了重点合作方向以及合作平台和机制，明确指出要“维护全球粮食和能源安全。加强行动协调，维护国际农产品贸易平稳运行，保障粮食生产和供应链畅通，避免将粮食安全问题政治化、武器化”。近年来，受疫情影响、干旱等极端自然灾害以及乌克兰危机等因素的冲击，全球粮食供应链陷入混乱，世界粮食价格高企不下、通胀严重，全球粮食安全预期持续趋紧，世界多个重要粮食出口国出于优先保障本国粮食供给等目的，纷纷出台限制粮食出口等粮食保护主义政策。粮食保护主义在全球的蔓延严重扰乱了全球粮食贸易秩序，使得不平等的国际粮食安全格局更加失衡，国际粮食价格持续攀升，全球粮食危机一触即发。此外，粮食保护主义在全球蔓延还会引发更为严重的饥饿和贫困问题，加大相关地区政治动荡和区域动乱的风险，甚至将进一步冲击全球的生态环境并破坏全球农业生态系统。

当前，仅凭国际组织提供的紧急援助并不足以应对此次全球性粮食保护主义的挑战，世界各国应当共同行动以保持国际粮食贸易畅通，维护全球粮食安全。我国作为新兴市场国家和最大的发展中国家，同时也是世界粮食生产和消费大国，全球粮食安全和我国粮食安全不可分割。因此，我国需要承担起并积极呼吁维护世界自由贸易秩序和国际分工合作秩序的大国责任。正如习近平总书记指出的：“在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹大意，不能认为进入工业化，吃饭问题就可有可无，也不要指望依靠国际市场来解决。要未雨绸缪，始终绷紧粮食安全这根弦，始终坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑。”

粮食保护主义全球蔓延的趋势以及成因分析

粮食保护主义政策的强度和数量均高于往年。根据国际食物政策研究所（IFPRI）的数据，乌克兰危机爆发前，在疫情和干旱气候等多重因素的推动下，国际粮价迅速飙升，多国开始转向粮食保护主义，推行粮食出口的限制政策。乌克兰危机爆发后，截至2022年4月底，推行粮食出口管制措施的国家已迅速增至23个，以卡路里计算，受限制的粮食和相关产品在全球食品贸易中所占比例为17%，已达并将超过2007年至2008年粮食与能源危机水平。

粮食保护主义政策的具体实施形式、对象以及时间等呈现新特点。粮食保护主义政策呈现为禁止出口、限制出口量和提高价格等多种类型，如泰国和越南联手抬高米价。粮食出口管制的时间分为有限制期和无限制期两类，限制时间大多分布在3至6个月之间。粮食保护主义政策涉及的品类主要包括小麦、玉米、大麦、黑麦、稻谷等谷物，也包括面粉和植物油等相关产品，如印度尼西亚限制出口棕榈油。粮食出口管制的对象分为所有国家、联盟外其他国家或联盟国家。在响应时间方面，当前粮食出口管制政策呈现出生效迅速和政策变化较快的特点。例如，2022年5月14日，全球第二大小麦生产国印度突然禁止小麦出口，禁令即刻生效。在印度宣布出口禁令后，芝加哥小麦期货价格一度飙升6%。2022年5月17日，印度政府宣布部分放宽小麦出口禁令，允许向埃及出口一批小麦。

粮食保护主义在全球蔓延的原因主要有两个。第一，重大公共安全事件、地缘政治风险和极端自然灾害等是诱发粮食保护主义全球蔓延的直接原因。全球范围的重大公共安全事件造成全球粮食贸易的多个环节的安全风险急剧增加，国际粮食供应链的不确定性不稳定性也逐渐增加。地缘政治风险引发的暴力冲突阻碍了正常贸易的开展，增加了贸易的隐形成本。历史事实证明，全球性的大范围突发灾害事件极易转化为粮食安全问题，如2003年伊拉克战争期间，多国曾出台粮食出口限制政策，导致国际粮食供应链破裂，引发粮食危机。再比如，以厄尔尼诺和拉尼娜气候现象为代表的极端自然灾害，引发全球降水和温度的异常变化，造成农业生态系统严重失衡，导致粮食产量低于正常水平。

第二，从深层次原因来看，粮食保护主义全球蔓延是逆全球化思潮的新表现。逆全球化思潮将引发贸易保护主义，导致全球粮食供应格局变动。自2018年以来，美国施行“美国优先”政策，希望通过加征关税、高筑贸易壁垒等方式解决国内社会矛盾，在世界范围挑起贸易摩擦。事实上，在“中心—外围”的全球经济循环中，以美国为首的西方发达国家主导了全球粮食安全治理体系，而国际四大粮商垄断全球80%的粮食贸易量，牢牢掌握全球粮食定价权。全球粮食价格飙升，国际四大粮商或将成为直接受益者，以美国为首的西方发达国家也可以借此攫取巨量财富。

粮食保护主义全球蔓延的重大影响

当前由发达国家主导的世界粮食贸易格局处于不平衡的状态，粮食生产和出口国高度集中，而粮食消费和进口国呈分散状态，粮食供需区域性矛盾突出，跨国粮农企业控制全球粮食贸易，以之为中心的粮食体系缺乏韧性和适应性。这种粮食贸易格局容易受地区冲突、国家政策变动等因素影响。具体来看，粮食保护主义全球蔓延将产生以下影响。

第一，威胁全球粮食供应，粮食价格持续上涨。在世界粮食价格持续上涨的背景下，粮食安全预期将持续收紧，部分国家采取的粮食出口限制政策，不仅无助于缓解本国粮价，反而会进一步推高全球食品通胀。经济学原理和历史经验均可表明，粮食出口限制措施不仅对本国粮食安全没有帮助，反而会产生反作用，最终影响全球每个国家的粮食安全。粮食保护主义减少了世界粮食市场对那些实际需要粮食人群的供应，降低了农业劳动力的供给水平以及农民种植的动力，将最终伤害本国的农业系统和粮食供应安全。回顾2008年至2011年全球粮食价格大涨期間，世界多国推出了80多项粮食贸易干预措施，反而导致全球粮食价格进一步上涨13%至15%。联合国粮农组织的数据显示，2022年5月，全球小麦、谷物以及植物油价格比2021年同期分别上涨了56%、30%和45%左右。同时，全球小麦、玉米、大米的库存消费比却在明显下滑。截至2022年5月底，大豆、小麦、玉米的期货价格自2022年初以来已上涨超29%、50%和30%。由此可知，粮食保护主义的全球蔓延将通过全球粮食安全预期持续收紧等多种途径，导致粮食价格持续走高、粮食出口限制措施持续增加的恶性循环。

第二，粮食缺口冲击范围扩大，粮食供应链多行业遭受重创。粮食保护主义全球蔓延带来的冲击将沿着供应链传导，对粮食产业及相关农业产业的市场参与主体产生严重影响。粮食出口限制导致的粮价上涨，将引发相关行业原料供应短缺和成本急剧上升。此外，当前部分国家的粮食保护主义政策对象不仅限于谷物，并且开始进一步限制蔬菜、糖、面粉、肉类等更多类型的农产品出口。比如，马来西亚于2022年6月1日起停止出口鸡肉，旨在增加国内食品供应；印度也于2022年6月1日起限制糖出口，以控制国内价格。韩国一年从印度尼西亚进口34万吨棕榈油，其中约20万吨用于食品生产。而受印度尼西亚颁布棕榈油出口禁令的影响，韩国2022年4月份加工食品价格上涨7.2%，创近10年来最高，已经开始影响韩国民众生活。

第三，加剧全球饥饿和贫困问题，欠发达国家将陷入多重困境。粮食保护主义在全球蔓延降低了全球粮食分配的效率和公平性，削弱了粮食进口国和需要粮食援助国家获取粮食的能力。联合国粮农组织发布的《2022年全球粮食危机报告》显示，2021年有53个国家或地区约1.93亿人经历了粮食危机，比2020年增加近4000万人，创历史新高。世界粮食计划署也曾发出警告称，人类或将面临“二战后最大的粮食危机”。由此可知，如果不及时采取全球性应对措施，许多国家多年来辛苦投入的减贫与消除饥饿努力将功亏一篑。

第四，粮食保护主义引起的饥饿和贫困问题还将加大政治动荡和区域动乱的风险。2007—2011年全球粮食危机期间，不断上涨和波动的粮食价格导致了城市骚乱、政府倒台，引发了从加勒比到中东的区域动乱。而当前的粮食短缺、能源匮乏、通货膨胀等危机，已经持续传导到中东、北非、南亚乃至南美……多国好似多米诺骨牌一般，相继陷入困境。比如，黎巴嫩对于粮食进口的依赖度较高，特别是对于俄罗斯和乌克兰进口的依赖度高达80%。而乌克兰危机爆发后，黎巴嫩被迫中断黑海方向的粮食供应。埃及是粮食进口国，目前埃及每年自产约1000万吨小麦，但每年消耗却高达1800万吨，有800万吨的小麦缺口需要从他国进口填补，这其中80%来自俄罗斯和乌克兰。乌克兰危机爆发以来，埃及通胀危机加剧，街头骚乱此起彼伏。此外，非洲的萨赫勒地区、中非共和国、刚果、南苏丹等也面临粮食危机。

需要指出的是，粮食安全问题与世纪疫情具有叠加效应。新冠疫情对长期饥饿、急性饥饿或营养不良的人群具有致命危险，因为这会降低人体的免疫能力，加大感染和死亡几率。此外，粮食保护主义还可能进一步冲击全球的生态环境，部分国家为了解决口粮问题，将被迫通过毁林等破坏生态环境的方式增加国内粮食供给。从长期来看，生态环境的破坏不仅将使欠发达国家难以摆脱贫困，也将进一步破坏全球农业生态系统。

粮食保护主义全球蔓延对我国冲击的基本研判

粮食保护主义全球蔓延对我国粮食安全保障体系是一次重大考验。具体来看，其对我国的冲击主要体现在以下几个方面：第一，我国部分农产品进口依存度较大。我国高度重视粮食安全，在粮食生产体系的支撑下，我国已经实现了口粮的自给自足。但是，为了集中资源生产口粮，我国部分农产品的对外依存度依然较高，比如大豆、饲料和畜产品等。第二，我国的粮食进口来源较为集中，进口运输通道较为单一。我国主要的进口粮食如大豆、玉米、植物油等，集中从美国、巴西、阿根廷、加拿大、澳大利亚、乌克兰、欧盟等国家进口，来源较为集中。我国粮食进口运输方式主要为海运，主要通道为印度洋—马六甲海峡线路。而这一通道沿线存在的不确定性因素较多，各种突发因素容易对我国粮食供应链造成影响。第三，我国在国际粮食市场中的话语权有不小提升空间。我国虽是国际上的主要粮食进口国，但是国际粮食市场却是卖方市场。国际四大粮商全面布局粮食贸易的整个产业链条，以新技术引领全球粮食产业，从而在国际粮食市场掌握话语权。目前，中国和其他发展中国家处于粮食产业链的终端需求侧，位于粮食价值链的中下游。在面对粮食保护主义全球蔓延的趋势时，粮食贸易主动权和国际粮食市场话语权至关重要。

需要强调的是，当前我国粮食安全保障体系具备应对此次重大挑战的能力。我国粮食安全保障体系具有三位一体的保障结构，主要包括以下三个部分。一是粮食生产体系。确保谷物基本自给、口粮绝对安全是刚性要求，近年来逐步实现“藏粮于地，藏粮于技”，使我国粮食生产能力稳定在较高水平。二是粮食储备体系。分工明确的中央和地方两级粮食储备体系，可以灵活应对各类突发事件，同时有效利用国际粮食市场和农业资源的全球供应链。三是统筹配置国内外农业资源的全球供应链。坚持国内供给和进口补充的模式，通过适度进口非主粮农产品，集中国内资源确保口粮的生产和供应。可以说，我国粮食安全保障体系以其生产和储备体系的坚实基础，足以应对当前粮食保护主义全球蔓延的冲击。

粮食保护主义全球蔓延的应对之策

从国内视角来看，一方面，应推进粮食进口多元化战略和国际合作。在粮食保护主义全球蔓延的背景下，我国应当以多元化的粮食进口贸易降低跨国供应链受阻的风险。对于大豆等进口量庞大的粮食作物，要与出口国和有关国际组织进行深度合作，用稳定性更强的中长期贸易协定替代短期合同，减少外部风险的冲击。对于其他进口量相对较少的粮食作物，可以将进口中心转向“一带一路”沿线国家。这些国家与我国距离较近，粮食运输成本相对较低。可以将有限的资源集中用于这些国家，投入跨国粮食物流基础设施建设，逐步形成我国连接亚洲各次区域以及亚非欧之间便捷的公铁水基础设施网络，实现区域范围内无障碍互联互通，畅通粮食供应链，推进粮食进口多元化战略。

我国目前已经成为全球农业援助领域的重要力量，积极帮助缺乏粮食的广大发展中国家解决粮食安全问题。早在20世纪50年代末到60年代初，我国农业部便成立对外经济合作部门开始实施农业对外援助。我国的农业援助和南南合作项目主要针对中低收入国家，并以非洲为主要地区。合作项目帮助受援国农作物增产，对受援国维护粮食安全起到了很大作用，也为保障我国粮食安全提供了良好的国际外部环境，有助于扩大我国使用国际市场调剂部分粮食品种的空间。当前，我国的农业援助區域可以进一步向南美大陆扩展，进一步提高援助国的粮食产出，援助的重点内容可以从生产种植技术转向提供灌溉设施配套支持，帮助受援国建立肥料生产企业。例如，我国可以进一步深耕南南合作，结合全球发展倡议，通过“一带一路”平台，加强与发展中国家的广泛合作，用粮食贸易一体化建设推进跨国粮食供应链合作伙伴关系的建立；秉持互利共赢的理念，通过建立完善的粮食贸易规则、粮食物流系统、信息共享平台等，不断推进区域粮食贸易一体化，加强与各国粮食企业的联系和合作，形成公平稳定的粮食供应链利益分配机制，推进联合国可持续发展目标的实现。

另一方面，应推进粮食产业转型升级，提升粮食产业竞争力。在新发展格局的外循环中，粮食产业竞争力是我国粮食产业在国际分工和国际贸易中体现出来的国际粮源获取能力、国际市场定价能力和跨国粮食供应链控制能力。促进粮食产业转型升级和高质量发展、积极参与国际粮食产业分工和产业链再造、提高我国在国际粮食市场的影响力和话语权，对于确保我国粮食安全尤为重要。具体来看，可以选择一批具有实力的大型国有企业，作为国际粮商的培育对象。推动我国粮商进行跨国经营，在世界主要粮食产区投资建设仓储物流等设施，布局跨国全产业链，同时积极引入新业态、新技术，打破国际四大粮商垄断全球粮食市场的局面。

从国际视角来看，一方面，国际组织应为最需要帮助的国家提供紧急援助并提供全球公共产品。当前，联合国粮农组织提议设立全球粮食进口融资基金，以应对粮食进口和投入成本上升的问题，用于满足紧急需求，且仅限于向低收入和中等偏下收入粮食净进口国提供援助。在资金援助之外，国际组织还可向受到粮食保护主义影响最为严重的极度贫困国家直接提供应急的谷物。对于受到粮食保护主义影响较大的发展中国家，国际货币基金组织以优惠的条件提供有关品类的粮食进口融资帮助，同时也可对这部分国家进行债务减免，以留出购买口粮的资金。未来，国际组织应提供更多有效的全球公共产品，以在粮食保护主义全球蔓延的背景下，助力重塑粮食安全治理体系，缓解全球粮食危机。比如，G20成员国通过2011年建立的农业市场信息系统（AMIS），加強粮食市场的透明度和政策协调，在全球粮食价格飙升时进行干预，安抚市场。联合国粮农组织致力于通过农业市场信息系统（AMIS），提高全球市场透明度并稳定粮食价格，从而提振全球市场信心。2022年6月，世界贸易组织第12届部长级会议（MC12）取得“1+4”成果，其中包括《关于紧急应对粮食安全问题的部长宣言》和《关于世界粮食计划署购粮免除出口禁止或限制的部长决定》，维护自由开放的农产品贸易环境，增强全球粮食和农业市场的韧性。

另一方面，全球共同行动以保持国际粮食贸易的畅通。自由、多边的国际贸易关系是农产品贸易的关键，也是应对粮食保护主义全球蔓延的重要对策。无论是应对全球粮食危机，还是支持疫后经济复苏，保持贸易畅通都至关重要，“背离开放精神只会增加所有人的成本”。目前，多个国际组织呼吁通过多边合作应对粮食安全问题，也已有部分国家取消了粮食保护主义政策，如作为全球最主要的棕榈油生产国和出口国的印度尼西亚取消了临时出口禁令。总之，国际粮食贸易的畅通不仅需要开放的贸易政策，也需要全球共同行动打破运输等多个环节的贸易阻碍。世界各国应肩负共同责任，以共同行动促进国际粮食贸易的畅通，共同维护全球粮食安全。

习近平总书记指出：“当前，全球粮食安全形势严峻复杂，中方愿继续同世界各国一道，坚持命运与共、和衷共济，推进全球发展倡议，加强粮食安全和减贫领域合作，为加快落实联合国2030年可持续发展议程、建设没有饥饿贫困的世界作出更大贡献。”党的二十大报告强调：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅、‘灰犀牛事件随时可能发生。”“确保粮食、能源、产业链供应链可靠安全和防范金融风险还须解决许多重大问题。”未来，我国应在推动建设开放型世界经济和构建人类命运共同体的过程中，为全球粮食安全治理出谋划策，为建立合理、包容、公平、公正的全球粮食安全治理体系贡献中国力量和中国智慧。

（作者为中国农业大学经济管理学院教授、博导，全球食物经济与政策研究院研究员；中国农业大学经济管理学院博士研究生赵天惠和刘梦洵对本文亦有重要贡献）

【注：本文系国家社科基金重大项目“南南农业合作促进我国粮食安全的政策与机制研究”（项目编号：22&ZD086）、国家自然科学基金面上项目“贸易摩擦对金融风险的因果影响、内在机理和防范政策研究”（项目编号：72073128）、国家自然科学基金国际（地区）合作与交流项目“南南农业合作促进中国和世界粮食安全的机制与政策研究”（项目编号：72261147471）阶段性成果】

【参考文献】

①赵霞、凃正健、张久玉：《双循环格局下国家粮食安全保障能力提升路径研究》，《国际经济评论》，2022年第4期。

②张蛟龙：《新冠肺炎疫情下的全球粮食安全：影响路径与应对战略》，《世界农业》，2021年第4期。

③程国强、朱满德：《新冠肺炎疫情冲击粮食安全：趋势、影响与应对》，《中国农村经济》，2020年第5期。

④陈前恒：《中国粮食安全如何统筹国内国际两个市场》，《人民论坛》，2019年第11期。

⑤刘慧：《“逆全球化”加剧全球粮食危机》，中国经济网，2022年4月28日。

⑥黄培昭、张静、甄翔：《粮食保护主义抬头，各国买粮有多难？》，环球网，2022年5月20日。

⑦《世贸组织第12届部长级会议胜利闭幕 取得“1+4”丰硕成果》，中华人民共和国商务部网站，2022年6月17日。

⑧《习近平向“杂交水稻援外与世界粮食安全”国际论坛发表书面致辞》，《人民日报》，2022年11月13日。

⑨《全方位夯实粮食安全根基》，中国政府网，2022年11月9日。

⑩习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。

责编/孙渴 美编/宋扬