加强新就业形态劳动者权益保障

吴清军

【关键词】新就业形态 劳动者 平台经济 劳动权益保障

【中图分类号】F124 【文献标识码】A

在新就业形态领域，因为劳动者基本权益得不到有效保护而暴露出来的问题越来越凸显。2022年12月，中央经济工作会议明确提出2023年的重点工作包括“社会政策要兜牢民生底线”“加强新就业形态劳动者权益保障”。2023年《政府工作报告》指出：“新就业形态和灵活就业成为就业增收的重要渠道。”

2021年5月20日，人力资源和社会保障部公布的数据显示，我国个人经营非全日制以及新就业形态等灵活就业规模达到2亿人。2023年3月，中华全国总工会公布的第九次全国职工队伍状况调查数据显示，目前全国职工总数4.02亿人左右，其中新就业形态劳动者8400万人，新就业形态劳动者成为职工队伍重要组成部分。新就业形态用工现象在我国已持续了十余年，但由于劳动者与平台的关系还不够明确，劳动者的身份界定和享有的权利还有待进一步界定。因此，加强新就业形态劳动者权益保障，首先需要清晰界定劳动者应该享有的基本权益，在此基础上才能更好地推进政策和法律的完善与改革。

亟需维护和保障新就业形态劳动者的哪些权益

一是基本职业保障的权利。在劳动合同用工关系中，《中华人民共和国劳动法》通过设定劳工标准保障劳动者的基本职业安全。但是在新就业形态中，劳动者与平台的法律关系还需作出进一步界定，劳动者的基本权益缺乏法律有效保护。①2021年7月，人力资源和社会保障部等八部门联合印发了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》参照劳动法的劳工标准对新就业形态劳动者权益进行了规定，但《意见》对平台与劳动者关系的界定仍不够清晰，同时权益保障的规范完全参照了劳动法的劳工标准，对新就业形态劳动者的权益仍难以起到有效的保护作用。

当新就业形态和灵活就业成为越来越重要的就业方式时，如何保护劳动者的基本职业保障权利就是需要优先解决的问题。为提高新就业形态劳动者在职期间抵御风险的能力，维护劳动者的基本职业保障权利，具体需要着重做好两方面权益保障工作。

一方面，提高新就业形态劳动者对不可预期风险的抵抗能力，保障劳动者收入的连续性。目前大部分平台实行的劳动报酬结算方式是按工作任务结算，劳动者的收入依赖于在平台提供的劳动。一旦劳动者无法提供劳动，劳动者就无法获得基本收入，这是新就业形态岗位对劳动者带来的最大风险和隐患。由于劳动者缺乏基本的工资保障，在劳动者无法提供劳动期间，劳动者就无法获得最低工资保障、停工停产期工资支付、医疗期工资支付等劳动法所规定的基本工资保障。因此，在疫情期间，劳动者无法接单完成工作任务，就无法保证劳动报酬获得的连续性，需要由个人承担所有不确定性带来的风险。如何实现劳动者劳动报酬获取的连续性，提高劳动者在工作中抵御社会风险的能力，是保障新就业形态劳动者权益的基础。

另一方面，提升新就业形态劳动者抵抗因伤病、年老退出劳动力市场所带来的风险应对能力，提供职业伤害（一般指工伤）保障、基本医疗保障和基本养老保障。职业伤害是目前政府和社会非常关注的问题，从2021年开始，多个省市已在探索和试点新就业形态从业人员职业伤害保障办法和制度。除职业伤害保险之外，目前基本养老保险和基本医疗保险在制度上仍需进一步深化改革，当前阶段，企业基本养老保险和基本医疗保险也无法在制度上把新就业形态劳动者纳入进来，同时城乡居民基本养老保险和基本医疗保险又无法满足新就业形态劳动者的需求。当下亟需进行职业伤害保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的创新和改革，真正化解新就业形态劳动者因伤病或年龄退出劳动力市场所带来的风险。

二是平等协商的权利。集体协商（集体谈判）是协调劳动关系的重要机制，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国工会法》都赋予了劳动者集体协商的权利。在新就业形态中，劳动者与平台的关系还不够明确，同时劳动者工作地点过于分散又无法形成有效的组织形式，因此，新就业形态劳动者很难被组织起来与平台进行平等协商。

赋予劳动者平等协商的权利，推动劳动者组织起来与平台就工作报酬、工作时间、休息休假、安全卫生及保险福利等事项进行平等协商，是保护劳动者合法权益的重要途径与方式。②针对平台用工中存在的突出问题，可在三个方面进行平等协商。其一，平台劳动定价的问题。目前平台上劳动报酬定价、报酬构成及平台抽成等问题，大多是由平台根据市场原则进行单方面定价。在这种定价模式下，劳动者要么接受定价，要么拒绝定价，没有任何途径和方式保护自身的合法权益。其二，平台劳动定额的问题。平台目前大部分实行按任务结算劳动报酬的方式，单项任务的定价，基本上都是由平台自行设定。劳动定额是劳动关系中计件结算报酬的重要基础，定额的工作任务充分考虑到了劳动者收入、工作时间及工作强度，但是对于目前平台的劳动定额，劳动者无法与平台企业进行集体协商，对其合法权益难以进行保护，很容易出现劳动者工作时间长、工作强度大的问题。其三，休息休假的问题。由于新就业形态劳动者可以灵活自由决定是否提供劳动，因此，很难涉及休息休假的问题。但休息休假权是劳动者的重要权利，劳动者无法与平台企业协商休息休假，也就很难保证劳动者休息休假的权利与利益。

赋予劳动者集體协商的权利，推动劳动者与平台企业进行平等协商，这是保护劳动者权益的重要机制。因此，目前亟需推动集体协商集体合同制度的改革，确保劳动者能够在涉及自身重要事项上与平台企业进行集体协商。

三是民主参与的权利。平台企业制定工作规则，通过后台大数据对劳动者个人信息和劳动过程实行“算法管理”。在这一过程中，由于缺乏劳动者的参与，平台规则和算法管理往往过于强调效率，而损害劳动者的基本权益。③《意见》提出：“督促企业制定修订平台进入退出、订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法，充分听取工会或劳动者代表的意见建议，将结果公示并告知劳动者。”2021年9月，北京市就业工作领导小组印发的《关于促进新就业形态健康发展的若干措施》，更进一步提出“算法取中”的方式，合理确定考核和奖惩要素，避免超强度劳动和因此造成的安全伤害问题。

推动新就业形态劳动者民主参与到平台工作规则的制定当中，这是保障劳动者权益的有效途径。保障新就业形态劳动者民主参与的权利，具体可以从三方面着手。其一，推行平台工作规则和平台算法公开制度，在不涉及商业机密的前提下，涉及劳动者权益相关的规则和算法需要向全体平台上的劳动者公开。其二，实行新就业形态的职代会制度（在平台组织内部建立起由新就业形态劳动者参与的职工代表大会制度），这是保障劳动者民主参与权利的重要制度。其三，推动新就业形态劳动者代表参与平台规则制定，在制定平台规则和设计算法时，充分考虑到劳动者代表的意见和建议。

四是提请劳动争议处理的权利。在平台企业通过在线、远程的方式进行劳动管理的过程中，平台和劳动者双方难免会因为工作纪律和奖惩等问题发生争议。鉴于平台与劳动者的关系还不够明确，因此，双方出现的争议究竟是按照民事关系争议处理还是按照劳动争议处理，目前的政策和司法实践都还需作出进一步的界定。这对劳动者在权益受损时寻求司法救济造成了较大的困难，也损害了劳动者的合法权益。

在劳动者与平台关系无法作出清晰界定的情况下，建议改革现有的劳动争议处理制度，按照劳动争议处理的流程和制度来解决劳动者与平台之间的争议，以此来保护新就业形态劳动者的基本权益。明确平台与劳动者争议的性質，畅通纠纷解决的渠道和途径，当劳动者权益受损时能够获得及时的司法救济，这将为劳动者权益保护提供非常重要的渠道。

当前，完全按照劳工标准对劳动者权益进行保障将存在一定困难，因此，需要充分总结之前暴露出来的问题，有针对性地重点解决新就业形态用工存在的主要问题，再逐步完善新就业形态劳动者权益保护的政策和制度。

保障新就业形态劳动者权益的四项有力举措

第一，坚持就业优先政策，扩大新就业形态规模。目前我国新就业形态主要集中于消费互联网用工领域，平台经济的快速发展，创造了大量的就业机会，并形成了当前新就业形态格局。但近年来，随着国内消费市场持续低迷，新就业形态就业规模增长缓慢，并未延续前些年快速增长的势头。为保障新就业形态劳动者的就业权，目前亟需在保护劳动者基本权益的前提下，创造更大规模、更高质量的新就业形态就业机会，扩大新就业形态整体就业规模。

我国一直坚持就业优先政策，2023年《政府工作报告》提出的2023年发展主要预期目标包括“城镇新增就业1200万人左右，城镇调查失业率5.5%左右”，并强调要“落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生”。新就业形态是顺应数字经济与商业模式创新而创造的一种就业新模式，经过十余年的发展，今天取得的成果来之不易，同样在政策上需要重视保护这些就业机会。未来几年，随着产业结构的转型升级，结构性失业的问题也将会持续存在，新就业形态将是缓解结构性失业的重要渠道和方式。目前值得注意的是，有一些观点把新就业形态比作“蓄水池”，认为新就业形态工作属于一种“过渡性”工作，这在一定程度上反映出新就业形态仍然没有得到足够的重视。我们认为，新就业形态作为一种新就业方式，对民生和社会发展的重要意义有必要被进一步肯定和强调，从而引导更大规模的劳动者参与其中，并形成可持续发展的职业，这样才有可能更有效缓解因结构性失业而带来的社会矛盾。

第二，支持平台经济发展，平衡规范用工与促进就业的关系。2022年12月，中央经济工作会议明确指出：“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”近几年来，我国平台经济因受多种要素的影响，目前整体增速放缓，表现出来的结果是：平台企业每年融资的次数和总额急剧下降，同时新商业模式和新的“现象级”平台近几年几乎没有出现。平台经济放缓导致的结果是，创造和带动的新就业形态就业机会也逐步减少。

为规范平台用工和新就业形态，自2021年开始多个政府部门出台了多项政策。政策的初衷是为了支持和规范新就业形态，保障劳动者权益，但目前在理论和政策上对劳动者与平台的关系尚未作出清晰界定的情形下，把平台用工纳入传统劳动关系法律规则体系下进行治理，政策结果与目标可能会出现较大的偏差。按照传统劳动关系制度体系来规范平台用工，既无法有效保护劳动者的权益，同时也可能带来更大的就业损失。因此，规范平台用工的政策体系需要对新就业形态用工模式的特点进行科学论证，在此基础上才能既规范平台用工，同时又能更好促进就业，从而形成平衡规范用工和促进就业的关系。当前，监管部门对平台用工仍然需要坚持一直贯穿始终的“包容审慎”态度。政策只有做到顺势而为，才有可能推动平台经济健康有序发展，也才有可能更好促进就业和创造更多就业机会。

第三，加快劳动法治改革，健全劳动者权益保障制度。自2021年起，我国开始加快了劳动法治改革的进程，国家管理部门和多个地方政府都针对新就业形态施行了多项改革措施，但是改革的进程仍然滞后于新就业形态的实践发展。④关于劳动法治改革的理念和思路，目前存在着较大的分歧和争论。有些学者坚持用现行的劳动法来规范新就业形态用工，而部分学者则认为需要创新“第三条道路”，按照“类雇员”的身份对新就业形态劳动者进行权益保护。⑤新就业形态作为一种全新的用工模式，在工作任务分配、劳动报酬、工作时间、工作管理、劳动控制以及劳动者和平台双方权利义务关系等方面，与传统劳动关系存在着根本性的差异，如果按照现行劳动法进行规制，既不利于平台经济的发展，同时也很难保护劳动者的劳动权益。按照“类雇员”的界定进行劳动法治改革，则需按照新就业形态用工特点重新设计整个劳动法律体系。⑥在现阶段重新设计新的立法理念、立法思路以及制度框架同样面临着重重困难。

理论的讨论仍然会持续，但劳动法治改革却不能因此而停滞。目前，我国需要坚持现行的改革思路和做法，即进行单项制度的改革和尝试。结合当前存在的劳动者权益保护问题，需要加快四方面的改革，即职业基本保障制度改革、集体合同和集体协商制度改革、民主参与制度改革以及劳动争议处理制度改革。在进行每一单项制度改革时，可以突破传统劳动法的边界，在劳动法和民法之间寻找解决改革的突破点。

第四，加强分类监管，提升常态化监管水平。2021年10月，国家市场监督管理总局组织起草了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》。两份指南按照平台的连接属性和主要功能，对平台经营进行了分类分级监管。同样，对平台用工情况也需要进行分类监管。不同类型的平台，在平台与劳动者的关系、工作任务性质、计酬方式、平台监管工作方式、平台与劳动者的主体责任等方面，都存在着较大区别。对平台用工进行分类监管，确定行业标准，将对保护劳动者合法权益起到至关重要的作用。由于缺乏行业标准，平臺上的单件计价标准、劳动定额标准、工作规范标准、劳动奖惩标准等都难以确定，同时集体协商也缺乏双方协商的标准。因此，加强分类监管、确定行业标准将是有针对性保护劳动者权益的基础。

平台企业用工与传统工商企业用工存在着较大的区别，新就业形态用工的工作地点较为分散，需要政府部门跨区域、多部门协同治理。各级政府面对的新就业形态用工的监管问题都是新问题，需要不断创新工作机制和工作方法，对新就业形态出现的新问题和新情况进行动态管理，只有这样才有可能切实保护劳动者的劳动权益。

疫情是一块对新就业形态的“试金石”，检验了其就业质量和就业韧性的成色。我国新就业形态在疫情中经受住了考验，总体的发展态势是稳定的，但也存在劳动者权益保障不足的问题。加强新就业形态劳动者权益保障是一项复杂的系统工程，因此，近期仍需坚持当前政策调整的思路，对单项制度不断进行优化和创新，对劳动者权益保障制度进行逐项改革和完善，之后再逐步形成和完善整个新就业形态劳动者权益保障制度和体系。

（作者为中国人民大学劳动人事学院教授）

【注：本文系国家社会科学基金项目“平台经济与平台用工关系”（项目批准号：20BSH069）的阶段性成果】

【注释】

①常凯、郑小静：《雇佣关系还是合作关系？——互联网经济中用工关系性质辨析》，《中国人民大学学报》，2019年第2期，第78页。

②谢增毅：《平台用工劳动权益保护的立法进路》，《中外法学》，2022年第1期，第122页。

③田野：《平台用工算法规制的劳动法进路》，《当代法学》，2022年第5期，第135页。

④郑尚元：《劳动法的现实挑战与瞻望》，《中国劳动关系学院学报》，2022年第1期，第28页。

⑤王天玉：《互联网平台用工的“类雇员”解释路径及其规范体系》，《环球法律评论》， 2020年第3期，第89页。

⑥战东升：《民法典编纂背景下劳动法与民法的立法关系：以“类似劳动者型劳务提供人”的保护为切入点》，《法学》，2018年第10期，第99页。

责编/谢帅 美编/杨玲玲