比较视角下垃圾焚烧发电项目邻避冲突治理研究——以Q市为例

韩兆柱,赵 洁

(燕山大学 公共管理学院,河北 秦皇岛 066004)

为了推进我国生态文明建设,实现美丽中国建设目标。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计,要坚持走生态发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生。这无疑为环境纠纷的制度建设和治理模式的探索提供了契机[1]。然而,地方政府长期以来在城市垃圾处理“刚性需求”与公众环境保护诉求的双重压力下举步维艰,并已掉进“一闹就停—城市发展需要—项目重启或迁址”的邻避冲突治理怪圈。地方政府、项目承建企业、选址附近民众等多元利益主体长期深陷“共输”的邻避困境,因此,如何找到行之有效的邻避冲突治理路径,成为当前地方政府和学术界广泛关注的议题。

一、 问题提出与文献综述

在我国大力推进社会主义协商民主制度建设的大背景下,地方政府应对邻避冲突逐渐由“邻避管控”走向“邻避治理”,其中,协商型治理模式采取的“参与—协商—共识”的治理路径,因其能够有效弥合高度分化的利益诉求而在现实中广泛使用[2]。然而,这种模式在实践中暴露出多元主体参与不充分、风险信息沟通形式化、协商共识不足等问题[3]。整体性治理理论可以有效应对多元主体间关系网络的构建与互动过程中出现的碎片化问题。邻避冲突治理中存在的分割性与裂解性问题可通过协调、整合得以解决[4]。

现有研究多基于整体性理念分析邻避冲突问题,系统应用整体性治理理论分析邻避冲突治理机制的研究较少。根据研究主体侧重的不同,已有研究大致可分为三类:第一,邻避冲突治理中政府内部整合与协调的研究。陈曦认为地方政府之间、领导干部之间的冲突是邻避冲突中的核心问题,并提出项目选址要兼顾各方、提升领导干部责任意识、完善政治权力运行机制等对策[5]。安园园聚焦政府邻避治理中存在的管理体制分散和管理方式碎片化等问题,从宏观上提出建立整体协调的邻避冲突管理体制、统一邻避冲突的监管规范以及构建一体化的邻避设施信息公示平台等治理路径[6],这是国内较早的明确把整体性治理思想应用到邻避冲突治理中的学术研究。第二,邻避冲突治理中对多元主体整合与协调的研究。高军波构建出转型期邻避设施建设的政府—市场—社会多元协同治理模式[7]。程启军认为在“共建共治共享”理念背景下,治理污染型环境纠纷可采取“环境补偿”和“共同监管”两种模式”[1]。曹海林和赖慧苏研究发现影响公众环境参与的因素主要有信任因素、环境知识、风险感知以及媒介使用等变量,提出构建多主体、多形式的环境治理模式[8]。李静和杜群认为选址决策中公众参与的法律供给并不能有效满足现实的权利需求,提出全面确立公众知情权、增强公众参与权、拓补公众监督权等立法完善路径[9]。第三,兼具政府内部跨部门运作和“政府引导+社会多元合作”的研究。学者王奎明提出基于“控制”“吸纳”“融合”三种治理策略的邻避冲突统合式治理模式[10]。张紧跟针对邻避治理实践中普遍暴露出的主体缺位与主体间不平等、有效制度供给不足、主体缺乏协商意愿与公共理性的三重困境,提出从主体建设、制度供给、协商文化三个角度着手解决[3]。刘超针对邻避冲突治理中的协商共识不足、协商参与公平性以及协商治理效率等问题,构建以复合主体、复合理性、复合维度和复合方式为特征的邻避冲突复合治理模式[2]。

综上,运用整体性治理理论及相关理念化解邻避冲突问题已经引起部分学者关注,并已取得一定的研究成果。但鲜有研究构建体系化理论并加以实证验证,基于此,本研究以Q市东部与西部垃圾焚烧项目引发的邻避冲突为案例,借助双案例比较的方法,尝试厘清地方政府邻避冲突治理存在的问题并分析原因,试图构建邻避冲突整体性治理的多元合作模式。

二、整体性治理理论与邻避冲突治理的耦合性分析

(一)整体性治理理论

整体性治理理论于20世纪90年代中后期发端自英国,由英国学者安德鲁·邓西尔(Andrew Duncil)最早提出,并被佩里·希克斯等学者上升为一种系统化的理论体系[11]。整体性治理理论最初主要针对英国部门主义扩张导致政府应对环境保护、反贫困、犯罪问题等跨部门合作议题,暴露出的条块分割、目标冲突、公共服务趋于裂解性、政府组织间协调缺失等弊病,旨在有效化解政府治理碎片化和跨部门合作等难题[12]。希克斯指出:“整体性治理就是政府机构组织间通过充分沟通与合作,达成有效协调与整合,彼此的政策目标连续一致,政策执行手段相互强化,达到合作无间的目标的治理行动。”[13]整合和协调是实现整体性治理的两个核心手段。整体性治理的理论框架有以下五个方面。第一,整体性治理强调预防、公民需求和结果导向[14]。第二,整体性治理强调整体性整合,主要涵盖三个层面:其一,组织架构与形态整合,包括治理层级、治理功能和公私部门三个方面[15];其二,逆部门化和碎片化,实行大部门式治理;其三,整合采购过程。第三,整体性治理强调信息技术的整合、网络简化和一站式服务[16]。第四,注重协调目标和手段的关系。第五,重视信任、责任感与制度化[17]。

(二) 整体性治理理论与邻避冲突问题的契合性

整体性治理所强调的组织架构与形态上的整合与协调,其核心是整合与协调多元主体间利益关系。邻避冲突产生的根源是利益相关多元主体之间的利益诉求和价值标准之间的分歧。垃圾焚烧类邻避冲突的困境不仅亟需地方政府加强整合与协调政府部门间的关系,更要识别与回应多元主体的利益诉求,处理好多元利益主体间的合作关系,提高治理效能。整体性治理所倡导的整体规划、高效沟通、整合协调、回应性服务、公共价值等核心观点为垃圾焚烧类邻避冲突治理提供坚实理论支撑。

三、案例回溯

(一) 案例选取情况

本文使用双案例比较研究方法,尝试探析垃圾焚烧类邻避设施引发邻避冲突的治理之道。对比中国本土的两个典型案例——Q市西部生活垃圾焚烧发电项目(简称:西部项目)和Q市东部生活垃圾焚烧发电项目(简称:东部项目)2008—2020年引发的邻避冲突治理模式,尝试解答同城同行业的两个垃圾焚烧发电厂缘何“命运不同”?

本案例的资料来源:一是通过实地访谈和参与式观察获得的一手数据,二是通过多种途径获取二手资料,包括:地方政府提供的内部资料、政策文件、官方网站、新闻媒体、报纸、微信公众号等发布的相关信息,总计10万余字。为保护被访者隐私,本研究对所有被访者均做匿名处理。具体而言,西部项目选址于Q市F区L镇P村以南,因此,调研地确定为该项目引发邻避冲突的高风险区,即项目选址周边1千米内的6个村落和F区L镇生态保护红线——Y河上游村庄H村,共7个村落。重点调研反对建厂呼声最高的P村。东部项目位于Q市H区D镇LI村东侧,选取LI村为重点访谈对象,此外,对距东部项目不足300米的CW中学的师生和家长也分别进行访谈。

(二) Q市西部项目邻避冲突的现状

Q市西部项目引发的邻避冲突历时十年之久,根据冲突发生过程与政府治理特点,大致可以分为两个阶段:

1.“邻避管控”阶段(2008—2011年):从“秘密施工”到“项目搁置”

“邻避管控”阶段,主要经历四个发展过程:企业秘密施工,引发公众抵制;政府协调无果,邻避冲突不断;企业环评造假,民众提起诉讼;撤销环评批复,西部项目搁置。具体而言,2008年11月,Q市政府以F区L镇P村为西部项目选址地,并以BOT方式(建设—运营—移交)委托特许W环保公司投资建设。2009年4月,W环保公司无审批手续,“秘密开工”建厂。P村村民对W环保公司环评报告公众参与造假行为表示愤慨,并开始申诉、信访,反对建厂。2011年1月,P村村民代表针对H省环境保护厅《关于W环保公司Q市西部生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书的批复》(以下简称环评批复)提起诉讼,同年3月,H省环保厅勒令Q市西部项目停工,要求当地政府按照上级部门有关规定重新组织公众参与。2011年5月,H省环保厅撤销原环评批复,西部项目搁置。

2. “邻避治理”阶段(2018—2019年):从“形式民主”到“项目暂停”

“邻避治理”阶段,主要经历四个过程:现实需要,旧址重启;形式民主,不容置辩;重新规划,旧址重建;邻避隐患,一触即发。具体而言,2019年5月,H省发改委发布《关于调整〈H省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划(2018—2030年)部分项目及建设内容的通知〉》,把Q市西部项目纳入“调增项目”,计划由W环保公司旧厂重建。2019年5月W环保公司公布《Q市西部项目环境影响评价公众参与第二次公示》。2019年11月Q市政府举行听证会,P村部分持反对建厂意见的村民寄出听证申请,相关工作人员以未在规定期限内收到听证申请为由,拒绝村民参会。2020年10月Q市西部项目领导小组成立,并在西部项目选址附近村落公示《关于Q市西部项目开工前公开征询意见及建议的通告》,表明该项目已依法取得各类行政批复与许可证明,并表示在项目建设运营中会给附近村民发监督员证,增加社会监督的力度。项目重启前,L镇镇政府、W环保公司与十余名村民代表协商旧址重建相关事宜,遭到村民们强烈反对。2020年11月,项目旧址重启。随后,P村村民向Q市F区自然资源和规划局提交投诉书反对建厂,邻避冲突如暗潮汹涌,千钧一发。

(三) Q市东部项目邻避冲突的现状

Z环保公司位于Q市H区LI村东侧,于2009年开工,2010年底试运行投产,是Q市目前唯一的生活垃圾焚烧发电厂。近年来,城市垃圾生产量与日俱增,该厂目前已处于超负荷状态,并于2019年启动扩建工程,新的邻避冲突问题也随之而来。

1. 倡导信息公开,组织公众参与

Z环保公司严格依法组织公众参与,通过座谈会、听证会、张贴公示等,及时公开项目信息。此外,借助微信、QQ等网络社交工具及时了解民意。Z环保公司还对村里德高望重的“老人”和“乡贤”做充分的风险信息宣传,利用非正式沟通方式了解公众诉求、动员公众充分参与。Z环保公司在日常运营过程中,不仅在厂区外利用电子屏幕实时公开烟气排放指标,同时与环保部门联网,实时公开各项环保指标,主动接受监督。

2. 当地民众抵制,引发邻避冲突

与大多数邻避设施相同,在项目选址阶段,东部项目遭到LI村村民的强烈反对,2008—2009年是邻避冲突最为尖锐的时期,村里几十名村民代表多次前往厂区门口静坐,反对建厂,也曾多次向Q市环保部门打电话、发投诉邮件。2008年3月Z环保公司虽已获得环保部批复环境影响评价报告书,但是受邻避冲突的影响,项目难以推进。

3. 多元主体协商,化“邻避”为“邻利”

针对尖锐的邻避冲突矛盾,D镇政府、Z环保公司以及LI村民众代表共同协商东部项目并达成共识:Z环保公司每年给予LI村村民“村企共建费”作为经济补偿,此外,针对村民反映最多的臭气、噪声污染等问题,Z环保公司承诺第一时间派专员检测解决,并创建常态化的多元协商模式。为改善厂区外的卫生环境,Z环保公司同Q市城市管理综合执法局、周边村委会成立了垃圾运输车辆检查组对违规垃圾车升级改造。此外,Z环保公司承担了垃圾车运输道路的保洁工作。在环保教育方面,自2014年起,Z环保公司与H区教育局培训中心合作,打造环保教育基地,每年定期参观人数高达3 000余人。

4. 邻避设施扩建,规划民众搬迁

随着Q市生活垃圾产量逐年攀升,垃圾焚烧处理量趋于饱和,亟需扩建。Q市政府考虑到邻避设施扩建可能引发邻避冲突,因此,政府组织距厂址不足300米的居民搬迁。截至2020年11月当地村民陆续收到政府拨款的搬迁费并按计划完成搬迁,邻避冲突问题由此化解。

四、 邻避冲突治理的比较分析

从治理主体、治理条件、治理机制、治理理念四个维度对Q市东部项目与西部项目引发的邻避冲突问题进行比较分析。

(一) 治理主体比较

1. 选址附近村民

公众参与是促进决策科学化、民主化的必要路径,有利于从源头上预防邻避冲突事件的发生。从建设方对公众参与的态度来看,西部项目是形式化公众参与,地方政府与建设企业应上级部门和法规文件的要求组织公众参与,并未以调和多元利益矛盾为出发点,因此出现了公众参与代表性不足、信息公示不充分、公众参与效力不强等问题。东部项目中建设企业、D镇政府以及其他基层政府通过走访交流、设立“村企联络站”、建立政—企—民三方微信联络群等方式,与公众进行友好沟通、平等对话,有效化解了矛盾和纠纷,增进了公众的理解和支持,破解了“邻避”困境。

2. 相关政府部门

当地基层政府对邻避冲突问题的治理深受其治理理念、治理条件、治理方式等因素影响。2008—2011年,Q市地方政府囿于管控和维稳思维影响、对邻避设施外部性认识不足以及对民众参与决策风险的忌惮,对Q市东部和西部项目不同程度地采取封闭式决策,尤其是西部项目,聚集了中国“邻避管控”阶段的普遍问题。十年后,迫于城市经济发展和区域垃圾处理的现实需要,Q市政府规划西部项目旧址重建,陷入前所未有的邻避困境,一方面,企业环评报告造假事件导致信任危机,另一方面,地方政府从“邻避管控”走向“邻避治理”暴露出民众参与的公平性和代表性不足、邻避治理效率低下、多元参与主体难以达成共识等诸多问题。东部项目中体现了政府在整合利益、多元协商、全过程监督、利益补偿等方面系统化的治理措施,这是基于多元参与主体平等参与、互信互助得以实现的。

3. 邻避设施承建企业

从承建企业应对邻避冲突的举措来看,东部项目承建企业在前期宣传、主动协商、补偿措施、社会责任承担等方面得到选址附近民众认可,西部项目承建企业在2009年项目启动之初因环评报告公众参与造假事件严重破坏了该企业和当地政府的社会公信力。此外,在实地调查中发现西部项目基层政府与企业负责人对当地民众的态度是排斥且敌对的,认为当地村民是“坐地起价”、乘机索要补偿的“刁民”,缺少平等参与、多元协商的意识。

4. 其他社会力量

互联网和自媒体的发展为其他社会力量关注邻避冲突问题提供了窗口,邻避冲突治理不再是当地政府、企业、村民等直接利益相关者的博弈,社会其他主体的关注和舆论导向同样影响着邻避冲突的发展。2009年西部项目造假事件曝光,引起社会广泛关注,一些环保类社会组织闻风赶来并撰写了大量新闻,为P村村民维权提供较大的舆论支持。东部项目在建设运营中逐步化“邻避”为“邻利”,企业统筹兼顾环境效益、经济效益和社会效益的成功使其在新闻媒体及环保类社会组织的支持下,成为“中国垃圾发电厂万里行”中的模范厂区,并获多项环保类荣誉。从中可以发现,社会力量对邻避冲突具有强化效果。

(二) 治理结构比较

1. 地方政府内部关系

政府管理的碎片化与邻避冲突管理系统化要求之间的矛盾是导致政府管理乏力、企业和村民产生矛盾的重要因素[18]。官僚制受层级节制特征影响沟通协调成本高、效率低,管理成本高。然而邻避设施的选址与建设是系统工程,需要政府各部门之间建立强大高效的协作机制。在西部项目中政府部门内部缺少公共价值导向下政府内部强大高效的协作机制。东部项目中具有一套兼备项目审批、环评、协商、监督等环节的系统完备的扁平化政府组织结构,并且运作效率更高、效果好,由此,引发的邻避冲突相对较少。

2. 多元主体关系

从多元主体话语权看,西部项目无论是“邻避管制”阶段的项目初次规划,还是“邻避治理”阶段的项目计划重启,民众的参与权处处受限且大多流于形式,反对意见更是有形或无形地“被过滤”,民众诉求很难及时充分地表达;东部项目与之相反,主张充分参与、协商对话。从公众参与过程看,西部项目中公众参与时机滞后,主要表现为承建企业“先上车,后补票”和公众参与环节的时间被压缩或延误两个方面;在东部项目中政府、企业与公众之间建立了常态化协商机制,多元协商更加充分。

(三) 治理机制比较

1. 信息公开

信息公开不足是导致多元主体难以建立平等协商关系的最大壁垒。在普遍盛行的地方政府+企业“增长联盟”的黑箱式治理下,由于缺少信息公开、风险沟通和预警机制,极易因为信息不对称造成公众恐慌与强烈的抵触情绪。在西部项目中,W环保公司通过企业官网、Q市政府信息公开平台、Q市新闻网、Q市晚报等方式对企业基本信息、公众监督渠道、排污标准等信息进行公布。但是上述渠道具有较高的信息获取门槛,并不便民。与之相比,东部项目建设企业除了遵循法定信息公开渠道之外,还采取微信、QQ等便民方式,极大提高了信息公开程度,切实保护了公民的知情权、参与权与监督权。

2. 公众参与

比较两个项目可知,在西部项目中,地方政府和建设企业虽然耗费大量成本借助座谈会、听证会等多种方式试图解决项目立项过程中的民主参与问题,但效果欠佳。主要原因是民主参与流于形式,政府选出的“村民代表”未能真正代表民意,迫于政治压力或盲目从众,导致绝大多数村民代表投赞成票或表示“无意见”,最终导致公众参与流于形式。而东部项目面临当地村民反对的困境,通过正式沟通与非正式沟通方式,了解公众诉求、动员公众充分参与。

3. 民主协商

从公共政策角度看,民主协商主要体现在:在环境政策制定阶段,多元利益主体协商参与,充分表达合理利益诉求,在协商中达成共识性环境政策。在政策执行阶段,企业需要承担环保投入、社会责任和社会公益等方面的责任;利益相关公众有权表达合理利益诉求、监督企业建设运营;政府不仅要引导公众合理表达利益诉求,更要规范和监督企业环保行为。在西部项目中,地方政府的治理模式由“邻避管控”转向“邻避治理”,但是在政策制定和执行中暴露出精英式决策的弊端,平等协商难以实现。西部项目在环评方面暴露出的“未批先建”“公众参与造假”等程序违法的问题,体现了政府和承建企业忽视了公众参与、民主协商对增强环境决策合法性、减少政策执行阻力的重要意义。与之相反,东部项目邻避治理中坚持把民主协商贯穿政策制定与执行的全过程。在政策制定阶段,聚合官方和非官方信息,打通多元主体间正式沟通与非正式沟通的壁垒,从而实现充分、高效的民主协商;在政策执行阶段,相关政府部门“不越位”“不缺位”,是邻避冲突问题中的调节者和监督者。从政府内部组织结构看,东部项目中设有推进邻避项目立项与执行的项目办,负责统筹协调邻避项目在选址、环评、立项、宣传、执行、监督等多个方面的政府职能整合与协调,以扁平、高效的矩阵式组织模式代替层级节制式传统官僚制,化解了经济增长考核体制与地方环保部门管理体制的矛盾。从政府与其他多元主体间关系看,Q市政府在东部项目中采用的整合—协商—补偿—监督的治理方式相较于西部项目中的精英式决策,更具合法性与合理性。从公众角度看,东部项目更好地保障了公众的知情权、参与权、监督权。

4. 监督机制

目前,我国的邻避冲突治理尚未实现全过程监督,民主监督大多停留在项目选址时的公众参与监督,监督效力十分有限。在西部项目中由于监督机制的不健全导致企业环评报告造假,严重损害企业和当地政府的社会公信力。东部项目的监督机制一定程度上优于西部项目,主要表现为东部项目启动运营至今逐步走向全过程监督。具体而言,企业厂房信息与当地环保部门实时联通,公开接受政府主管部门和社会公众的广泛监督。此外,东部项目的民意反馈机制也更为系统有效,民众可通过连通政—企—民三方的“村企微信联络群”实时反映诉求,企业会第一时间解决村民们反应的问题,将问题扼杀在萌芽中。

5. 补偿机制

东部项目自启动至今逐步形成了一套全面的利益补偿机制,包括以经济补偿为主的物质补偿和非物质补偿。西部项目由于涉及到的村落数量多,且W环保公司、地方政府与当地村民之间的信任关系脆弱,利益补偿无从谈起。西部项目受十年前环评报告造假事件影响,大多数民众反对“利益补偿”,但是有村民同意利益补偿和搬迁并行之举。

(四) 治理理念比较

邻避设施的生产不能仅仅考虑经济效益,更要考虑生态保护与社会公众的合法权益。西部项目邻避冲突治理受传统官僚制影响,追求效率,忽视公共价值。东部项目邻避冲突治理中采取的主动公开信息、协调多元利益主体之间的关系、完善利益补偿机制等措施都体现出了服务、网络、合作和公共价值等理念。

五、 整体性治理:化解邻避冲突困境的有效路径

总结Q市政府东部项目邻避治理中的成功经验,针对西部项目邻避冲突事件中的失败做法,尝试构建以整合、协调、合作为主的邻避冲突整体性治理路径(见图1)。

图1 邻避冲突整体性治理路径选择资料来源:作者自制

(一) 完善多元主体利益表达的制度化渠道

综合使用正式沟通与非正式沟通,有助于促进多元主体利益表达的完全性与充分性。因此,除了完善正式沟通渠道之外,非正式沟通在以村落为聚集单位的中国乡土社会更加有效,促进非正式沟通制度化,有利于增强多元主体之间的横向沟通,促进整合与协调多元利益诉求[19]。Q市2020年已建立了较为完备的社会矛盾排查、化解体系,然而,政府在应对发生频繁、对象广泛的邻避冲突问题时,出现严重“失灵”。其中,核心原因是多元利益主体利益表达的长期抑制。政府部门亟需建立以整合、协调、多元参与为主要特征的邻避冲突整体性治理模式。完善多元主体利益表达的制度化渠道不仅有利于保障利益相关者的知情权,还有助于改变政府长期以来“被动防御式”的冲突应对机制,有利于切实推进政府“放管服”改革的进程,实现从“严把关口”转向“掌控全局”的转变。

(二) 成立常设邻避项目推进机构

Q市东部项目邻避治理成功案例表明成立常设邻避项目推进机构是政府应对邻避冲突的有效举措。邻避项目推进机构一般是矩阵式组织结构,需成立专门的项目办公室,并由地方一把手统筹全局,实践中一般是当地的市委书记和市长牵头,由区委书记和区长负责具体事务。项目办直接由市委书记和市长牵头,区委书记、区长负责,项目办主要有两项任务:一是推进各项法定程序与政策文本的编制和审批工作;二是对项目选址附近村庄进行调研和科普宣传。项目办具体职能包括:规划选址、风险评估、环评协调、立项审批、媒体宣传、综合执行和项目监督等[20]。

(三) 建立邻避冲突的长效治理机制

1. 健全邻避设施的信息披露机制

信息公开是建立政府、企业和村民之间信任的前提和基础。Q市西部项目面临的邻避困境,都折射出政府对村民所提出的知情权、参与权、健康权、发展权的漠视,最终因环评报告中公众参与造假和风险信息不对称引发当地居民对基层政府的信任危机。因此,地方政府在邻避冲突治理中应重视公众参与的作用,及时准确公示各类风险信息,依法稳步推进项目建设。此外,政府要建立一体化的邻避设施风险信息平台,将项目规划中的选址说明、建设单位信息、公众参与说明、环评报告、初步设计批复等信息对当地村民公开,因为信息公开透明、风险可知可控是政府和企业重获民众信任的前提和基础。

2. 强化邻避治理中多元参与机制

整体性治理理论强调多元主体共同参与,完善邻避冲突治理的多元参与机制,不仅有助于激发社会公众及时主动地表达自身的利益诉求和价值考量,为邻避冲突提供民间智慧,保障环境公共决策的民主性与科学性。而且多元主体参与邻避治理有益于推动传统官僚制中精英式决策方式,走向整合与协调多元利益分歧与价值分歧的邻避冲突整体性治理路径。

3. 完善邻避治理中民主协商机制

完善邻避治理中民主协商机制,不仅需要明晰邻避治理中多元主体职责的划分,而且更需要规范协商民主的运行程序。第一,在多元主体职责划分方面,政府要在公共政策制定过程中明确权力范围与职能范围,重视政府内部不同职能部门之间的协调,做好多元主体利益关系的调节者、引导者,协调好企业与公众之间的关系,公正客观地维护不同利益主体合法合理权益。企业要积极公开邻避设施风险信息、主动考察公众意见、承担社会责任、加强企业公信力。社会公众可以借助参与听证会、座谈会等方式充分发表自身意见与建议。第二,在规范协商民主的运行程序方面,一是在协商准备阶段要确定适宜协商的议题并明确参与协商的主体;二是在协商过程中要保证信息充分公开;三是明确协商的方式与规则;四是规范民主协商的结果及反馈。完整的民主协商机制有助于推动多元参与主体逐步走向平等、互信的良性互动关系。

4. 构建全过程多元主体监督机制

全过程多元主体监督对邻避冲突的预防与疏导具有重要影响。公众全程监督邻避设施可以确保公众邻避决策的针对性和实效性,能够最大限度地增加评价的准确性[21]。一方面,以程序形式确立公众全程监督的合法性和必要性,可以通过合法途径提出合情、合理的建议,使其诉求能够对政府部门环境政策的制定产生影响。另一方面,要采取直观的监督方式,降低监督难度,优化监督效果。

5. 建立合理的利益补偿机制

既有研究表明:在通过风险沟通让民众降低了对邻避设施的风险疑虑后,合理的利益补偿即用付费方法来平衡邻避设施导致的成本和收益分配不均,对化解邻避冲突产生积极效果[22]。在东部项目中,该项目承建企业除了金钱补偿之外,还提供便民公共服务。通过物质补偿和精神感召,东部项目顺利落地。为此,应该适时建立Q市西部项目专项基金,从解决实际问题的角度出发,通过直接或间接、货币或非货币等补偿方式,消弭垃圾焚烧发电项目给建设地区附近的居民带来的不利影响,不仅要保障民众的知情权和参与权,也要重视其对环境和健康的诉求,要全方位保障民众的权益。

(四) 转变治理理念

邻避冲突的整体性治理,强调整合好、协调好地方政府对公共利益的判断、企业对经济利益的追求、专家对科学理性表达以及普通公众多样化利益诉求之间的差异,探寻一种多元主体平等参与邻避治理的动态平衡模式。地方政府可以从治理失败中发现问题,从而建立、完善相应制度,改善政府的信任环境,修复政府形象[23]。整体性治理理论指引地方政府应以公共利益为基本出发点,不断完善治理机制、转变治理理念,从“管控邻避”的被动式应对,走向主动弥合风险认知偏差,积极回应民众诉求的“善治”之路。

六、 结语

面对地方政府邻避冲突治理难题,地方政府治理实践中已出现极具内聚力的邻避冲突整体性治理模式。该模式试图弥合政府内部分割式协调的关系,整合协调多元主体的利益关系,试图在“邻避管制”与“邻避治理”中探求一种更适合中国本土的邻避冲突整体性治理模式。本文对Q市两个垃圾焚烧类邻避设施引发的邻避冲突的治理进行比较研究,发现:建立地方政府主导下的多元主体信息交流平台、强化邻避治理中多元参与机制、完善邻避治理中民主协商机制、建立全过程监督机制、完善利益补偿机制、追求公共价值是邻避冲突整体性治理优势所在与成功所指,为化解多元利益与多元价值矛盾提供新思路。