行政公益诉讼中行政机关回复函的认识与审查

朱怡

摘 要：行政机关回复函是行政公益诉讼诉前程序的重要文书。其基本定位，是行政公益诉讼中的案情载体、诉讼证据和联结纽带。其构成要素主要包括行政机关对诉前检察建议的态度、公共利益受损害情况、整改措施和整改结果。审查判断行政机关回复函的方法体系包含审查内容、审查方式和审查结果。

关键词：行政公益诉讼 行政机关回复函 基本定位 构成要素 审查判断

二十大报告明确提出：“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度。”［1］行政公益诉讼诉前程序中，行政机关对诉前检察建议的书面回复文体一般为函，也有采用答复、情况说明等名称的，简便起见统称为回复函。从对行政机关回复函的審查实践来看，暴露出必要性认识不清晰、格式不统一、要素不齐备等问题，本文尝试对其基本定位、构成要素展开分析，助于究其本源、厘清认识，构建审查判断行政机关回复函的方法体系，促进提高行政公益诉讼效率、效益和专业化水平，推进检察机关对行政权运行的法律监督。

一、认识行政机关回复函的基本定位

（一）公共利益损害的案情载体

“与行政诉讼的‘控权不同，行政公益诉讼是通过监督或介入司法的方式督促行政机关依法行政，更加积极主动地履行对公共利益的保护职责。”［2］公益诉讼案情的特殊性在于，诉讼标的既包括公共利益保护法律关系，还包括行政机关履职法律关系。因此，行政机关是否按期回复检察机关依法履职，本身也是案情有机组成。行政机关回复函需从三方面记述案情：一是公共利益受损情况。包括公共利益损害的时间、地点、范围、程度等，反映行政机关对于公共利益损害的认知，是对行政公益诉讼实体案情的记录。二是对诉前检察建议的态度。最常见的情形是以记载的整改措施，隐含对诉前检察建议的认同；即便是反对、否认，也是以陈述执法困境委婉表达。三是具体履职情况。对于采纳诉前检察建议实施整改的，行政机关一般在回复函中载明整改的措施、时间、地点、范围、进度及效果，表明履职整改及公共利益得到保护的情况。

（二）行政公益诉讼案件的诉讼证据

从证据分类看，回复函系当事人陈述。无论在诉前程序还是提起诉讼之后，行政机关均系行政公益诉讼当事人。回复函是行政机关将对于检察建议的态度反应和行政行为作书面呈现，故应归为当事人陈述。提起诉讼后，回复函中行政机关承认怠于履职或未充分履职的记述可视为自认，对该自认事实，检察机关可以免除举证责任，类似于民事诉讼中当事人基于意思自治自认产生的法律后果。

从产生阶段看，回复函系行政诉讼证据。行政证据是指行政主体作出行政决定的证据，是行政程序中的证据而并非行政诉讼中的证据。［3］行政公益诉讼案件中的行政证据则是行政机关履职过程中、公益诉讼案件立案前已经存在的证据，包括行政机关主动收集的和行政相对人提供的证据。行政诉讼证据是指在诉讼过程中所产生的证据，回复函属于行政诉讼证据，而非行政证据。

从证据来源看，回复函系直接证据，兼具间接证据的特性。回复函是作为公共利益保护主体的行政机关对行政公益诉讼案件事实的陈述，能够直接证明行政机关采纳诉前检察建议与否、进行整改与否，属于直接证据。同时，由于回复函仅系行政机关的单方陈述，需要检察机关跟进监督查证，又具有间接性的特点。

（三）行政公益诉讼中重要的联结纽带

实现检察机关与行政机关的履职对接。回复函是检察机关了解行政机关对公共利益损害、履职认知乃至检察公益诉讼的态度的重要渠道，也是行政机关对检察机关提出公共利益保护要求之后的正面回应。

实现案件实体与程序的融贯对接。从内容上看，回复函既包括了公共利益损害的行政法上的事项，又包括了行政机关是否依法回应诉前检察建议的措施、行为。通过回复函，检察机关可以评价行政机关是否积极制定整改措施、开展实质性执行，采取充分的整改措施或仅为部分整改等。

实现诉前程序与诉讼程序的流程对接。检察机关通过审查回复函内容，决定终结审查或提起诉讼。质量不高的回复函发挥不了“避诉”作用，将导致案件由诉前程序向诉讼程序转化。

二、行政机关回复函应具备的构成要素

（一）作为公文的形式要素

回复函是在行政行为过程中产生，应当符合行政公文的一般要求。根据《党政机关公文处理工作条例》规定，公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等要素组成。实务中大部分回复函仅具备标题、主送机关、正文、成文日期、印章、页码要素。既有经办人员职业素能方面的原因，也不排除有的行政机关意图以不规范行文逃离规范监管，例如不编具文号，则不需存档及纳入印章使用统一管理，规避可能带来的党政考核负面评价风险。

（二）对诉前检察建议的明确表态

行政机关对诉前检察建议的态度有四种表现形式：一是直接认同，即行政机关对诉前检察建议认定的案件事实正面表示认同，并表示进行整改，从审查和公共利益保护的需要来讲，这是最理想的模式；二是间接认同，即行政机关以表达采取整改措施的方式跳过“认同”这一环节；三是直接否认，即行政机关直接表示不认可诉前检察建议认定的事实，通常采用“不符合事实”“法律上没有依据”“本机关不负有法定职责”之类的措辞表现；四是间接否认，即行政机关通过记述与检察机关认定不一致的事实或者避而不谈的办法来否认。

经统计，2017年7月至2022年6月期间，Z省检察机关对行政机关有回复函的提起行政公益诉讼案件中，回复函对检察建议间接认同的占42%；直接认同的占26%；间接否认的占21%；直接否认的占11%。

回复函直接回应对诉前检察建议陈述内容的态度，实践意义体现在便于检察机关高效判断行政机关的反应，节约公益诉讼检察监督成本。

（三）公共利益受损害情况

公共利益损害是指公共利益的减损、灭失或者应当增加而不增加，衡量的基准是公共利益未被侵害时的状态。［4］回复函应当对诉前检察建议中公共利益损害情况予以反馈，以形成问题对焦。经过深入调查以后，行政机关掌握的范围及程度往往更甚于检察建议的认定。因此，回复函中关于公益损害情况的反馈，可能是对诉前检察建议对应内容的重申或者扩展、延伸。

（四）认可诉前检察建议前提下采取的整改措施

行政机关的整改措施是检察机关跟进监督的着力点，也是回复函应当明晰体现的重点内容。主要表现为三种类型：一是依法作为。包括：从无到有，即原来怠于履职到依法采取履职行为；从虚到实，即从原来的虚假履职、敷衍履职到取得实效的履职；从偏到全，即从原来的部分履职、选择性履职到全面履职。二是撤销或者部分撤销违法行政行为。即对于行政机关适用法律错误、违反法定程序、主要证据不足、超越职权、滥用职权、明显不当的行为予以撤销或者撤销违法的部分。三是变更行政行为。即因原行政行为部分内容违法或不适当应予撤销，但行政机关又必须履职、不能简单撤销的，需要撤销原来的履职行为，更替以新的履职行为。整改措施相关内容应包括整改时间、行政行为地点、行为人和具体整改内容等。

（五）整改结果

公共利益恢复大致为三种：一是完全恢复原状。考量两个维度：时间维度上对比，整改后的公共利益水平不低于被损害前，则认为已恢复；对于无法判断受损前的公共利益水平的，空间维度上对比，不低于周边或者相同情形下状态的，则视为已恢复。［5］二是替代性修复。对于公共利益客观上确实已经无法恢复原状的，应当对违法行为人科以行政法上的责任，实行替代性修复。例如，自然资源部门责令占用永久基本农田的行为人将所占用优良耕作层土壤有效剥离，用于改良其他新垦殖耕地、劣质地等土壤。三是已经整改但需要等待成效。受客观因素、自然条件的影响，无法在法定期限内达到整改效果，需要花费更长时间等待客观条件成就的，应当在回复函中记载并说明。

三、构建行政机关回复函审查判断方法体系

（一）审查内容的确定

首先，从形式上审查回复函所记载的内容是否与诉前检察建议针对事项相统一，包括出具回复函的主体是否诉前检察建议针对的监督对象、回复时间是否在诉前检察建议发出后的两个月内或者紧急状态下的半个月内、回复函是否符合基本格式要求、回复函描述的事实能否与诉前检察建议相吻合、回复事项能否与诉前检察建议监督事由相对应。

其次，实质性地审查回复记载情况是否与实际整改情况相吻合，即审查回复函是否准确全面地反映履职整改和公共利益保护情况，是否存在虚假、夸大现象，整改方案是否科学可行并全面落实，是否存在回潮反弹情形。

再次，溯源式地审查整改情况是否与公共利益保护要求相统一，包括行政机关履职行为是否全面充分，行政机关所持观点是否合法合理、是否有相应的证据支持和法律、情理依据，公共利益是否恢复到被损害之前的状态或者水平，即应当遵循职权标准、行为标准、结果标准 “三要件”标准。对行政机关回复函的审查实质上是对行政机关整改行为的审查，应当以回复函为“引子”跟进调查。对于否认类回复函，应著重调查公共利益是否实际受损，辨析作为监督对象的行政机关和其他监管部门是否存在职能交叉，判断其认定的案件事实正确与否、履职的行政依据准确与否、采取的监管措施穷尽与否。［6］

（二）审查方式的采用

首先是书面审查，包括事实认定、证据采信、法律适用、社会效果评判等，判断内容是否客观、符合法律规定，审查材料之间是否有机统一，是否合乎一般理性思维和日常经验法则以及执法实际。二是现场勘验，包括检查物证和现场，多适用于有可直观现场的生态环境和资源保护、安全生产、文物保护等领域。三是开展询问，向行政执法人员、行政相对人、利害关系人、证人等了解案件情况。对回复函中未阐述详尽事宜可以要求再进一步说明。四是听取第三方意见，例如委托鉴定、评估、审计、检验等，还可以以组织听证、座谈会商等形式，咨询相关部门、社会团体或者行业协会等对专门问题的专家意见。五是综合研判，在前期审查的基础上，运用行政诉讼证明标准和行政程序证明标准，判断案情，得出结论。在行政诉讼中，审判机关通常采用 “主要证据确凿”［7］的标准，该标准也应适用于行政公益诉讼案件。

（三）审查结果的选择

审查结果包括以下选项：一是终结诉前程序。对于行政机关依法履职、公共利益得到保护，或者行政机关的反驳理由充分、诉前检察建议认定事实不成立及适用法律、法规、规章、规范性文件等有误，行政机关未违法履职或不作为的，当终结诉前程序。对于回复函不符合公文的形式要求，但是公共利益也已经得到有效保护的，亦应当终结审查程序，同时可以向行政机关提出今后完善的口头建议。二是提起诉讼。检察机关不应当“只是在形式上保持行政公益诉讼案件的一定数量，而不去真正挑战对公益已经造成或者潜在地会造成巨大侵害的政府行为。”［8］“设立这项制度就是为了监督和纠正行政违法和不作为问题。”［9］因此，要坚定树立“当诉则诉”的观念，对于以下情形，应当提起诉讼：对回复函中虽已制定整改措施、但没有实质性执行，仅作纸面整改的；虽按期作出回复函、但未采取或仅采取部分整改措施的；因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改的；回复函中整改措施违反法律法规规定的等。三是中止审查。回复函中制定了整改措施，因自然条件、突发事件等客观原因不能全部整改到位，且行政机关并未怠于履职的，应当中止审查，给予合理的宽宥整改期限，待相关影响因素消失后，再恢复办案。四是移送其他人民检察院。经审查发现应由其他人民检察院管辖的，需及时将案件移送。

四、规范行政机关回复函的建议

随着检察公益诉讼工作的深耕和推进，行政机关回复函将日益受到重视和关注。从整体推进检察公益诉讼工作的角度考虑，检察机关有必要加强与行政机关沟通，在尊重行政机关正常履职和自由裁量权的前提下，建议统一和规范回复函制作，重点包括：（1）统一书面回复的文种为“函”，不再使用“回复”“说明”等不规范文种，提高行政机关书面回复的严肃性和公信力；（2）制定回复函的规范文本格式，应当涵盖书面回复所应当具备的要素，符合公文格式的要求；（3）行政机关确定专职部门和工作人员，专司回复检察建议事项、负责行政机关与检察机关的工作联系；（4）制定规范的回复程序，反馈回复函之前，应当由行政机关一定层级的负责人审批或者某种形式的业务会议讨论通过；（5）规范回复函的送达程序，优先采用当场送达方式，辅以邮寄送达、电子送达等方式；（6）健全回复函的审查方法体系，从而与跟进监督程序、提起诉讼程序有机衔接，促进形成检察机关完整的诉前工作机制。