新加坡数字经济竞争力与全球治理贡献
2023-06-09牛东芳张宇宁黄梅波
牛东芳 张宇宁 黄梅波
一、全球数字经济治理多极竞争格局与新加坡模板
数字经济的快速发展对传统贸易规则提出了挑战，生产力和生产要素的革新与社会制度滞后性之间的冲突推动数字经济规则制定成为全球治理重要议题。2017 年12 月，WTO 第十一届部长级会议公布《关于电子商务的联合声明》，开启了各国在WTO 框架下洽谈“与贸易相关的电子商务议题”的尝试。遗憾的是，成员国立场差异较大，诸边谈判未能按照最优设想推进，全球多边贸易体制层面难以形成通行的国际规则，数字经济全球治理明显滞后于实践的发展（朱福林，2021）①。
（一）全球数字经济治理的多极困境
在WTO 多边规则制定受到阻碍之时，美国、欧盟和中国转而发挥各自在全球数字经济中的影响力，利用区域贸易协定（Regional Trade Agreements，RTAs）来构建符合利益诉求的双边和多边规则体系，形成了“美国领先”“一超多强”的数字经济治理多极竞争格局。尽管RTAs 为数字经济治理提供了具有参考性的协议模板，且多年来数字经济规则也发生相对的融合趋势，但三方数字经济竞争力存在不同优势和短板，导致规则价值取向存在根本差异。美国数字经济的科技实力和市场占有率大于欧盟和中国，但其实行极端开放的“侵略性”数字经济规则令诸国感到不安，各方治理目标、理念和模式无法相容，主体诉求从根本上未能受到兼容并包的调和，以致全球数字经济治理陷入僵局，阻碍了数字经济向更深层次发展。因此，兼顾各方利益的融合性数字经济治理规则是国际谈判的必由之路。
1.以“美国优先”的数字全球主义为内核的“美式模板”
“美式模板”数字规则标准最高，极度扩张数字霸权，缺乏包容性和协调性②，扩大了全球数字鸿沟。美国在数字服务贸易领域具有显著的先发比较优势，以苹果、谷歌、亚马逊、微软等超大型跨国ICT 企业为代表，2021年美国数字服务出口排名全球第1，达到6130.12亿美元（进出口总额为9633.73亿美元）③，数字服务出口占美国服务出口的77%，大型科技公司有58%的收入来自海外业务④。这些企业在数字贸易基础设施、全球数据资源占有、市场增量存量以及数字创新意识方面均处于超领先地位。
为方便大型跨国科技企业进军海外市场，扩张全球数字霸权带来的商业利益和安全利益，美国频繁地签订RTA 并不断扩充和提升数字经济规则的内容与水平。经过20多年的发展，美式模板从1.0版的《美韩自由贸易协定》、2.0 版的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)，升级到2.5 版的《美墨加协定》(USMCA)和《美日数字贸易协定》(UJDTA)，数字经济规则的条款覆盖面最广泛，且具有强制约束力⑤。在具有数字优势的领域，如数字贸易、知识密集产业、数据处理、服务贸易等方面，美国推行极高的数字技术保护标准和数字贸易自由主义，在汽车等劣势行业，又转而推行严格的原产地保护规则⑥。围绕数字“自由开放”价值取向，美国向全球推销的“跨境数据自由流动”“数据存储非强制本地化”“非强制开放源代码”“数字产品非歧视性待遇”和“免征数字关税”等条款，均反映了其核心利益诉求⑦。美国在RTA 中对协议方的数字经济自由化、透明化和便利化的要求过度拔高，突破了发展中国家的安全承受极限（张茉楠，2022）。
2.基于数据安全强调个人隐私保护的“欧式模板”
“欧式模板”坚决防止境内数据生产要素流失，通过“视听例外”和“隐私保护”两大规则彰显其审慎的数字经济治理安全理念和人格权优先保护倾向。这源于欧盟国家的数字经济实力相对弱势，市场被美国跨国公司挟制的经济状态。根据Statista统计，2021年欧洲电子商务收入规模为0.68万亿美元，低于美国和中国⑧，欧盟境内以中小数字企业为主，缺少技术实力强劲的跨国公司，大量美国企业垄断了其内部市场。
在储存端，欧盟本土公司使用美国的亚马逊、字母表（Alphabet）等数字云服务平台；在应用端，欧盟居民长期使用美国的脸书、推特等数字社交软件，大量数据面临回流美国的风险。加之“棱镜门”带来的政治乌云和群体心理阴影，欧盟十分看重隐私保护。
目前，欧盟在个人数据保护方面已经形成了十分成熟的法律系统，先后制定了《通用数据保护条例》《数字服务法案》《数字市场法案》《数据治理法案》等，构成数据保护的基本框架。其中，《通用数据保护条例》是目前全球最严格的个人数据保护法案，因其限制数据流出，也对美国倡导的数据自由理念和数字扩张计划产生了重大冲击。2020 年7 月，欧洲法院裁定，禁止欧盟个人信息数据大规模地传输给美国公司，欧美双方于2016年签订的《欧美隐私盾协议》失效，且该项裁决不能上诉，美国公司必须完成数据本地化储存方能继续经营⑨。
欧盟试图运用个人信息隐私保护路径来规范数据使用行为并提高数据生产要素的可用性，这一系列法案和司法判例体现了欧盟在数字治理方面与美国利益的根本分歧。此外，欧盟还通过完善内部治理规则、加大反垄断调查力度，遏制数字平台意图垄断市场的不良趋向，从而优化数字经济市场秩序，谋求竞争优势⑩。
3.在中美竞争夹缝中探索的“中国方案”
“中式模板”倡导在国家数字主权和数字安全受到保障前提下，兼顾数据生产要素的流通。中国参与数字经济全球治理的优势来源于全球数字经济市场体量和产业链地位。中国数字货物贸易规模位居世界前列，根据海关总署初步测算，2022年中国跨境电商进出口额高达2.11万亿元，相比2021年增长9.8%⑪。但是，中国仍然存在数字治理起步较晚、企业数字技术创新能力薄弱、国际合作环境日益维艰等困境，必须高度重视数据安全⑫，在跨境数据自由流动等议题上持“有条件流动”理念。
基于以上现状，中国在WTO 电子商务诸边谈判和RTAs数字治理谈判中的利益诉求集中在创造便利化的跨境营商环境、政府合理且必要的监管常态化，规则设计主要围绕电子支付、电子发票、无纸化贸易、跨境数据自由流动的国家监管例外等。但是，相比于美国和欧盟在数字贸易规则制定方面的丰富实践，中国国内的数字规则仍不完善，法学界尚存争论，且受到中美竞争下的西方“脱钩政策”影响。美国因忌惮由中国主导的区域性伙伴关系，在亚太地区发起“印太经济框架”（IPEF）协定，试图取代CPTPP，以此排挤中国通过制度型开放深度参与亚太地区数字贸易。而中国至今还未形成能够向全球推广的数字治理模式和“典型案例”，“中国方案”发展之路受到国际环境等方面的客观约束。
（二）新加坡主导的《数字经济伙伴关系协定》成为弥合全球数字治理分歧的“第四路线”
美国、欧盟和中国的治理模式揭示了全球数字经济治理面临的三大矛盾：第一，中美在“跨境数据自由流动”“数据存储非强制本地化”“源代码非强制本地化”和“保护加密的完整性”等核心规则设置方面，以相反的立法宗旨构建国内法，相应条款诉求相悖⑬，双方在短期内形成共识的可能性较小。第二，美欧在跨境数据自由流动的属性和目标、数据存储本地化的合理性、个人信息保护方式等问题上处于博弈状态⑭。第三，相比之下，中欧的数字经济治理矛盾存在调和空间，双方在“源代码和算法保护”“数字税”“数字产品非歧视性待遇”等规则构建方面均采用了不同于美国的例外条款。但中欧数字技术和数字生态实力相比于美国并不占优势，欧洲国家出于俄乌冲突、美国对华数字制裁以及和美国盟友等多重考量，短期内难以支持中国主导的全球数字治理方案，而且双方即使达成一致，也无法打破美国“一家独大”的现状。
在全球数字合作走向僵局之时，2020年6月12日，新加坡联合智利和新西兰三国签署了《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA），该协定于2021 年1 月在新加坡和新西兰生效，2021年11月在智利生效。
新加坡作为东南亚唯一的发达国家，强劲的数字经济竞争力以及较为中立的国际地位支撑了其对亚太政治资源的整合，通过联结拉美的智利和大洋洲的新西兰，形成“金三角”式的数字地理结构范围。新加坡、新西兰和智利是DEPA 发起国，但从全球数字经济竞争力排名和数字经济规模的绝对数值来看，新加坡的数字经济竞争力显著优于新西兰和智利，在DEPA 中事实上也发挥着核心引领作用。DEPA 条款也以高标准为宗旨制定数字经济规则。但其条款设置采用模块化，最大限度地协调不同国家数字经济发展需求，促进数字技术的交流共享，为数字经济治理提供了求同存异的合作路径，推动全球数字治理格局向新平衡方向发展。针对在WTO 谈判中各方关切的数据跨境流动、数据本地储存和数字监管分歧，DEPA 避免采用“硬约束”的方式强行突破，提高了制度弹性。在跨境数据自由流动方面，各缔约国原则上应允许数据（包括个人信息）跨境自由流动，禁止要求数据本地存储或处理；在市场准入方面，缔约国不得要求以另一缔约国交出数字产品密钥作为数字产品准入的条件；在数字空间管理方面，缔约国之间应建立信任，尽量减少数字贸易中的限制措施。
DEPA 成功签署后，数字伙伴吸引力日益提高，中国、韩国、加拿大均已提出加入申请⑮，成为全球数字经济治理的“第四路线”。该协议的外部黏性取决于新加坡在全球数字经济中的竞争力、突出的数字经济治理能力和国际话语影响力。
二、新加坡数字经济竞争力分析及其国内治理方案
新加坡能够在美国、欧盟、中国等拥有强大数字经济实力的主体中从容斡旋，在全球数字经济规则陷入僵局之时作为主要发起国制定并推进DEPA，彰显出强劲的数字经济国际竞争力和丰富的数字治理经验，以及较高的数字治理影响力和数字话语权。通过拆解新加坡数字经济竞争力指标，可以观察其国内数字治理方式，并分析新加坡数字经济治理全球影响力及话语权渊源。
（一）新加坡数字经济竞争力分析
由于土地资源稀缺和人口有限，新加坡政府推行高度外向的经济发展战略⑯。2021 年，新加坡进出口贸易总额与GDP之比高达338%，仅次于中国香港和卢森堡⑰。近年来，新加坡政府敏锐地捕捉到以数字技术驱动贸易变革的巨大机会，并成为世界上较早开始并重视数字贸易发展的国家之一，这为其革新国内数字经济治理范式以及参与全球数字经济治理提供了综合国力基础。根据瑞士洛桑管理学院（IMD）发布的全球数字竞争力排行榜，2018—2020年，新加坡数字竞争力全球排名第2（美国排名第1），这得益于新加坡在人才库、监管框架和技术架构三个方面的高效建设⑱。从数字经济对国民经济的贡献来看，2021 年新加坡约60%的GDP 来自数字产品或服务，相比之下，2017 年这项占比仅为10%。2018—2021 年，数字化转型使新加坡GDP年增长率提高0.6%，数字化转型也为新加坡公民带来了更多的教育培训和更高价值的就业机会。
图1 2013—2022年部分国家数字竞争力得分（满分100）
2022 年，新加坡在世界主要数字经济体中综合排名第4。由于新冠疫情使得远程办公增多，导致流向新加坡的国际人才减少，人才吸引力和人才库效率等指标下降⑲，因此排名相比于2020年下降2个位次。但是，新加坡在人才优势、监管框架和技术框架等二级指标上表现依旧突出，在63 个国家中分别排名第3、1 和2位，仍然拥有丰富的数字人才资源、良好的数字监管模式和强大的数字技术竞争力。
在人才优势方面，主要从教育评估PISA-数学、高级管理人员的国际经验、外籍高技能人才、城市管理、数字技能和国际留学生净流量来衡量。在监管框架方面，从开办企业、履行合同、移民法规、技术开发与应用、科研立法和知识产权保护的难易或完善程度来衡量。在技术框架方面，从通信技术、移动宽带用户、无线宽带覆盖度、互联网用户、互联网宽带速度和高科技产品出口占GDP比重几个指标来衡量⑳。
二级指标的较强的说服力和可比性，充分反映了新加坡的数字竞争力。首先，新加坡在监管框架上排名世界第1，表明其在数字经济治理方面异常成功，值得他国研究和借鉴；其次，从技术框架和人才优势的衡量指标来看，新加坡在数字基础设施和数字人才培养、数字技能提升方面发展充分，形成了综合且均衡的数字经济发展模式，这是数字经济规模较大的国家所欠缺之处。
表2 部分国家2022年全球数字竞争力分项指标排名（共63个国家参与排名）
（二）新加坡国内数字经济治理方案
新加坡强劲的数字经济竞争力与其国内数字治理经验密切相关，长期极为关注数字创新与数字产业的发展。在顶层设计方面，新加坡政府制定了各行业数字转型蓝图并参与指导；在细分要素层面，新加坡政府重点布局于人才、技术、监管和数字基础设施，提高数字经济的软实力和硬实力。
1.“自上而下”细化数字经济发展路径，布局数字经济关键领域
通过梳理新加坡数字经济腾飞历程，“自上而下”的政策规划和执行路径是新加坡数字经济治理的核心要义。总结而言，新加坡推行“政府先行-企业跟随-全民转型”的数字发展模式，提前描绘各行业转型蓝图，布局数字经济重点领域，在本国数字经济竞争力提升中发挥了无可替代的作用。
20世纪70年代后期，新加坡政府利用原始积累进行产业升级，通过吸引外资和技术密集型产业提高产业附加值。1980—2000 年，新加坡共提出三个国家ICT 总体规划：国家计算机计划（NCP）、国家IT 计划（NITP）、IT2000：智能岛。1991 年，新加坡贸易和工业部发布《战略经济计划》（SEP），标志其数字经济发展理念雏形正式产生。2000—2015 年，新加坡每5 年推出1 次国家级规划：21 世纪信息通信计划（Infocomm21）、连接新加坡计划（Connected Singapore）、智慧国2015 计划（iN2015）。2015 年，新加坡政府成立未来经济委员会（Future Economy Committee，FEC），聚焦数字创新关键领域的发展。2016—2019 年，FEC陆续推出了23 份行业转型地图（Industry Transformation Maps，ITMs)，支持数字技术在各个经济部门的广泛应用，激发新加坡企业的数字创新活力。2020年，为应对新冠疫情特殊时期冲击和数字经济新机遇，FEC 在过去5 年数字经济治理经验的基础上又通过了《行业转型地图2025 年计划》（Industry Transformation Maps 2025，ITM2025），更加关注数字就业和技能培训㉑。
为了监督数字经济结构转变，未来经济委员会（FEC）下设新兴更强工作小组（EST），该小组由国家发展部兼社会服务综合部部长以及新加坡港务国际集团首席执行官联合出任主席，同时邀请数字化关键领域、全球经济其他领域拥有丰富经验的商界领袖作为其成员，工作组还与联邦选举委员会下属小组、企业、行业协会、商会、工会、高等教育机构等共同合作，形成政府引领、政商共建、全民参与的数字经济型社会。新加坡通过数字经济治理顶层设计创造了更良好的机会，为新加坡疫后数字经济发展开辟了强国之路。
表3 新加坡最重要的数字经济转型图
2.分类培养数字人才，形成成熟的数字人才环链
新加坡政府将数字型人才作为数字经济持续发展的内生动力，数字经济和实体经济高度融合使企业对拥有专业技能和数字素养的复合型人才需求急剧增加㉒。
2014年，新加坡教育部发起了“未来技能”（SkillsFuture）的全国性数字技能运动，该项目针对ICT从业者推出了“关键信息通信技术资源计划”（Critical Infocomm Technology Resource Programme Plus，CITREP+)，通过持续培训来提高劳动力的数字技术能力并紧跟技术变革。对非ICT专业人员推出“技术浸入和就业计划”（The Tech Immersion and Placement Programme），使其在经过短期但丰富的培训课程后，即能得到数字技术工作岗位，实现职业转换或再就业。针对毕业生则制定了“研究生行业准备计划”（Industry Preparation for Pre-graduate Programme），为学生提供ICT 行业的实习机会和研讨会活动，让毕业生尽早积累工作经验，快速达到ICT 工作要求。针对中小学生则实施了“趣味编码项目”（The Code for Fun Programme），包括编程语言和微控制器学术学习，激发学生对计算技术的兴趣。2016年，新加坡政府相继推出“科技技能加速器”（TechSkills Accelerator,TeSA）项目和“未来技能9”（Skills Future9）项目，支持新加坡人在快速发展的数字世界中获得未来工作所需的人工智能、数据分析、物联网、网络安全和沉浸式数字媒体等技能。这些项目人群覆盖面广泛，涵盖了学生、早期职业员工、中期职业员工、雇主、培训机构和终身学习者，并针对性地提供不同版本的学习手册，以加速深度实际参与数字经济㉓。从2021年起，Skills Future 每年发布《未来经济技能需求报告》，为公民分析数字职业发展的全球趋势，列举所需具体技能，并指导Skills Future 项目和继续教育提供者调整相应课程，满足未来数字经济发展的需要㉔。
3.重视数字技术创新，拓展数字基础设施的全民可得性
2022 年，新加坡在全球创新指数（Global Innovation Index）中排名第7/132，在亚太地区仅次于韩国㉕。通过高标准的知识产权保护措施、便捷的营商环境、现代化IT基础设施和创新至上的商业文化，新加坡成为科技创新企业投资的首选目的地。在世界前100家科技公司中，有80家（按收入计算）在新加坡设立营业机构开展业务㉖。
在数字经济研究和创新方面，新加坡保持连贯、稳定和重大投资。从1991 年到2020 年的30 年间，政府总共投入了605亿新元用于增强数字技术的长期竞争优势，巩固新加坡的全球科技创新国际地位㉗。即使经济受到新冠疫情重创，新加坡政府仍提出从2021年至2025年继续投入250亿新元用于“研究、创新和企业计划2025”（Research,Innovation and Enterprise 2025 Plan，RIE 2025），推动制造业贸易和互联互通、人类健康与潜力、城市解决方案与可持续发展、智慧国家与数字经济等四个战略领域实施RIE2025㉘，从而扩张前沿技术研究能力、创新人才队伍和企业快速创新。
表4 新加坡用于创新的国家投资
在数字基础设施完善升级方面，新加坡十分重视数字设施的全民可得性。新加坡政府于2006年12月即推出Wireless@SG 计划，通过加快高速无线通信设备的部署为居民提供遍布全国的免费公共Wi-Fi 服务。为加快光纤网络推广，新加坡政府在2008 年实施了下一代全国宽带网络计划（Next Generation Nationwide Broadband Network，Next Gen NBN），为新加坡所有区域提供高达1Gbps的高速网络，以支持“智慧国2015”计划达成目标㉙。为降低光纤入户的成本，2014 年新加坡在Next Gen NBN 的基础上启动了光纤就绪方案（Fibre Ready Scheme，FRS），总共拨款2亿美元用于帮助非住宅建筑安装光纤基础设施，业主可以申请最高90%的成本补贴，上限为30 万美元，FRS 方案还为企业提供光纤服务所需的全部附加工程㉚。新加坡政府数字基础设施全民可得性的革新布局，推动了新加坡在疫情之后快速实现数字经济复苏和增长，提高了新加坡居民的生活质量。
4.持续完善监管框架，在维护数字安全与数字效率之间寻求动态平衡
在数字监管领域，新加坡全球排名第1。政府认为在安全的数字环境下才能够最大限度发挥数字经济优势，企业和个人对数字经济需要足够信任，才能实现社会整体的数字转型，因此，新加坡将数字监管作为政府工作的另一重心。
2012年，新加坡政府出台《个人数据保护法》（Personal Data Protection Act，PDPA），成为个人数据保护的立法开端。2013年，新加坡信息通信媒体发展局（Infocomm Media Development Authority，IMDA）下设个人数据保护委员会（Personal Data Protection Commission，PDPC），实施多项数据保护措施，例如启动请勿来电系统以减少不必要的电话营销，提高数据保护水平；参与数据流动和监管的“跨境隐私规则”（CBPR）等相关国际框架；开发了《可信数据共享框架》，以促进企业和国家之间的数据共享，使新加坡成为全球“数据枢纽”。2015 年，新加坡政府成立网络安全机构（Cyber Security Agency of Singapore，CSA），开发了“安全在线”（Gosafeonline）网站为个人和企业提供网络安全提示和资源，以保护网络空间并巩固国家数字安全㉛。2018 年2 月，新加坡政府颁布《网络安全法案》，旨在加强对关键数字基础设施和网络服务提供商的保护。2018 年3 月，新加坡政府独创性地推出第一个专注于网络安全的创业加速器——Block 71 创新网络安全生态系统（Innovation Cybersecurity Ecosystem at Block 71，ICE71），以应对不断增长的网络威胁解决方案，帮助网络安全企业家和初创企业快速进入全球市场，弥补了数字安全领域的市场空白。
5.将中小企业作为数字经济转型的基石，为其提供广泛的便利化政策支持
新加坡国内数字经济发展和治理的最大特色是政府紧密联系中小企业，为中小企业提供数字转型帮助。新加坡国家统计局数据显示，截至2021 年12 月，新加坡中小企业占其企业总数的99%，员工占企业总就业人数的71%，贡献了44%的企业名义增值额㉜，中小企业是新加坡经济的中流砥柱。
新加坡政府对中小企业的数字帮扶政策强度走在整个亚太地区前列，这一方面取决于新加坡本国的经济主体基本面，另一方面折射出新加坡政府关注到中小企业是数字经济网络中最活跃也最松散的基层元素，必须通过凝聚中小企业来实现社会整体数字转型。新加坡政府认为中小企业是国家数字生态中的关键环节，中小企业及其员工、数据、工作流程、业务往来需要通过数字共享平台实现生产效率的提高。因此，新加坡政府在国内积极推出利好中小企业的产业政策，提倡利用数字技术改善中小企业获得资金、信贷和政府采购的机会，建立适用于中小企业的信息共享平台和对话交流平台，降低中小企业进入数字经济领域的门槛。2017年4 月，新加坡推出“中小企业数字化计划”（SMEs Go Digital），旨在使中小企业更加便捷、高效、低成本地完成数字化转型。截至2022年3月，新加坡有超过8万家中小企业采用了该计划中的数字解决方案㉝。
另外，新加坡还构建了数据保护信任标志（Data Protection Trustmark，DPTM），消费者通过该标志即可判断企业是否制定了符合法律要求的数据保护措施，有助于中小企业与客户快速建立信任，减少信息差，提高竞争效率。为了使中小企业在与跨国公司进行国际交易时享受更便捷的数字服务，2019 年1 月，新加坡推出电子发票网络（InvoiceNow），该网络是国际Peppol电子交付网络的扩展，新加坡成为欧盟以外第一个采纳Peppol框架的国家㉞，提高了中小企业的经营优势。
三、新加坡对全球数字经济治理的贡献
在国内数字经济治理不断完善以及数字竞争力跃升全球前列的基础上，新加坡为进一步提高本国数字经济影响力、增加全球数字产业黏性，积极地将国内数字规则外部化，通过制度“走出去”来扩大数字贸易市场和合作伙伴。新加坡联合新西兰、智利签署的《数字经济伙伴关系协定》是其全球数字经济治理的标志性成果，为国际社会提供了来自亚太地区的新模板。此外，新加坡长期致力于参与并主导WTO 组织、东盟和亚太经合组织等全球或区域性数字治理活动，并发挥着重要协调作用。这些均为世界提供了良好经验与国际合作的新途径。
（一）主导制定区域性多边《数字经济伙伴关系协定》，打破全球数字经济规则僵局
《数字经济伙伴关系协定》是新加坡在全球数字经济治理中最重要的举措，也为中国数字经济领域的制度型开放提供了衔接“窗口”。2019年5月，新加坡会同智利和新西兰在亚太经合组织贸易部长会议期间启动了DEPA 的三边会谈。2020 年1 月12 日，三国签署DEPA。2020 年12 月28 日，DEPA 正式生效。DEPA 以高标准、宽口径、软法化受到广泛好评，是全球第一个关于数字经济的针对性的重要规则安排，也是第一个面向所有WTO成员开放的纯数字贸易协定㉟。DEPA 为解决全球数字经济治理提供了新亚太模板，成为弥合中国、美国和欧盟数字规则分歧及利益鸿沟的“第四路线”。
DEPA 分为16个模块，前11个模块专门针对数字经济发展过程中的实质性问题设置规则，涵盖了商业和贸易便利化、商业和消费者信任、新兴趋势和技术、创新与数字经济、中小型企业合作和数字包容性等主题，后4个模块则聚焦于程序性问题，包括争端解决的具体机制、协定的修改、加入和退出程序等。
DEPA 从启动到完成实质性谈判仅用时半年多，在DEPA 的签署和生效过程中，新加坡不仅是发起国，更是DEPA 的主要谈判推进者，三国能迅速达成协议，且能被世界各国广泛认可，一是因为具有共性的经济发展特征，均为外向型、依赖贸易的国家，数字化改变了贸易的方式和性质，三国签订DEPA 是基于紧密的贸易伙伴关系，DEPA 的签署进一步加强新加坡、智利和新西兰三国之间的数字连接和经济联系，有助于共同抓住数字贸易红利期。二是DEPA 形成的重要基础是新加坡具备成熟的国内数字治理经验和全球数字治理影响力。在国内，新加坡政府高度重视DEPA 的签署和实施，由贸工部、通信信息部和信息通信媒体发展局跨部门牵头合作，智能国家和数字政府办公室、金融管理局和知识产权局等相关机构均参与其中，这些部门也是新加坡国内数字经济建设的主要负责部门，在DEPA 框架下可持续促进国内产业数字化转型和国内数字制度“走出去”工作。在国际上，新加坡具有丰富而广泛的参与制定自由贸易协定和数字合作倡议的经验，加之新加坡以“小而精”的国家形象出现，不具有明显的外观威胁性，其主导并推行的DEPA 给了亚太地区国家以及全球其他国家“中间选择”，更易获得认可。三是从DEPA的规则设置来看，包含了数字身份、无纸化贸易、电子发票以及备受关注的数据储存标准、电子传输关税等议题，DEPA 条款广泛性明显大于CPTPP和RCEP，但DEPA 不具有强制力，允许各国基于自身情况进行尝试，赋予了各国规则选择空间。这种高标准、广泛性但极具灵活性的数字贸易规则，更能满足全球大多数国家的利益需求。
表5 DEPA和其他自贸协定有关数字经济的重点条款
（二）以DEPA为文本基础，适用更加灵活双边数字经济协定（DEA）方案
相比于极具侵入性的“美式模板”和严苛保守的“欧式模板”，DEPA 文本具有模块化、互操作性、普惠性和重视数字技术共享的显著特点，并以其灵活性、开放性和可操作性强吸引了许多国家的关注，多国纷纷提出加入DEPA 或与新加坡单独签订《数字经济协定》（Digital Economy Agreements，DEA）㊱。截至2023 年2月，新加坡已和澳大利亚、英国和韩国达成《数字经济协定》并生效，分别是《新加坡-澳大利亚数字经济协定》（Singapore-Australia Digital Economy Agreement，SADEA）、《英国-新加坡数字经济协定》（UK-Singapore Digital Economy Agreement，UKSDEA）和《韩国-新加坡数字经济协定》（Korea-Singapore Digital Economy Agreement，KSDEA）。欧盟已与新加坡签署了《数字伙伴关系》（Digital Partnership），但尚未生效㊲。中国和加拿大均已提出加入DEPA的申请。
表6 新加坡与其他国家签订的数字经济协定（截至2023年2月）
（三）作为联合召集人发起WTO电子商务联合声明，保障数字经济治理议题在全球范围的活跃性
新加坡高度重视WTO 平台的影响力，善于通过在WTO 组织发起数字经济治理改革倡议，吸纳各国加入数字经济治理讨论来提升自身国际影响力。在2017年第11届WTO 部长级会议上，新加坡会同澳大利亚和日本作为联合召集人共同发起了电子商务联合声明（E-commerce Joint Statement Initiative，JSI），总体目标是制定WTO 组织的第一套全球数字贸易规则。2019 年1 月，76 个WTO 成员方在达沃斯世界经济论坛发布了JSI，就促进电子商务、开放和电子商务、信任和数字贸易、跨领域问题、电讯和市场准入六个主题展开讨论和谈判，谈判以WTO 成员提交的文本提案为基础，通过全体会议、焦点小组会议和小组会议相结合的方式进行㊳。2022 年6 月，在第十二届部长级会议上，新加坡等联合召集人发表声明，承诺在2022 年底前公布第三版综合谈判文本，完善JSI 工作方式，以加快谈判步伐，尤其要推进各国在数据本地化等核心问题上的进展㊴。基JSI包容性的核心原则，新加坡等联合召集人和瑞士共同启动了电子商务能力建设框架，通过提供培训和援助的方式帮助发展中国家和最不发达国家利用数字经济把握历史机遇㊵。
截至2022 年12 月，已有87 个WTO 成员参与了电子商务讨论，这些国家占全球贸易的90%以上㊶。新加坡作为联合召集人之一，凭借极为丰富的数字经济协议文本制定经验，与日本、澳大利亚一同协调和推进JSI谈判，建立讨论小组并向JSI参与成员公布最新讨论情况，同时负责整理和定期发布谈判文本。
（四）积极参与东盟的数字一体化议题，提高亚太地区的数字治理显示度
新加坡长期参与东盟组织的数字一体化议题，积累了较高的数字治理区域声誉。2016年，新加坡提议东盟建立个人数据保护框架（ASEAN Framework on Personal Data Protection），加强东盟对个人数据的保护，促进区域内信息流动，以此为基础，形成以《东盟数字数据治理框架》（ASEAN Framework on Digital Data Governance）为核心的规则体系㊷。2022年以来，该框架规则被泰国、印度尼西亚和印度等国家吸收转化为国内数据保护法，体现了新加坡在数字治理方面的前瞻性。
2017年，东盟电子商务协调委员会（ACCEC）成立。2018年，作为ACCEC 成员国的新加坡参与制定了《东盟数字一体化框架》（ASEAN Digital Integration Framework，DIF），整合多个数字倡议，支持区域电子商务交易㊸。同年，ACCEC 发布了《〈东盟数字一体化框架〉行动计划2019—2025》（ASEAN Digital Integration Framework Action Plan，DIFAP），列举了促进无缝贸易、保护数据、实现无缝的数字支付、拓展数字人才、培养创业精神和协调行动6 个中期优先事项，为新加坡后续参与制定其他数字经济协定提供了参考和基础㊹。2019 年，新加坡在担任东盟主席期间，领导签署了《东盟电子商务协议》（ASEAN Agreement on Electronic Commerce），协议内容涵盖电子商务的全过程，包括信息和通信技术基础设施、电子商务法律和监管框架、电子支付和结算、网络安全和网上消费者保护，为加强东盟地区数字经济合作奠定了制度基础，再一次扩展了新加坡多边数字经济协议合作伙伴网络。2021 年，新加坡主持数据治理工作组（Working Group on Digital Data Governance），并在东盟数字部长会议中批准了东盟首部《数据管理框架》（Data Management Framework，DMF）和《跨境数据流示范合同条款》（MCC，Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flows）。DMF为企业建立数据管理系统提供了详尽的分步指南，包括数据治理结构和保障措施等。
四、启示
新加坡在数字经济治理领域的治理生态和治理路径也为世界以及中国参与全球数字经济治理提供了启示。
（一）新加坡主导的DEPA为破局美欧主导的数字经济治理体系提供了“国际窗口”
2021 年，中国数字经济规模为7.1 万亿美元，仅次于美国，同时，中国拥有全球体量庞大的数字市场㊺。相比之下，2022 年中国数字经济竞争力全球排名仅居第17 位，数字经济监管框架排名第16 位，培训教育、IT 集成度和资本等数字经济指标也处于中下游㊻。这表明，中国凭借数字经济市场体量庞大以及数字技术进步快速的优势，数字经济整体实力强劲，但在数字监管、数字技能培训和数据保护等数字经济治理方面与国际先进水平相比仍存在较大差距。
此外，中国在全球数字经济治理领域的国际影响力不足，一方面在中美竞争的夹缝之中受到外部挤压，在话语权构建方面也难以与美欧抗衡。因此，中国以积极姿态参与新加坡主导的DEPA 全球数字经济治理体系，逐步将国内数字治理方案与国际数字治理标准相对接，拓宽了合作渠道，有利于突破美国的制度围堵；另一方面也避免了在数字经济领域与美欧“硬碰硬”造成的新数字冷战，新加坡以中立的姿态定位其国家战略。中国与新加坡保持着良好的政治关系，民间交流异常频繁，华人是新加坡人群的主要构成。
因此，在新加坡主导的DEPA 框架下参与全球数字治理进程，有利于中国利用多重渠道进行磋商沟通，对抗美国“脱钩断链”等逆全球化的非理性干扰，借助其平台融入更高水平的区域数字经济协定，推动数字经济发展的良性外循环。同时，还有利于回应美国在亚太地区通过《印太经济框架》（IPEF）来孤立、切割中国在全球数字经济治理中的不良做法。
（二）中国加入DEPA并借鉴新加坡数字经济治理措施有利于从外部激发国内变革和完善
DEPA 借鉴了CPTPP 的数字贸易条款并对其进行细化归类，条款设置符合数字经济发展趋势。但更加具有针对性、广泛性和高标准化，中国加入DEPA，能够借鉴其人工智能、金融科技和数字包容等前沿议题的探索㊼，加强中国数字经济治理细节，整合国内碎片化的监管措施和标准，形成数字经济专门立法汇编，便于司法、执法和守法。
同时，在借鉴DEPA 条款以及新加坡数字经济国内国际治理措施基础上，中国也可在数字经济治理措施方面进一步与国际接轨。第一，建立数字治理聚合平台，提供应用程序接口（API）作为数据共享和交换的接口，完善数据汇总、存储、分析和处理等功能，为数字经济监管和管理提供数据支持、数字化服务和解决方案。第二，构建数字经济政策法规专库，集中收集、整理和管理数字经济相关政策法规文件，为数字经济监管和主体参与提供参考依据。第三，建立跨部门的数字经济协调机制，考虑设立类似于新加坡数字经济领导小组的跨部门协调机制，负责协调政府各部门之间的数字经济政策和规划，同时利用数字经济数据共享平台，促进各部门间数字经济数据的共享和交换，提高数字经济管理和监管的效率。第四，提高数字经济从业人员素质，完善人才链条的韧性和容量。包括推动数字技能培训、建立数字经济人才库、加强行业协会建设、推进产学研结合、引入新技术和工具以及优化薪酬和福利等。
（三）借鉴新加坡数据发展方案，积极参与亚太跨境隐私规则的制定，加快构建中国离岸数据中心
新加坡于2018 年加入了APEC 跨境隐私规则系统（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）和处理器隐私识别系统（Privacy Recognition for Processors，PRP），作为数据控制者和数据处理者㊽认证，这项措施使新加坡成为国际数据枢纽。中国虽然是APEC组织成员国，但中国尚未加入CBPR和PRP。在数据跨境流动方面明显落后于新加坡。2022年4月，美日韩以及中国台湾等7个国家和地区同意把个人数据传输规则从APEC中独立出来，并在原有的《跨境隐私规则》（CBPR）的框架之上建立名为《全球CBPR》的全新框架作为企业认证系统，将中国排除在外，试图主导亚太地区个人数据传输规则的制定权和主导权。此外，中国本土手机厂商和互联网企业在非洲、东南亚等地区拥有天量的海外用户数据，由于国内数据跨境流动的政策障碍，企业大多将数据中心放置于新加坡等地，但运营维护成本较高。
在此国际环境和国内需求下，中国可借鉴新加坡数据治理措施，在特定区域尝试加入并启用CBPR，减少区域内贸易流动的障碍，为后续数字税规则的制定提供政策和实证基础。同时，响应中国出海企业迫切希望设立离岸数据直联通道的制度需求，在中国境内设立离岸数据中心，为海外业务数据托管提供便利，以符合服务器本地化要求，并实现数据离岸自由流动。为应对未来数据发展和竞争，中国亟须进一步探索离岸数据业务模式，借鉴新加坡数据信任标志设计和隐私框架规则，出台数字身份认证标识，推动中新两国开展点对点的非重要数据跨境流动，推进数据沙箱实验和应用等，深度开放中国离岸数据中心，抢占数据“离岸转口贸易”先机。
注释：
①参见：朱福林.数字贸易规则国际博弈、“求同”困境与中国之策.经济纵横，2021(8):41。
②参见：张晓君,侯姣.数字贸易规则：“美式模板”与“中国-东盟方案”构建策略.学术论坛，2022(4):88。
③参见“UNCTAD统计数据库”：2023-03-14.https://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx。
④参见：Disruptive Competition Project.Digital Trade Barriers are Spreading,Harming Strength of U.S.Exports.2023-03-14.https://www.project-disco.org/21st-century-trade/113022-digital-trade-barriers-are-spreading-harming-strength-of-u-s-exports/。
⑤参见：周念利，陈寰琦.RTAs框架下美式数字贸易规则的数字贸易效应研究.世界经济，2020(10):32-33。
⑥参见：白洁，苏庆义.《美墨加协定》：特征、影响及中国应对.国际经济评论，2020(6):129。
⑦参见：周念利，陈寰琦.基于《美墨加协定》分析数字贸易规则“美式模板”的深化及扩展.国际贸易问题，2019(9):9。
⑧参见：Statista,“eCommerce-Europe”.2023-03-14.https://www.statista.com/outlook/dmo/ecommerce/europe,。
⑨参见：Facebook Irelandand Schrems, Data Protection Commissionerv Facebook Ireland Limitedand Maximillian Schrems, C-311/18,16.07.2020。
⑩参见：阙天舒，王子玥.数字经济时代的全球数据安全治理与中国策略.国际安全研究，2022（1）：131。
⑪参见“中华人民共和国海关总署”：海关总署2022 年全年进出口情况新闻发布会.2023-02-24.http://www.customs.gov.cn/customs/xwfb34/302330/4795072/index.html。
⑫参见：陈寰琦，周念利.从USMCA看美国数字贸易规则核心诉求及与中国的分歧.国际经贸探索，2019（6）：104。
⑬参见：周念利，李玉昊.全球数字贸易治理体系构建过程中的美欧分歧.理论视野，2017（9）：76-81。
⑭参见：https://www.mti.gov.sg/Trade/Digital-Economy-Agreements/The-Digital-Economy-Partnership-Agreement，最后访问日期2023年3月11日。
⑮参见：王勤.论新加坡现代化发展五十年.厦门大学学报（哲学社会科学版），2015(4):73。
⑯参见：World Bank Database.Trade(%of GDP).2022-10-01.https://data.worldbank.org/indicator/NE.TRD.GNFS.ZS,。
⑰参见：IMD,World Digital Competitiveness Ranking 2020.2022-11-10.https://www.imd.org/wcc/docs/release-2020。
⑱参见：IMD,Digital Competitiveness Ranking.2022-09-22.https://worldcompetitiveness.imd.org/countryprofile/SG/digital,。
⑲ 参 见：IMD, World Digital Competitiveness Ranking 2022.2023-02-01.https://static.poder360.com.br/2022/09/Digital-Ranking-IMD-2022.pdf,pp.175-181。
⑳参见：MAS.Financial Services Industry Transformation Map 2025.2023-02-02.https://www.mas.gov.sg/development/financialservices-industry-transformation-map-2025。
㉑参见：李川川，刘刚.发达经济体数字经济发展战略及对中国的启示.当代经济管理，2022(4):13。
㉒参见：IMDA,“Digital Economy Framework For Action.2022-10-02.https://www.imda.gov.sg/-/media/imda/files/sg-digital/sgd-framework-for-action.pdf,p.45。
㉓参见：SkillsFuture,“Skill Demand For The Future Economy.2023-02-02.https://www.skillsfuture.gov.sg/skillsreport,p.2。
㉔参见：Global Innovation Index,“GII 2022 results.2023-02-02.https://www.wipo.int/edocs/pubdocs/en/wipo-pub-2000-2022-section3-en-gii-2022-results-global-innovation-index-2022-15th-edition.pdf。
㉕参见：EDB (2018).Singapore flexes its standing as Asia’s technology capital.2023-02-02.https://www.edb.gov.sg/en/businessinsights/insights/singapore-flexes-its-standing-as-asias-technology-capital.html。
㉖参见：MTI.Research, Innovation and Enterprise (RIE) 2020.2023-02-02.https://www.mti.gov.sg/Resources/publications/Research-Innovation-and-Enterprise-RIE-2020,p.2。
㉗参见：National Research Foundation.Research, Innovation and Enterprise 2025 Plan.2022-10-04.https://www.nrf.gov.sg/docs/default-source/default-document-library/rie_booklet_fa2021_pages.pdf,p.12。
㉘参见：IMDA.Next Generation Nationwide Broadband Network.2023-02-02.https://www.imda.gov.sg/-/media/imda/files/community/consumer-education/fibre-broadband/nextgennbnfactsheet.pdf,p.1。
㉙参见：Infocomm Media Development Authority.Fibre Ready Scheme.2022-10-16.https://www.imda.gov.sg/programme-list‐ing/fibre-ready-scheme。
㉚参见：马亮.新加坡推进“互联网+政务服务”的经验与启示.电子政务，2017(11):51。
㉛参见：CSA Singapore.Who We Are.2023-02-02.https://www.csa.gov.sg/Who-We-Are/Our-Organisation。
㉜参见“中国国际贸易促进委员会”：马来亚银行证券报告：ESG 转型速度大公司领先中小企业.2023-02-02.https://www.ccpit.org/singapore/a/20221217/20221217qzym.html。
㉝参见：Infocomm Media Development Authority.SMEs Go Digital.2022-11-05.https://www.imda.gov.sg/-/media/Imda/Files/Programme/SMEs-Go-Digital/SMEsGD-Factsheet.pdf。
㉞ 参 见：Infocomm Media Development Authority.Nationwide E-Invoicing Initiative.2022-11-05.https://www.imda.gov.sg/How-We-Can-Help/nationwide-e-invoicing-framework。
㉟参见：World Economic Forum.Digital economy agreements are a new frontier for trade – here's why.2022-10-01.https://www.weforum.org/agenda/2022/08/digital-economy-agreements-trade/。
㊱数字经济协议（DEA）是指在两个或多个经济体之间建立数字贸易规则和数字经济合作的条约。
㊲参 见：MTI.Digital Economy Agreement/Collaborations.2023-02-03.https://www.mti.gov.sg/Trade/Digital-Economy-Agreements。
㊳参见：盛斌，陈丽雪.多边贸易框架下的数字规则：进展、共识与分歧.国外社会科学，2022(4):103。
㊴参见：WTO.WTO Joint Statement Initiative on E-commerce: Statement by Ministers of Australia, Japan and Singapore June 2022.2022-10-29.https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/jsec_13jun22_e.pdf。
㊵参见：WTO.E-Commerce JSI co-convenors announce capacity building support.2022-10-29.https://www.wto.org/english/tratop_e/ecom_e/jiecomcapbuild_e.htm。
㊶参见：WTO.E-commerce talks resume following summer break, Mauritius joins the initiative.2022-10-29.https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/ecom_16sep22_e.htm。
㊷参见：胡正坤，郭丰.全球数据治理：态势辨析与趋势展望.信息安全与通信保密，2021(7):13。
㊸参见：牛东芳，沈昭利，黄梅波.东南亚数字经济发展：评估与展望.东南亚研究，2022(2):11。
㊹参见：ASEAN.ASEAN Digital Integration Framework Action Plan (DIFAP) 2019-2025.2023-02-03.https://asean.org/wpcontent/uploads/2018/02/AECC18-ASEAN-DIFAP_Endorsed.pdf。
㊺ 参见“中国信通院”：全球数字经济白皮书（2022）.2023-01-12.http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202212/P020221207397428021671.pdf。
㊻参见：IMD.Digital Competitiveness Ranking.2023-01-12.https://worldcompetitiveness.imd.org/countryprofile/CN/digital。
㊼刘斌，崔楠晨：《数字贸易规则与中国制度型开放:未来向度和现实进路》，《中国特色社会主义研究》，2022年第2期，第33页。
㊽数据控制者是指收集、拥有、处理或使用个人数据的组织。数据处理者是指代表客户（数据控制者）处理数据的组织。
