社会保险账户资产配置的再分配效应——兼论个人账户改革与养老保障制度设计

王慕文 张 熠

(上海财经大学,上海 200433)

一、问题的提出

党的二十大报告提出,共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。实现共同富裕一直以来都是我国政府的基本政策目标,也是考验党和政府执政智慧的重大挑战。社会保障是实现社会财富再分配,调节居民收入差距的重要制度安排(郑功成 等,2021;金红磊,2022)。然而,我国社会保险体系存在缴费率高、替代率低、征缴不足、基金不可持续、引致退休等问题(朱玲,2010;郑秉文,2013;张熠 等,2022)。在经济增长放缓和人口年龄结构转变的宏观背景下,社会保障体系在完善和发展的过程中也会面临更多的难局,并且严重影响了我国社会保障再分配和互助共济的功能(郑功成 等,2021)。

作为社会保障体系中最为关键的一环,养老保障制度的可持续性问题难以回避。其中,完善个人账户和改善社保基金投资一直是困扰我国养老金体系的关键性问题(郑秉文,2003;封进 等,2019)。当前,我国实行“统账结合”的混合型养老保险制度,养老金账户由“现收现付制”的统筹账户和积累型的个人账户共同构成。“统账结合”制度初衷是在发挥社会保障再分配功能的同时,通过鼓励多缴多得来提高劳动者工作积极性(周小川,2020)。然而,在社会经济形式变化和人口老龄化程度加深的双重压力之下,我国养老基金收支平衡遭到严重破坏,为实现养老金的稳定发放,个人账户资金被大量挪用,致使个人账户“空账”问题大面积出现(郑伟 等,2010)。尽管我国也曾尝试做实个人账户,但效果却远未达到预期(杨良初 等,2015)。伴随着做实个人账户政策的失败,关于建立“名义账户”的呼吁越发强烈(郑秉文,2003,2008)。名义账户是指个人缴费虽然也计入个人账户中,但账户资金实际上并没有投资于资本市场以获取资本报酬,而是通过现收现付制的形式发放给当前退休的老年人。空账运行、现收现付和强缴费受益关联是名义账户的主要特征。虽然名义账户被认为具有众多优势(万树 等,2014;郑秉文 等,2018),但长远来看,以名义账户形式来运行个人账户同样面临许多问题。

一方面,根据经济学家Aaron提出的“艾隆”条件(Aaron Condition)(Aaron,1966),当自然收益率(人口增长率与工资增长率之和)高于资本收益率时,现收现付制可以通过降低过剩储蓄的方式提高社会福利,从而使经济从“动态无效率”的情况下恢复到“动态有效”(Samuelson,1975)。我国经济的“动态无效率”源于过去高速经济发展和人口红利,随着经济增速放缓和生育率下降,自然收益率将会下跌甚至低于资本收益率,并会在很长一段时间内成为常态。这种情况下,具有现收现付属性的名义账户收益率必然会下降(刘晓雪 等,2018)。

另一方面,现收现付的社会养老保险一般承担着代内再分配和代际再分配的功能,统筹账户就是这一典型的形式。社会保障的核心功能在于保险和再分配,养老保障也不例外。因此,公共养老金计划更应注重对低收入和弱势群体的保护,在社会保障的覆盖和作用范围内,通过代内再分配的方式调节国民财富配置,缩小贫富差距,维护社会公平。然而,名义账户虽以现收现付制的方式运行,却不具备代内再分配功能(刘晓雪 等,2018),其对名义账户缴费率受益关联的过度强调,削弱了社会保险的代内再分配功能,一定程度上放大了初始资源不平等带来的贫富差距问题。

养老保障体系的发展方向应该是既追求经济效率,也关注社会公平,既要有代际转移支付和再分配的功能,也要有代内转移支付和再分配的功能。基于此,本文提出一个关于个人账户名义做实的方案。根据李嘉图等价性原理,任何一个转移支付体系都可以通过债务政策予以复制(Leith et al.,2008),个人账户的空账部分实际上是一种类似国债的代际再分配机制。20世纪90年代的社会保障系统性改革并没有准确研判我国人力资本快速进步的形势,也过于强调人口老龄化带来的问题,而忽视了人力资本进步本身对我国社会保险体系的塑造(张熠 等,2020)。利用社保基金购买国债的社会保险模式实际上是一种对我国个人账户空账部分的处理方法,即将个人账户空账部分做成一个锁定投资国债的账户。通过国债置换个人账户,原先空账中政府的隐性债务转化为显性债务,养老保险体系的财务透明度由此增强。从个人角度来看,通过债务投资方式,个人账户变成实账,在一定程度上也更有助于提升公众对于养老保险制度的信任程度。之所以称之为“名义做实”,是因为从参保人角度来看,这一账户是“做实”的,只是一部分资产被锁定用于投资国债,但从宏观角度来看,其中由于相当一部分是投资国债,并不成为当前空账运行下的宏观资本存量,无需立刻解决转型成本问题,所以是一种名义上的做实。

既然锁定国债的账户有许多优点,为什么现实中我们还需要一个现收现付制的养老金体系呢?或者说,为什么我们仍然需要一个社会统筹账户呢?原因在于,尽管现收现付的养老金体系可以看作一种债务策略,但是我们必须清楚这是对于养老金体系的代际转移支付功能而言的,在代内转移支付方面,投资国债进行转移支付的方式无能为力。我国的社会统筹账户具有鲜明的代际分配功能。例如,《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)指出,退休者社会统筹账户养老金按如下办法计发:以上年度在岗职工社会月平工资乘以20%决定。根据上述计发办法,无论是高收入者还是低收入者,最终社会保险待遇均是相同的,代内再分配功能可见一斑。在《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)文件颁布后,退休者的基础养老金改为:在岗职工上年度社会月平工资与本人指数化月平均缴费工资之和除以2后乘以缴费年限(含视同缴费年限)再乘以1%。虽然改革之后的养老金计发工资中加入了更多的本人缴费工资和缴费年限因素以体现“多缴多得”和“长缴多得”,但依然是通过社会平均工资实现代内再分配的功能。

本文希望建立一个最优的社会保障体系,这一体系混合了两种成分:一是现收现付的统筹账户,它同时具有代际再分配和代内再分配的功能;二是一个投资于国债的社会保险体系,它仅具有代际再分配功能,而不具备代内再分配功能,在现实中,其对应于个人账户空账的部分。通过这两种成分的组合,可以同时实现代际再分配和代内再分配的目标。

二、理论模型

(一)基本模型设定

考虑这样一种情形,在经济体中引入一个政府债务,假设政府通过向t=1期的年轻人征收一笔社会保险费,而后将形成的社会保险基金全部购买国债,政府取得国债收入后转移支付给t=1期的老年人。到下一期,向t=2期的年轻人征收一笔社会保险费,继续购买国债,然后转移给t=2期的老年人,以此通过社保基金购买国债的方式循环滚动下去。这种社会保险费的运行模式与现收现付制看似并无差异,但却维持着一笔巨大的社会保险基金,只是这些基金被全部用于购买国债。为了研究这种“基金转化国债”模式对社会保障体系运行的影响,本文建立以下模型进行分析。

(1)

(2)

(3)

(4)

根据社会福利最大化的目标,我们的问题是如何最优地实现资源的帕累托最优配置和公平配置,因此只有两个目标:最优的代际收入分配和最优的代内收入分配。根据本文的模型,要达到上述两个目标共有三个参数(τ、θ和φ)可以操控。在这三个参数中,φ的数值已经得到了国家层面法规的确立,争议也是最小的,而适度的缴费率、是否做实个人账户一直以来都是社会保险争论的核心问题。所以为了简化分析,本文只考虑如何通过τ和θ的调整实现资源的帕累托最优配置和公平配置。

根据式(1)、(2)和(3)求得一阶条件:

(5)

(6)

式(6)的出清条件表明,低收入者和高收入者的总储蓄之和为零。但是不同于前文的同质性模型,在异质性模型中,不同收入的代表性行为人之间可能存在借贷行为,这是因为社会保障体系存在于经济系统的缘故。现收现付制的社会保障制度所具有的代内转移支付功能,使得低收入者相对于高收入者拥有更多的退休收入,因此高低收入者之间存在交易的可能,比如低收入者在年轻时向高收入者借入资金,并在老年时利用养老金进行偿还。通过结合式(5)和式(6),在满足帕累托最优条件下,得到τ和θ的不同缴费率组合,会影响低收入者和高收入者的禀赋资源分配和消费水平。

(二)社会福利函数

政府对缴费率τ和θ的干预,具有代际再分配和代内再分配的双重意义。对于代内再分配而言,本质就是通过社会保障体系改变不同收入群体的消费水平,从而调节社会中的贫富差距。为了描述代内再分配的需求,本文引入一个社会福利函数(Social welfare function),并假设政府试图通过最优社会保险制度设计社会福利函数。社会福利函数可能有多种形式(Arrow,1951),例如基于罗尔斯主义的社会福利函数(Rawlsian social welfare function),或者基于边沁的功利主义社会福利函数(Utilitarian social welfare function)。本文引入了一个常见的折中主义的社会福利函数(Eclecticism social welfare function)(Bishnu et al.,2017),并采用了Cobb-Douglas形式,此时的福利函数和预算约束条件为:

(7)

(8)

(9)

(10)

进一步,可以得到在满足社会福利最大化的情况下,社会不平等厌恶系数λ与不同收入者消费分配的关系表达式(2)由于无论低收入者还是高收入者的收入都随着人力资本水平1+g同比增长,政府的代内分配偏好可以保持稳定。:

(11)

可以看出,低收入者和高收入者的消费之比取决于社会不平等厌恶系数λ。当λ<1/2时,表明社会更加看重高收入者的利益,此时政府的政策目标是提升高收入者的福利,因此高收入者在年轻期和老年期的消费水平均高于低收入者;当λ>1/2时,表明低收入者的利益更被社会所重视,因此政府应该努力增加低收入者的消费水平,提升这类群体的福利;当λ=1/2时,表明社会对于低收入者和高收入者的态度是一致的或无偏好的,此时政府的政策目标在于努力实现各个收入群体的消费水平的均等化。社会保障体系的转移支付和代内再分配功能的本质目标是追求社会公平。此时,政府可以通过调整社会保险缴费率,实现代内分配需求,使经济社会的基尼系数控制在合理范围之内,避免社会收入的剧烈分化,从而实现共同富裕。

三、均衡分析

(一)社会保险缴费率与储蓄行为

(12)

(13)

由此得到:

推论1:在满足市场出清条件时,社会统筹账户缴费率和锁定国债投资账户的缴费率存在替代关系,前者越高则后者越低,政府无法将社会保险的总费率提升过高,只能在两者费率之间进行取舍与平衡。在帕累托最优配置状态下,社会统筹账户缴费率和锁定国债投资账户缴费率呈现完全替代关系。

(14)

推论2:社会统筹账户的存在会刺激低收入者进行负储蓄,即年轻期借债并在老年期偿还,缴费率的提升会进一步增加借债数量;社会统筹账户会使得高收入者进行正储蓄,即年轻时借出资金并在老年期收回,缴费率的提升也会进一步提高借出资金的规模。

这是因为低收入者本身就可以在统筹账户中获益,当提高社会统筹账户缴费率后,社会保险代内再分配的效应提升,相比于高收入者,低收入者在老年期能够获得更高的相对养老金,这使得他们可以通过在年轻期借入资金并在老年期归还的方式,平滑生命周期中的消费,提升自身效用。对于高收入者而言,社会统筹账户缴费率的提高会降低未来养老金的相对回报,因此其可以在年轻期利用自身的禀赋优势借出一部分资金,并在老年期收回以备养老所需。

锁定国债投资账户缴费率和私人储蓄的关系式如下:

(15)

(16)

推论3:在最优配置条件下,提高锁定国债投资账户的缴费率会使得低收入者进行更多储蓄,而使高收入者进行更多的负储蓄。

通过上述均衡分析可知,社会统筹账户具有代内再分配功能,通过提高统筹账户缴费率可以增加低收入者的消费,从而一定程度上缩小经济社会中的收入分配差距。但是,利用个人账户基金投资国债的社会保险方式仅仅具有代际再分配的功能,提高国债投资账户的缴费率反而会加剧收入分配不公平。

(二)社会保险缴费率与收入不平等

缩小贫富差距,缓解收入不平等是我国社会发展的重要目标,也是维系社会稳定和提升居民幸福感的重要保证。那么,应该如何发挥社会保险在调节收入分配中的作用呢?本文的模型假设在同一时期,经济社会中存在四类群体,分别为低收入年轻人、高收入年轻人、低收入老年人和高收入老年人。若要缩小社会差距,就应尽可能地将这些群体的收入拉近。根据式(2)和(3)的消费水平决定公式以及式(5),化简后可得最优配置条件下,各类群体的消费水平与社会统筹账户缴费率的关系:

(17)

(18)

(三)社会保险缴费率与社会不平等厌恶系数

当政府和公众群体对社会公平有追求时,收入不平等将得到有效缓解,低收入者会受到更多关怀和重视。在社会福利函数中,社会不平等厌恶系数λ衡量了政府与社会对低收入群体的态度,厌恶系数越高,意味着社会对收入不平等的存在越不满。而社会保险本身就具有调节收入分配差距的功能,通过调整社会保险缴费率可以有助于实现社会公平。

首先根据式(11),可以得到τ对λ的导数:

(19)

四、数值模拟

(一)参数校准

在异质性模型中,本文通过基尼系数来衡量社会收入差距的分化。国际上通常将基尼系数等于0.4作为收入分配差距的“警戒线”,一般发达国家的基尼系数在0.25～0.48之间。据中国国家统计局公布的数据,我国的基尼系数自2010年起一直维持在0.46～0.47之间,处于警戒值以上,因此本文将基准基尼系数设定为0.465。由于异质性模型中假设社会存在两种群体,分别为低收入者和高收入者,因此可以通过基尼系数的计算公式,校准出高收入者和低收入者的禀赋差异。基尼系数的计算公式如下:

(20)

(二)模拟结果

1.最优社会保险缴费率

图1 社会保险缴费率与福利水平

2.社会保险缴费率与居民储蓄率

图2描绘了在不同的社会统筹账户缴费率情况下,低收入者和高收入者借贷行为的变化。当统筹账户缴费率为零时,社会保险不具有代内再分配的功能,个人的养老金仅和自己所缴纳的个人账户保险费有关,此时高收入者和低收入者之间不会出现借贷行为。而当统筹账户缴费率实现从“无”到“有”的转变后,高收入者开始借出资金,低收入者开始借入资金,并且随着缴费率的提高,高低收入群体之间的借贷规模不断扩大,这也与理论预测的结果一致。当社会保险中存在统筹分配账户时,个人的养老金将不再仅仅依赖于自身收入,也和社会平均收入有关。相对于没有统筹账户的情形,低收入者可以在统筹分配的社会保险体系中获利,进而获得更多的养老金。为了平滑生命周期内的消费,此时低收入者更愿意在年轻期向高收入者借债,并在老年期归还,从而提高一生的整体效用水平。与低收入者相反,高收入者在统筹账户中获得的养老金相比于之前更少,此时他们更倾向于通过年轻期借出资金或者储蓄方式,增加未来老年期的消费,以平滑消费提高效用水平。

图2 缴费率与居民借贷行为

如图2所示,当统筹账户缴费率达到80%时,高收入者的储蓄增加了10%,而低收入者则会借入相当于自身收入50%的债务来增加消费。但前文的理论分析指出,在市场完全出清并满足最优配置的情况下,社会统筹账户缴费率和国债投资账户缴费率之和应该等于28%。当统筹账户缴费率τ超过28%时,国债投资账户缴费率θ<0,意味着需要通过为老人缴纳社保费用来补贴年轻人,这在目前国情现实下很难做到。如果社会保险全部由统筹账户构成,即τ=0.28时,高收入者的储蓄将提高3%,低收入者的借入资金规模为15.4%。

3.社会保险缴费率与居民福利水平

图3 缴费率与居民福利水平

图4 缴费率与居民标准化福利水平

4.社会保险缴费率与社会收入不平等

社会保险具有代际再分配和代内再分配的双重功能,其中统筹账户同时具备这两种功能,而国债投资账户只拥有代际再分配功能。由前文分析可知,调整统筹账户缴费率可以调节高收入者和低收入者的收入分配,从而改变两者的福利水平。对于整个社会而言,过高的收入差距不仅会挫伤低收入群众的劳动积极性,甚至会影响社会的和谐稳定,因此通过社会保障体系缓解收入差距带来的社会不平等尤为重要。图5显示了不同的社会保险缴费组合与社会不平等厌恶系数的关系。社会不平等厌恶系数越高,意味着人们对于不平等程度越敏感,因此也就越需要进行有效的政府调节,此时应该提高统筹账户缴费率。φ越高说明养老金收入与自身收入的关联程度越高,较低的φ意味着低收入者可以从社会保障中获利,因此从图5可以发现,当养老金收入与自身收入的关联程度较低时,提高统筹账户缴费率改善社会不平等厌恶系数的效果更佳;而当φ=1时,社会保险体系将不再具有统筹功能和调节分配的功能。图6说明了社会保险缴费和基尼系数的关系,统筹账户缴费率越高,基尼系数越低。而φ越低,通过提高统筹账户缴费率降低基尼系数的幅度越大。根据国发〔2005〕38号文件,φ=0.75,如图6所示,当统筹账户缴费率达到均衡时的最高水平28%时,基尼系数下降至0.41,降幅为12%;当φ=0.5时,基尼系数最低下降至0.38,降幅为18%;而当φ=0时,基尼系数最低可以达到0.32,降幅高达31%。因此,养老金收入与自身收入的关联程度越低,通过提高统筹账户缴费率来改善社会不平等的政策效果越好。

图5 缴费率与社会不平等厌恶系数

图6 缴费率与基尼系数

五、结论与政策建议

本文提出了一个社会保险账户资产配置方案,这一方案不仅可以将社会资源调节到最优配置状态,同时也有助于促进社会公平,从而能够进一步发挥社会保障体系在实现共同富裕道路中的作用。研究结果表明,通过国债投资置换个人账户的空账部分不仅可以实现帕累托最优分配,同时也保留了社会保险的现收现付制属性。并且这一方案也使得政府债务显性化,从而更有益于提高社保账户的财务透明度。与此同时,社会统筹账户发挥着重要的代内再分配功能。研究发现提高社会统筹账户缴费率可以提升低收入者的养老金收入,并会刺激低收入者增加贷款以促进自身消费。而统筹账户缴费率越高,社会保险制度的代内再分配功能越强,对缩小贫富差距,增进社会公平的作用也更加明显。

本研究的政策含义如下:我国目前面临着较为严峻的养老金缺口和社保个人账户空账问题,在此背景下,政府可以利用社保基金购买国债的方式处理个人账户中的空账部分,这种名义上对个人账户的“做实”无需立刻解决转型成本问题,从而有助于提高社保制度改革的效率。除此之外,政府应在追求代际公平和代内公平之间进行权衡。统筹账户同时具有代际再分配和代内再分配的功能,提高统筹账户缴费率可以使得低收入者更能从社会保险制度中获益。因此,政府在完善社会保险体系的过程中,应该更加关注到统筹账户建设对于促进社会公平的作用。