铸牢中华民族共同体意识的规范基础及其构建路径

2023-06-08田钒平

民族学刊 2023年1期

[摘要]加强铸牢中华民族共同体意识的法治保障，是推动各民族为全面建设社会主义现代化国家而共同奋斗的必由之路。构建以宪法及宪法相关法为根基，以民族团结进步促进法为核心，以民法典为依托，以刑法为保障，以其他法律法规、规章和规范性法律文件为补充的法律规范体系，是加强铸牢中华民族共同体意识法治保障的根本前提。为有序推进铸牢中华民族共同体意识规范基础的建构，亟需在系统分析和准确把握以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的基本政策“入宪”“入法”、民族工作法律法规清理完善及推进民族工作高质量发展的新兴法律需求的有效回应等主要问题的基础上，修改宪法及宪法相关法、刑法等相关规定，完善全面实施民法典的配套措施，制定引导和规范国家机关、企事业单位、社会组织和公民参与民族团结进步创建、促进各民族交往交流交融的专门法律及其配套法规，由此才能达成以良法促善治的目的。

[关键词]铸牢中华民族共同体意识；法治保障；法律规范体系；法律制定和修改

中图分类号：C956 文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2023）01-0013-10

基金项目：

国家民委领军人才项目“引导各族人民铸牢中华民族共同体意识的法治保障机制研究”（民委发[2021]76号）、西南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“通过科学立法健全民族工作法律法规体系研究（2022SJL19）”阶段性成果。

作者简介：田钒平（1974-），

男，土家族，西南民族大学中华民族共同体学院、中华民族共同体研究院教授、博士研究生导师，法学博士，研究方向：法理学、宪法学和民族法学。四川成都 610041

2021年中央民族工作会议指出，铸牢中华民族共同体意识是新时代民族工作的“主线”，要“将铸牢中华民族共同体意识贯穿于推动各民族为全面建设社会主义现代化国家而共同奋斗这一重要任务的各领域和全过程。”[1]党的二十大报告再次强调，“在团结全国各族人民共同致力于全面建设社会主义现代化国家的新征程中，要以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，全面推进民族团结进步事业创新发展。”[2]“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。[3]民族事务治理是国家治理的重要方面，构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的完备的法律规范体系，以良法善治引导各族人民铸牢中华民族共同体意识，既是依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化的基本要求，也是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进法治中国建设的应有之义，[4]对增强中华民族凝聚力、更好团结全国各族人民迈向全面建设社会主义现代化国家新征程具有重大意义。

近年来，理论界对铸牢中华民族共同体意识的法治保障进行了较为全面的研究，阐释了铸牢中华民族共同体意识的宪法依据，认为我国现行宪法文本虽然没有“铸牢中华民族共同体意识”的直接表述，但却包含着“中华民族共同体”宪法保障的蕴含与追求，[5]宪法的相关规定为民族关系治理提供了根本的价值遵循、基本的原则约束和系统的规则保障，为铸牢中华民族共同体意识奠定了深厚的宪制基础；[6]分析了铸牢中华民族共同体意识的法治蕴含，认为中华民族认同、社会主义核心价值观、公民的国家认同和民族区域自治制度等是铸牢中华民族共同体意识法治蕴含的基本要义；[7]探讨了铸牢中华民族共同体意识法治建构的立法困境及规范进路，认为“铸牢中华民族共同体意识”虽然已从中央立法扩展至地方立法，但依然面临宪法缺位、条款刚性缺失、制度衔接不畅等困境，[8]需要在中央立法层面构建“铸牢中华民族共同体意识”的宪法条款，对《民族区域自治法》作出相应的修改完善，[9]在地方立法层面实现民族团结立法向“铸牢中华民族共同体意识”立法的转变，[10]并通过刑事法治为铸牢中华民族共同体意识提供兜底式保障。[11]

从总体上讲，现有研究成果虽然为铸牢中华民族共同体意识法治实践提供了必要的理论支撑，但在法治建构的规范基础及其实现路径的具体性、规范化和体系化研究方面，还存在诸多值得深入探讨的问题。本文将以此为研究对象，对构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的新时代民族工作法律规范体系的必要性、核心议题和路径措施等问题进行深入研究，以期更好回应铸牢中华民族共同体意识法治保障的理论需求。

一、构建铸牢中华民族共同体意识规范基础的必要性

准确认识规范基础对铸牢中华民族共同体意识法治保障的必要性，加强以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系建设，是通过法治方式不断推进中华民族共同体建设、铸牢中华民族共同体意识的根本前提。本部分将从宪法价值实现、党的民族政策的法律化、民族事务治理现代化等方面对此进行论述。

（一）法律规范的确认和指引是宪法价值实现的根本前提

宪法是国家的根本法，宪法价值不仅意味着有关国家根本性、全局性事项的宪法对人的需要的满足，在更深层次上还表现为社会主体对宪法的绝对超越指向。[12]在民族关系和民族事务治理问题上，宪法价值表现为宪法对人们调整民族关系的需要的满足，以及人们对民族关系治理的目標追求及其实践路向。2018年宪法修正案将“实现中华民族伟大复兴”确立为国家的根本任务和奋斗目标，在根本法上确认了中华民族多元一体格局，确立了由维护和巩固平等团结互助和谐民族关系、促进各民族共同繁荣和实现中华民族伟大复兴构成的宪法目的价值体系。[13]

从规范内容来看，我国宪法序言对中华民族多元一体的历史与现实、各民族共同缔造统一多民族国家的历史进程作出了明确规定，对实现中华民族伟大复兴的宪法价值予以了明确确认，宪法正文也对单一制国家结构形式、调整民族关系的宪法原则、维护国家统一和各民族团结的公民义务、民族区域自治制度等规范和制度作出了具体规定，在一定程度上回应了发挥法律规范的确认和指引功能。但从法的价值实现的规范需求来看，在宪法中将实现中华民族伟大复兴作为宪法价值予以确认，并对促进宪法价值实现的基本原则、规则和制度予以规定，只是为法的价值实现提供了宪制基础，法的价值实现还有赖于享有立法权的不同层级的国家机关对宪法的原则性规定予以系统性地具体化和细化。如何通过具有针对性和体系化的法律规范的制定和实施，增强各族人民对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，推进中华民族伟大复兴宪法价值的实现是全面实施宪法需要解决的重要问题。

当前亟需在实现中华民族伟大复兴宪法价值的指引下，努力构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系，明确规定国家机关、企事业单位、社会组织和公民在以铸牢中华民族共同体意识为主线、推进中华民族共同体建设的实践中的权利（职权）和义务（职责），依法开展民族团结进步创建、促进各民族交往交流交融，有效防范化解各族公民之间的矛盾纠纷，不断加强中华民族法治共同体建设。由此，才能为各族公民参与广泛的政治、经济、文化和社会生活提供明确的法律规范指引，从而将铸牢中华民族共同体意识融入到立法、执法、司法、守法等法治建设的各方面和全过程，推进“实现中华民族伟大复兴”宪法价值的现实化。

（二）将党的基本政策法律化是加强党对民族工作的全面领导的根本手段

党的基本政策是全国各族人民共同意志的体现，是我国法律制定的依据和法律实施的指引，“保障宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。[14]“铸牢中华民族共同体意识”是我们党立足于中华民族多元一体格局提出的重大原创论断，以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的基本政策，是加强和改进民族工作、加强统一多民族国家建设的根本遵循，反映了全党全国各族人民的共同意志和根本利益。[2]通过法律程序将这些基本政策转化为宪法和法律规定，将党和人民的共同意志上升为国家意志，是贯彻全面依法治国基本方略的根本要求。

习近平总书记指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[3]一方面，将党的基本政策法律化是坚持党的领导、全面依法治国和人民当家作主有机统一的必然要求；另一方面，党和国家的具体政策的制定和实施也需要置于宪法和法律的指引和约束之下。“当前民族工作法律法规体系还存在一些不适应、不匹配的情况，有些条文内容已滞后于时代发展需要，有的内容在实践中执行效果不好，不能很好地适应新时代党的民族工作的需要”。[15]究其原因，主要在于以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的民族政策的法律化问题没有得到足够重视和有效解决，导致推进民族工作的具体政策的制定和实施缺乏明确的法律规范的指引和约束，难以适应促进各民族交往交流交融、推进中华民族共同体建设的需要。因此，亟需将以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的基本政策及时地上升为国家法律，同时对既有的民族政策法规进行系统梳理和修改完善。由此，才能从根本上解决党的民族政策的规范化和法制化问题，为加强和完善党对民族工作的全面领导，把党的领导落实到民族事务治理各领域各方面各环节提供坚实的法制基础。

（三）依法治理民族事务是民族事务治理现代化的根本路径

党的二十大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”[16]从法治化和现代化的关系来看，“法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路”。[17]我国是一个统一的多民族国家，民族事务治理是国家治理的重要方面，坚持依法治理民族事务，将调整民族关系和治理民族事务的政治、经济、文化和社会等领域的各项制度法制化，是实现民族事务治理体系和治理能力现代化的根本要求。构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系，将党和国家治理民族事务的政策和制度转变为法律规范和法律制度，既是推进所有工作向铸牢中华民族共同体意识聚焦的根本前提，也是落实依法治理民族事务的要求，提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平的应有之义。

新中国成立以来，党和国家高度重视民族工作的法制化问题，构建了以宪法为核心，以民族区域自治法为主干，以其他法律、法规和规章的规定为补充的民族工作法律规范体系，为依法治理民族事务奠定了良好基础。需要注意的是，作为民族工作法律规范体系重要组成部分的《民族区域自治法》《城市民族工作条例》《民族乡工作条例》等迄今已有二十多年没有修订，已经不能满足当前民族事务治理的需要。

当前，构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系，夯实依法治理民族事务的法制基础，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，是围绕加强和改进民族工作的历史方位和重要任务，在法治轨道上提升民族事务治理能力，做好民族事务治理各项重点工作，推进中华民族伟大复兴的必然要求。

二、构建铸牢中华民族共同体意识规范基础的核心议题

铸牢中华民族共同体意识是全国性的系统工程。遵循科学立法的原则要求，系统分析和准确把握构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系的核心议题，是在民族事务治理中更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用的关键所在。本部分将从以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的基本政策的“入宪”“入法”、民族工作法律法规的清理完善、推进民族工作高质量发展的新兴法律需求的有效回应等方面对此进行必要探讨。

（一）党的基本政策“入宪”“入法”

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。“在政党政治中，执政党的政策通过立法程序转化為法律是实现执政目标的重要手段。”[18]将新时代党在民族工作中的基本政策上升为宪法和法律规定，通过具有一般性、规范性、稳定性、有效性、权威性的宪法和法律对党的基本政策予以确认和保障实施，既是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的必由之路，也是构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系的根本要求。

2021年中央民族工作会议在全面回顾党的民族工作的光辉历程和历史成就，系统分析当前民族工作面临的新形势，加强和改进民族工作的重要思想，强调“必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位，必须把推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗作为新时代党的民族工作的重要任务，必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线，必须坚持正确的中华民族历史观，必须坚持各民族一律平等，必须高举中华民族大团结旗帜，必须坚持和完善民族区域自治制度，必须构筑中华民族共有精神家园，必须促进各民族广泛交往交流交融，必须坚持依法治理民族事务，必须坚决维护国家主权、安全、发展利益，必须坚持党对民族工作的领导”。[1]这十二个“必须”，是以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的民族工作基本政策的集中体现，应当在宪法和法律中作出明确规定。

但从现有法律规定来看，有些“必须”在宪法或法律中已有明确规定，有些“必须”则还没有规定。为更好落实依法治理民族事务要求，需要对以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的基本政策在宪法和法律中的规定情况进行系统梳理，进一步做好党的基本政策“入宪”“入法”工作。一是要厘清哪些“必须”在宪法或法律中已有规定，哪些还没有规定。例如，“实现中华民族伟大复兴”“各民族一律平等”“民族区域自治制度”等，在宪法和法律中均已作出规定；“构筑中华民族共有精神家园”“促进各民族广泛交往交流交融”“坚持依法治理民族事务”等，在宪法或法律中则还没有规定，需要通过宪法或法律修改将其纳入到法律规范体系之中。二是厘清在宪法和法律中已经作出规定的，有哪些需要进一步完善。一方面，有些“必须”应当在宪法中规定，但当下只在法律中作出了规定，例如，“铸牢中华民族共同体意识”是新时代党的民族工作主线，“促进各民族广泛交往交流交融”是铸牢中华民族共同体意识的根本途径，均属于党的基本政策，但这两项政策只在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）以及一些地方性法规中作出了规定，尚未在宪法中予以确认。另一方面，有些“必须”虽然在宪法中作出了规定，但相关法律还没有作出细化规定，或者虽已作出规定，但与宪法的原则要求相冲突。例如，《刑法》规定的“出版歧视、侮辱少数民族作品罪”仅对少数民族风俗习惯作出保护，与各民族一律平等的宪法原则不一致；等等。三是厘清在宪法或法律中还没有规定的“必须”，哪些应当在宪法中作出原则规定，同时在相关法律中作出进一步细化的规定；哪些只需要在法律中作出规定；等等。

（二）民族工作法律法规清理完善

随着我国社会主要矛盾的转型和各民族“大流动、大融居”空间分布格局的不断深化，促进各民族交往交流交融、增进中华民族共同性、铸牢中华民族共同体意识的法律需求不断增加。因此，践行“增进共同性、尊重和包容差异性”的原则要求，按照增进共同性的方向加强民族工作法律规范体系的清理和完善，做到共同性和差异性的辩证统一、民族因素和区域因素的有机结合，是构建铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设法治保障的关键。

从我国民族工作法律规范体系的结构和内容来看，现行法律法规既有促进各民族交往交流交融、推进中华民族共同体建设的规定，也有保障各民族的平等权利、尊重和包容各民族差异性的规定。[19]但是，受制于区域经济社会发展状况、各民族人口空间分布及其流动性程度等因素在不同历史时期、不同阶段存在差异的制约，以及由此形成的法律和政策需求的影响，现行法律法规主要关注的是各民族的差异性（多样性）保护问题，对增进共同性的法律需求缺乏足够重视，甚至出现了一些强化固化差异、制约共同性增进的规定。例如，“有些地方制定政策更多考虑对少数民族的特殊照顧，造成了同一地区不同民族之间的政策差异；一些政策法规或背离了原有的意图，或与铸牢中华民族共同体意识的主线导向不相符合”，[20]难以满足铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的需要。

2021年中央民族工作会议指出，“党的民族工作创新发展，就是要坚持正确的，调整过时的，更好保障各民族群众合法权益。”[1]当前，按照“增进共同性、尊重和包容差异性”的原则要求，对现行民族工作法律法规进行系统清理和完善，需要认真解决以下几个方面的问题：一是对现行法律法规进行系统清理，厘清哪些规定是正确的、哪些是过时的。二是对符合“增进共同性、尊重和包容差异性”要求的正确的规定进行深入分析，厘清哪些规定需要进一步完善、如何完善。三是对于“增进共同性、尊重和包容差异性”要求不符的过时的规定进行深入分析，厘清哪些规定应当废止，哪些规定需要修改、如何修改。四是以法律法规的修改完善为指导，对贯彻实施法律规定的具体政策进行系统清理和修改完善。这些具体政策体现在有关部门制定的规范性文件之中，涉及范围广、数量多，清理难度大，尤其需要认真对待。

（三）新兴法律需求的有效回应

“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”（《商君书·算地》）。铸牢中华民族共同体意识涉及民族工作的方方面面，深入考察新时代民族工作的特征和要求，有效回应民族事务治理的新兴法律需求，是构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系需要认真对待的重要问题。

随着我国进入中国特色社会主义新时代，民族领域的社会主要矛盾和民族工作实践也呈现出新的阶段性特征，包括“民族地区发展迈上新台阶，但发展不平衡不充分问题仍然相对突出；各民族人口大流动大融居趋势不断增强，如何顺应形势构建互嵌式社会结构仍需加强探索；中华民族共同体的思想基础不断巩固，但局部地区反分裂形势依然严峻，国际势力干涉破坏我国民族团结的风险不容小觑”[4]等。立足于新时代民族工作的新特征和新要求，以铸牢中华民族共同体意识为主线，加强民族事务治理、推进民族工作高质量发展，其根本目的是要解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而能否做好全面推进中华民族共有精神家园建设、推动各民族共同走向社会主义现代化、促进各民族广泛交往交流交融、提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平、防范化解民族领域重大风险隐患等重点工作，则是决定能否顺利这一根本目的的关键所在。

因此，系统研究并有效回应做好这些重点工作的新的法律和政策需求，就构成了构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系的主要着力点。当前亟待解决的问题主要包括：一是要深入研究实施文明创建、公民道德建设、时代新人培育等工程，推广普及国家通用语言文字、科学保护各民族语言文字的法律和政策需求，构建推进中华民族共有精神家园建设的法律和政策体系。二是要从基础设施建设、产业结构调整、脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等方面，对民族区域自治法及其配套政策法规的有效性进行清理和研究，进一步完善支持民族地区全面深化改革开放、推动各民族共同走向社会主义现代化的差别化区域支持政策。三是要深入研究并有效回应开展民族团结进步创建、铸牢中华民族共同体意识宣传教育，推进各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面全方位嵌入的法律和政策需求，将各民族交往交流交融纳入法治轨道。四是要从牢固树立总体国家安全观的高度，深入研究防范民族领域重大风险隐患的法律和政策需求，强化维护国家主权、安全、发展利益的法治保障。

三、构建铸牢中华民族共同体意识规范基础的路径措施

按照《立法法》的规定，我国实行的是“一元两级多层次的立法体制”。在这一体制下，要夯实通过法治铸牢中华民族共同体意识的规范基础，需要全国人大及其常委会、国务院及其组成部门、地方人大及其常委会和地方人民政府等不同层级的立法主体严格遵循科学立法的要求，认真履行法定职责，对现行民族工作法律规范体系进行修改完善，构建一个以宪法及其相关法有关规定为根基，以民族团结进步促进法为核心，以民法典为依托，以刑法为保障，以其他法律、法规、规章和规范性文件为补充的完备的法律规范体系。由此，才能从根本上解决法律规范与铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设实践的适应性和可执行性问题。

（一）加强宪法及宪法相关法修改完善

“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。”[21]一方面，宪法发挥着凝聚中华民族法治共同体自我组织的重要作用，表达了各族人民铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的社会生活形式，彰显了维护中华民族根本利益和建设统一多民族国家的价值追求。另一方面，从法律性质的角度讲，宪法不属于具体的价值秩序，宪法的价值亦不能作逻辑上的概念把握，作为一种法律规范，宪法必须通过法律原则和法律规则等以义务性行为规范模式予以表述，[22]由此才能保证宪法价值的实现。因此，做好宪法及宪法相关法的修改完善，夯实铸牢中华民族共同体意识的宪制根基，是构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系需要解决的首要问题。

当前，我国宪法并未对“铸牢中华民族共同体意识”及其相关表述作出明确规定。有学者认为，从体系解释角度讲，现行宪法文本具有丰富的铸牢中华民族共同体意识内涵，特别是2018年“中华民族”入宪，更是为铸牢中华民族共同体意识提供了根本法上的权威依据。[4]这一主张虽然可以从宪法文本的规定为构建铸牢中华民族共同体意识的法律规范体系提供间接依据，但从这种推论式立法“空缺结构”[23]中并不能自然而然地引申出铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的理念和要求。

“法律的生命在很大程度上存在于确定的规则对官员和私人的指导”。[23]2018年宪法修正案虽然将实现中华民族伟大复兴作为国家的根本任务和奋斗目标载入宪法，但并未对适应于加强和改进新时代民族工作需要确立的新的基本政策作出必要规定，也没有对与主线要求和时代发展不符的规定进行修改完善，不符合法律规定应当清晰、明确的内在道德的要求，[24]难以为构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系提供明确的宪法依据，进而为实现中华民族伟大复兴的宪法价值提供明确具体的法律規范指引。因此，以党的基本政策为指导，对宪法及其相关法进行修改完善，推进铸牢中华民族共同体意识的主线要求及基本政策“入宪”“入法”，既是以国家根本法的方式夯实铸牢中华民族共同体意识的宪法根基，为构建铸牢中华民族共同体意识法律规范体系提供明确的宪法依据的需要，也是推进国家民族事务治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴宪法价值的需要。

马克思指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”[25]在我国社会主要矛盾转型背景下，民族地区经济社会发展程度极大提高，各民族交往交流交融的趋势不断增强，中华民族共同性日益增进，各族人民在中华民族的身份归属、美好生活的社会愿景、实现中华民族伟大复兴的梦想追求等方面具有愈加深厚的共识。在此背景下，将以铸牢中华民族共同体意识为主线的思想、理念和政策载入宪法及宪法相关法，不仅符合中华民族的发展规律，也与各族人民的共同意志和根本利益相一致，能够更好地增强人民对国家法的认同感和接受度，提升通过法治引导各族人民铸牢中华民族共同体意识的实际效果。

从具体的建构路径来看，当前亟待从宪法序言和总纲修改、各级人大和政府职权充实、民族区域自治制度完善和立法法、村民委员会组织法、居民委员会组织法、公务员法等宪法相关法修改等方面，将以铸牢中华民族共同体意识为主线的党的基本政策载入宪法及宪法相关法，与时俱进地对有关民族区域自治的宪法规定进行修改完善，进一步明确落实依法治理民族事务要求、推进民族事务治理体系和治理能力现代化的宪法原则、规则和制度，构建以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系的宪制根基。

（二）推进《民族团结进步促进法》及其配套政策法规的制定和完善

民族事务治理是国家机关、企事业单位、社会组织和公民等多方主体共同参与的治理，民族事务治理现代化是“在党的领导、政府依法管理下，不断拓展与全社会合作以及共同进行社会治理”的现代化，[26]各类主体都应发挥其应有作用。但从法理上讲，只有通过法律明确规定各类主体在民族事务治理中的权利、义务和责任，充分发挥法治的功能，才能更好地引导各类主体积极参与民族事务治理，各类主体也才能更好地履行其应履行的义务，承担其应承担的责任。正因为此，2021年中央民族工作会议强调“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”。[1]在这个意义上讲，民族事务治理现代化实质上是以法治为核心的现代化。

从现有法律的规定来看，我国《宪法》第52条有关公民应该承担“维护国家统一和全国各民族团结的义务”的规定，构成了新时代以铸牢中华民族共同体意识为主线的民族工作法治化的核心规范。[27]《地方组织法》对地方人大和政府行使铸牢中华民族共同体意识、促进各民族交往交流交融的职权的规定，构成了地方人大和政府开展以铸牢中华民族共同体意识为主线的地方立法和执法等工作的法律依据。一些地方人大或政府制定的民族团结进步促进条例也对铸牢中华民族共同体意识作出了原则规定，呈现出立法体系化趋势。[28]但无论是从法理上讲，还是从实践需要的角度讲，现有法律规定还存在诸多需要进一步完善的问题，包括国务院的职权没有明确规定，公民维护民族团结的宪法义务尚未法律化，社会组织铸牢中华民族共同体意识、促进各民族交往交流交融的义务没有规定，民族区域自治法相关规范缺失，地方立法过于原则、缺乏可执行性等。

从法理上讲，缺乏引导和规范国家机关、企事业单位、社会组织和公民参与民族团结进步创建、促进各民族交往交流交融的专门法律，是制约民族工作高质量发展的主要制度根源，也是造成以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规定过于分散、体系化程度不高、可执行性差的重要原因。为进一步明确有关国家机关、企事业单位、社会组织和公民开展民族团结进步创建、促进各民族交往交流交融的义务和责任，更好发挥行政机关通过实施必要的政策措施，引导、激励和规范企事业单位、社会组织和公民积极參与民族团结进步创建、促进各民族交往交流交融，当前亟待制定《民族团结进步促进法》，对开展民族团结进步创建、促进各民族交往交流交融的基本原则、主要内容、评价机制等做出专门规定。在制定该法时，应从维护国家统一和安全、推进各民族共同实现社会主义现代化、促进中华文化传承发展、构建互嵌式社区、推进生态文明建设、加强创建表彰和宣传教育、民族团结进步创建评价标准等方面，对各级国家机关的职权职责和企事业单位、社会组织和公民的权利义务等做出明确规定。

在此基础上，各有关国家机关应遵循民族团结进步促进法的规定和要求，推进相关法律、法规或规章等的制定、修改或完善。一是要制定《民族团结进步法》实施细则、办法和政策措施，对民族团结进步促进法的规定和要求进行细化和具体化。二是要按照差别支持政策区域化精准性改革的要求，以促进各民族交往交流交融和团结进步为重点，对《民族区域自治法》及其配套政策法规进行修改完善。《民族区域自治法》是落实我国民族区域自治制度的基本法律，也是我国现行民族工作法律规范体系的主干法律。制定和实施《民族区域自治法》的主要目的在于通过民族自治地方自治机关行使自治权和上级国家机关履行帮助职责，维护民族自治地方内各民族平等、团结、合作和共治共享，以此实现各民族共同繁荣发展；而《民族团结进步促进法》则是一部规范和引导全国范围的民族团结进步创建和交往交流交融的基本法律，在民族自治地方和非民族自治地方都具有法律效力。因此，需要在认真分析两部法律的衔接关系的基础上，根据铸牢中华民族共同体意识的主线要求和《民族团结进步促进法》的规定，对《民族区域自治法》及其配套政策法规进行必要的修改完善。三是要将《城市民族工作条例》《民族乡工作条例》及其配套政策法规融入《民族团结进步促进法》及其配套政策法规。由于《民族团结进步促进法》对各级国家机关、企事业单位、社会组织和公民促进民族团结进步和交往交流交融的权利义务的规定，已经涵盖了城市和民族乡调整民族关系、促进民族团结进步的相关事项，不需要再对城市和民族乡中的民族关系作出特别规定。当然，在制定《民族团结进步促进法》时，应当充分吸收《城市民族工作条例》《民族乡工作条例》及其配套政策法规中的合理成分和经验。

（三）完善全面实施《民法典》的配套法律措施

从民族关系的发生机理来看，民族关系作为一种群体化的人与人之间的关系，只有通过各民族成员之间的交往交流交融行为才能现实化。因此，促进各民族交往交流交融，关键在于促进各民族成员间的交往交流交融。从共同体建设的角度讲，“各民族在交往交流交融中形成的‘共性，是维系各民族对中华民族的认同、增强中华民族凝聚力、铸牢中华民族共同体意识的根基。”[12]《民法典》是各民族的共同性在民事行为准则方面的集中体现，是以铸牢中华民族共同体意识为主线的法律规范体系的重要内容，因此，除人大代表和国家机关及其组成部门的工作人员的职务行为外，无论基于实现何种利益，各民族成员之间的交往交流交融行为所形成的社会关系，都属于平权型社会关系，都应接受民法的调整和规制。[29]

但在现实生活中，各民族成员的民事交往和市场交易行为既受到以《民法典》等国家法律为主要内容的正式制度的影响，也要受到各民族成员在长期的日常交往中形成的风俗习惯等非正式制度的影响。因此，妥善处理体现各民族共同性的《民法典》与反映各民族差异性的民事风俗习惯的关系，推进以《民法典》为核心的民事法律制度的全面实施，将各民族成员的民事交往行为和市场交易行为纳入民事法律调整范围，是在民事法治轨道上促进各民族成员间的交往交流交融和铸牢中华民族共同体意识的关键。

在《民法典》正式实行以前，《民法通则》《婚姻法》《继承法》《收养法》等法律赋予了民族自治地方人大根据当地民族的特点和具体情况，在不违背法律原则要求的前提下，对法律的一些具体规定进行变通或补充的权力。但是，由于《民法典》没有对此作出规定，而《民法通则》等法律又因为《民法典》的实施被废止，民族自治地方人大能否对《民法典》的相关规定作出变通或者补充规定，就构成了全面贯彻实施《民法典》需要解决的重要问题。[30]从法理上讲，《民法通则》等法律中有关变通或补充规定制定权的规定属于授权性规范，其实质是允许在这些法律作出的一般规定之外还可以存在特别规定，只是将这些特别规定的制定权授予民族自治地方来行使。在《民法典》实施后，如何解决《民法典》与《民法通则》等法律之间存在的新的一般规定（没有赋权规定）和旧的特别规定（有赋权规定）之间的冲突，是充分发挥法治的功能，将各民族成员间的交往行为纳入法治轨道必须认真对待的重要问题。

《立法法》第94条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”因此，如何解决《民法典》与《民法通则》等法律之间的冲突，还需要全国人大常委会结合《民法典》有关规定进行裁决。[30]《民法典》第10条规定：“处理民事纠纷，应当按照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但不得违背公序良俗。”从法理上讲，这一规定不仅为纠纷裁断者处理民事纠纷时如何选择裁断依据提供了必要的准则，也为各民族保持或者改革其风俗习惯提供了广阔空间。一方面，在法律有规定的情形下，如果当事人能够遵循本民族风俗习惯及其实施机制的约束，纠纷就能够通过风俗习惯及其实施机制得到有效解决，无需将纠纷提交法定解纷机构；如果当事人主动将纠纷提交法定解纷机构，则说明当事人对本民族的风俗习惯及其实施机制已经发生认同与不认同的分化，有必要引入法律机制，才能更好地化解纠纷。另一方面，在当事人主动将纠纷提交法定解纷机构而法律又没有规定的情形下，如果存在双方都认同的习惯，可以依据习惯裁断案件；反之，则应依据民法原则或一般性条款裁断案件。[29]因此，从民事行为调整和民事纠纷解决的角度讲，根据现有规定，已经可以有效保障各民族都享有的保持或者改革其风俗习惯的自由，无需对《民法典》的规定进行变通。

更为重要的是，在风俗习惯多元化的背景下，人们在与外部市场主体交往时，如果坚持以本地区或者本民族的风俗习惯来规范自己的行为，作为地方性知识的风俗习惯必然限制资本流入、技术进步、产业结构调整和人才引进等，从而阻碍市场运行和经济增长。[31]因此，在各民族交往交流交融不断加深的背景下，应当明确全面贯彻民法典重在实施而非变通的原则，消除将变通民法规定作为实施民事法律重要手段对全面实施民法典的制约，同时采取必要的政策措施，加強《民法典》的宣传、学习和实施，提升人们的民事法治意识、观念和能力。此外，我国《民法典》不仅是调整民事交往行为的基本法律，也是调整市场交易行为的基本法律。为夯实铸牢中华民族共同体意识法治保障的市场规范基础，还需要依据民法典的原则和精神，对反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法等法律进行必要的修改完善。由此，才能充分发挥法治的功能和作用，更好促进民族地区融入全国统一大市场，实现民族地区和非民族地区之间、不同的民族地区之间的协调发展，消除物质基础对推动各民族交往交流交融和互嵌式社会建构的制约。

（四）修改完善《刑法》相关规定

防范化解民族领域的重大风险隐患，严厉打击敌对势力的渗透、破坏、颠覆和分裂活动，坚决维护国家主权、安全和发展利益，是铸牢中华民族共同体意识和推进中华民族伟大复兴的必然要求。在全面依法治国背景下，刑法既是维护宪法和法律权威、保护各民族合法权益和中华民族根本利益的基本法，也是贯彻总体国家安全观、维护国家统一和安全的基本法，是通过法治方式引导各族人民铸牢中华民族共同体意识的重要屏障。

当前，我国《刑法》对严重的分裂主义犯罪和宗教、民族极端主义犯罪等严重破坏铸牢中华民族共同体意识的犯罪行为进行了明确的规制，体现了以兜底式的刑事打击思维维护中华民族共同体的实体统一和内部团结的理念，为铸牢中华民族共同体意识提供了刑事法治进路的保障。[10]但从调整民族关系、维护民族团结、推进中华民族共同体建设的角度讲，《刑法》中有关“刑法在民族自治地方的变通实施（第90条）”“煽动民族仇恨、民族歧视罪（第249条）”“出版歧视、侮辱少数民族作品罪（第250条）”“非法剥夺公民宗教信仰自由罪、侵犯少数民族风俗习惯罪（第251条）”等规定主要聚焦的是“各民族”关系调整和“各民族”利益保护，与我国《宪法》将“实现中华民族伟大复兴”规定为国家建设的根本任务和奋斗目标所蕴含的理念和要求存在差距。

为充分发挥刑法对铸牢中华民族共同体意识、维护中华民族根本利益和实现中华民族伟大复兴的功能，亟需对《刑法》相关条文进行必要修改，以进一步夯实铸牢中华民族共同体意识的刑法保障。其一，将“实现中华民族伟大复兴”规定为刑法的宗旨和目的，将“维护中华民族根本利益”规定为刑法的根本任务。其二，将危害中华民族根本利益的行为规定为“背叛国家罪”（第102条）和“分裂国家罪”“煽动分裂国家罪”（第103条）的规制对象。其三，修改“出版歧视、侮辱少数民族作品罪”“非法剥夺公民宗教信仰自由罪”的有关规定，更好维护民族平等。《刑法》第250条和第251条中对“少数民族”的特殊化保护不符合各民族一律平等的宪法原则要求，应将这两个条文中的“少数民族”修改为“各民族”。其四，修改完善《刑法》第90条关于刑法在民族自治地方变通实施的规定，明确在罪刑法定原则约束下刑法变通的边界，将刑法变通实施置于《刑法》总则第13条的“但书”规定、第36条有关经济损失赔偿的规定、第37条有关犯罪情节轻微可免除刑事处罚的规定，以及刑法分则有关“罪量要素”“兜底条款”等规定的约束之下，推进刑法统一实施，提升各民族成员的刑事法治意识。

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