乡村振兴背景下的医药人才振兴：愿景与方略

方 宝

（广西中医药大学，广西 南宁 530200）

我国是一个农业大国，农村人口众多，农民的健康问题不仅事关基层民众的福祉，更是影响农村经济发展与社会稳定大局的重要基础。为此，多年来党和政府一直非常重视乡村医疗卫生事业工作，先后出台了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》 《关于加强农村卫生人才培养和队伍建设的意见》 《关于开展农村订单定向医学生免费培养工作的实施意见》等文件。在国家卫计委等多个部门的共同努力下，乡村医疗卫生事业获得了较快发展。然而，亦有研究表明，当前基层医疗服务仍存在总体能力薄弱、城乡差距显著[1]、人力资源匮乏、卫生资源密度偏低[2]等问题。因此，进一步完善乡村医疗卫生服务、构建健康乡村，依旧是新时期乡村振兴战略的重要目标，关键环节是推进实现乡村医药人才振兴。对此，2021 年2 月，中共中央办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》亦提出了“加强乡村卫生健康人才队伍建设”的战略规划，主要措施包括调整乡镇卫生院人员编制、完善乡村基础卫生健康人才激励机制、定向培养大学生乡村医生等。由此引申，乡村医药人才振兴的应然愿景是什么？医药人才振兴的现实困境有哪些？如何采取更为有效的方略？对此，学界尚需进行更多的理论探讨与回应，以更好地推动实践发展。

一、乡村医药人才振兴相关研究综述

党的二十大把“全面推进乡村振兴”写进了政府工作报告中，并提出了“扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”的明确目标和要求。乡村全面振兴的重要支撑在于人才。然而，从现实来看，人才却是乡村最稀缺的资源之一[3]，人才不足成为了阻碍乡村振兴的重要掣肘。为了打破困局，学者们进行了较多研究。一些研究发现，当前乡村人才向城市聚集的大趋势依然没有根本转变[4]，其中的主要原因在于乡村对人才的吸引力和聚合力不足，导致人才“引不来、留不下、培养难、用不好”等问题。不少人才在服务期满后通过学习、招考等途径离开乡村[5]。此外，乡村振兴还普遍存在带头人年龄结构偏大、发展能力不强、发展思路不清、发展理念落后[6]、基层干部和农技人员“青黄不接”“后继无人”等问题[7]。多层次、高质量的人才队伍没有完全建立起来，极大地制约了乡村振兴战略实施。对此，一些学者提出“加强乡村人才的内生动力、发展能力、机制活力和政策合力”[8]，积极培育“田秀才”“乡创客”“土专家”“乡村工匠”“双创新农人”等对策[9]。

针对乡村医疗卫生人才发展问题，亦有学者对此进行了专门探讨，但主要是从乡村订单定向免费医学生培养的视角进行分析[10]。一些调查研究发现，农村定向医学生培养政策实施取得了一定成效，但农村医疗机构依然存在人力资源短缺、队伍结构不合理、人才质量参差不齐等问题[11]。此外，有更多的研究发现，农村订单定向免费培养医学生普遍存在定向就业意愿不强问题。比如，多数农村定向培养医学生存在较大违约风险[12]；仅1.6%的定向毕业生有意愿到乡镇卫生院工作[13]；多数毕业生未明确长期在农村乡镇卫生院工作的意愿[14]。在当前乡村振兴战略背景下，愿意到农村就业的医学毕业生仅为15.32%[15]。导致这一现状的主要因素包括乡村卫生院薪酬待遇较低、职业发展前景不佳、基本药物不足、医疗设备落后、继续教育机会短缺等。针对现实问题，学者们提出了创新人才培养模式、优化人才培养过程、完善相关配套政策制定、提高毕业生待遇水平等建议。另有学者提出了建立健全“订单式”全科医学人才培养的长效机制、加强地方医学院校面向农村基层的服务意识[16]等策略。

综上，相关成果为本研究提供了重要的思路与借鉴。然而，已有文献主要从人才培育层面对推动乡村医疗卫生人才发展进行思考，尚未从全面治理视角对人才聘用、激励和发展等方面提出具体方略。此外，已有研究缺少从乡村“医”“药”及“产业”人才兼顾发展的视角进行全面、深入探究，对乡村民族医药人才发展也缺乏应有关注，亦未对乡村医药人才振兴的应然愿景加以剖析。因此，提出的建议和对策尚未覆盖到更多的现实问题。也正因为如此，研究现状的不足为本研究提供了价值空间。从理性上分析，乡村医疗水平提升、医药产业发展与民族医药振兴的本质与路径在于推进创新发展，背后的关键是扩大高层次人才供给，突破传统乡村人才供给的单一性和提高乡村人才治理的有效性。可见，现实需求对乡村医药人才振兴提出了新的框架与愿景，也赋予了更多的内涵和要求，亟需进行更为深入的认知与探讨。

二、乡村医药人才振兴的愿景

医药卫生与广大民众的身心健康密切相关，是社会关注度极高的民生领域之一。医疗卫生服务[17]、医疗卫生保障[18]、医疗卫生便利性[19]等因素对提升农民生活质量具有显著影响，完善的乡村医疗服务体系更是提升农民安全感、幸福感和获得感的重要保障。因此，从实践层面考虑，乡村医药人才振兴的愿景至少应满足四个不同范畴的人才需求。

1.乡镇基层医疗卫生人才质量“更优”。基层医疗卫生机构是乡村居民身心健康的重要守护者，建设一支高质量的医疗卫生人才队伍是保障乡村医院医疗质量和水平的基础，亦是党和政府维护人民利益和保障重要民生的必然要求。从现实分析，促进乡镇基层医疗卫生人才质量“更优”具有多方面的必要性。长期以来，由于城乡发展存在“二元结构”，乡村总体落后的局面依然没有发生根本性改变，乡镇医疗卫生人才相对不足的状况依然突出。比如，当前我国城市地区每千人口医生数与每千人口护士数是农村地区的两倍以上[18]。如果从高级别人才的人均数量方面进行比较，乡镇医疗卫生人才的供给更显不足。因此，乡村医药人才振兴的第一要务与关键之举是实现乡镇基层医疗机构所需各类医疗卫生人才数量的充沛与高质量供给，促进乡镇医疗机构吸引和留住更多的高层次优秀人才，以提升其总体人力资本水平。

2.农村偏远地区医疗人才供给“更稳”。乡村医疗卫生人才振兴的难点在于农村偏远地区医疗卫生人才的稳定供给。当前，随着交通的较快发展以及城市对周边地区辐射能力的进一步增强，与城市紧邻的乡村地区在各方面的发展中已经逐渐向“城市化”靠拢，其医疗卫生基础设施与人才供给等方面都有了显著性改善。然而，在远离中心城市、经济发展相对滞后的偏远农村地区，由于基础建设薄弱、保障制度不完善、人口居住分散等原因，居民的病痛医治主要通过近邻的村级或乡镇医疗机构来实现。也正是由于经济、教育等方面发展滞后，偏远地区农村基层医疗卫生人才的供给在数量和质量上仍然面临较大困境，其中的典型问题包括高水平医疗卫生人才引进难、人才流失严重等。人才数量和质量是医疗卫生服务质量和水平的保障，因此，对于广大偏远落后农村地区而言，稳定医疗卫生人才供给则是当务之急。

3.乡村医药产业领域人才发展“更全”。长期以来，广大农村地区是我国中药材和民族药材的重要来源。药材种养与野生药材的采摘都离不开广大农民与农村地区。相关数据显示，2020 年我国的中药市场规模约为5 806 亿元[20]，其中不少部分是少数民族医药。另有统计表明，当前全国共有民族药生产企业近200 家[21]，不少企业都坐落在农村地区。事实上，少数民族聚居的农村地区一直是重要的民族药材种植、生产和销售基地。发展民族地区农村医药种植、采摘和加工相关产业富有地方特色，可以成为重点开发和保护的特色资源和产业类型。这亦符合2019 年《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》提出的“突出优势特色，培育壮大乡村产业”的文件精神。涉农医药产业要做大做强必须走现代化发展之路，推动实现规模化、标准化、品牌化和绿色化发展，不断完善产业链及提高产品和服务竞争力。而这一切都需要更多高层次专门人才的支撑，具体要求是实现产业发展所需科研人才、技能人才、管理人才、营销人才的全面振兴，形成包含专业技能培训、新型农民培育、职业技术教育、各层次高等教育在内的全方位、多层次、立体化的人才供给体系，以满足不同类型、不同规格的人才需求。

4.乡村民族医药专门人才存量“更足”。当下，在众多的民族乡村地区，各具特色的民族医药依然是广大民众信赖的诊疗手段。比如，就全国范围来看，民族医院中的254 所分布在农村地区，仅有58 所分布在城市[22]。由此可见，民族医药主要扎根于农村和服务于乡村民众。然而，从现状来看，活跃于农村地区的少数民族医药工作者的受教育水平普遍较低，多数从业者难以达到执业医师要求。比如，贵州省现有民族医药从业人员4 280 人，其中超过4 000 人为乡村民间医生，具有初级职称以上人员不到总体的10%[23]。乡村地区从事民族医疗卫生工作的多数人主要是草医、乡村医生和宗教活动人士（如和尚、喇嘛、巫师等），他们主要依靠师承或家族传承习得医药知识，大多没有接受过正规的医药专业教育，难以形成对民族医药的系统把握、自我经验总结和提升。此外，当前的民族医药发展还存在着较为严重的后继乏人等问题，并导致大量散落、残存、萎缩于民间的宝贵医药经验缺乏足够的人才进行挖掘、整理、传承和创新[24]。可见，民族医药振兴之路任重而道远，推动实现现代化发展是必由之路，其根本要求和关键是提高专门人才数量。

三、乡村医药人才振兴的现实困境及其主要原因

乡村医药人才振兴的基础在于加大对乡村医药发展所需各类人才的培养与供给，关键环节在于人才留用与人才潜能激发。从现状来看，乡村医药人才振兴面临着医疗卫生人才引进困难、医药产业发展人才队伍薄弱、民族医药专门人才不足等困境，多方面原因阻滞了乡村医药人才振兴发展的步伐。

1.城乡发展“二元结构”导致乡村基层医疗卫生人才相对缺乏。乡镇医疗卫生人才振兴的重中之重就是大幅度扩张人才总量与提升人才整体水平。近十几年来，我国医药高等教育的扩大发展使医药人才的供给总体充裕，但是长期存在的人才城市流动趋势使得乡镇医疗机构高水平医疗卫生人才存在大量缺口，其主要原因是城乡发展存在典型的“二元结构”落差，引发乡村高水平人才引进难、留用难、流失严重等问题。据《2020 年中国卫生健康事业发展统计公报》显示，截至2020 年底，全国卫生人员总数达1 347.5 万人，其中乡村医生和卫生员79.1 万人，比2019 年少了5.1 万人；全国每千人口执业医师2.90 人，每千人口注册护士3.34人；而每千农村人口乡镇卫生院人员仅为1.62 人[25]。由此可见城乡人均医疗卫生人员数之间的差距。现实中，乡村医疗卫生工作对医学毕业生的吸引力不足，导致乡村医务人员总体学历较低、年龄偏大、数量不足、专业水平参差不齐。从学历构成来看，城市卫生系统工作人员的学历普遍高于农村地区，两者差距显著[26]。可见，缩小城乡医疗卫生人才差距之路依然任重而道远。

2.毕业生就业意愿性不足弱化农村“订单式”医药人才培养成效。为进一步解决乡村基层医疗卫生人才供给相对不足现状，最近10 年，我国不少地区积极推行“订单式”乡村基层医药人才培养制度，以吸引更多的医药专业大学毕业生到乡村医疗机构工作，提高乡村高水平医药人才的数量。这一举措在一定程度上有效缓解了乡村基层医疗人才相对不足的局面，但是在具体实践中也弱化了人才培养政策实施成效。这一核心问题的本质在于乡村“订单式”医药人才培养定向性与毕业生就业意向性之间的弱对应性矛盾。农村“订单式”医学人才培养计划的基本要求是大学生毕业后到乡村医疗机构“定向”就业，但在政策实施过程中，不少学生选择接受“订单式”培养的目的更多是享受降分录取、减免学费等优惠，毕业后并不热衷于乡村基层医疗卫生事业发展。比如，有研究表明，多数农村定向培养医学生存在违约风险[12]，仅1.6%的定向培养毕业生有意愿到乡镇卫生院工作[13]，而不少毕业生虽然初次就业履行“定向”就业承诺，但到岗任职不久后也想尽办法离职。可见，多方面原因导致“订单式”人才培养计划未能充分保障乡村基层医疗卫生人才的有效“供给”。

3.基础建构不足导致乡村药材种养加工产业难以形成集群发展。广大乡村地区在发展医药相关产业方面具有多方面优势，医药产业可以成为乡村实现经济振兴的重要引擎。然而，乡村医药产业发展是一个复杂工程，需要多方面要素的相互支撑，根本要求是形成相对完善的产业链。产业链发展、完善的要求和结果必然是基础构建系统化和产业发展集群化，具体举措包括完善产业园区建设、加强引领性和保障性政策制度构建、加大相关专业人才培养等。当前，基础工程建设与乡村药材种养加工营销产业集群发展要求不相适应成为了引发系统性矛盾的关键。在具体实践中，乡村医药产业的集群发展需要推动产、学、研的有效融合，需要政府提供科创基地和平台等基础支撑。反观现实，科研创新基地与平台、科研资源与条件的缺乏，导致乡村高水平医药创新人才聚拢能力不足、发展能力受限；而人才不足又会进一步加剧创新能力不足，使政府缺乏对相关资源投入的勇气和信心，导致人才引进困难和流失严重的双重局面，并使产业发展陷入从“旧不足”到“新不足”的恶性循环之中。

4.人才培养结构偏失引发乡村民族医药事业发展人才供需矛盾。最近十几年，民族医药的重要性日益被重新认知，在政府的支持与推动下，一些地方的民族医药产业获得较快发展，甚至成为了地方经济发展的支柱产业之一。但是，当前的民族医药教育发展总体上相对迟滞，并未与民族医药产业发展形成良性互促和“齐头并进”态势。比如，最近几年贵州的苗医、苗药产业发展迅猛，其苗药销售产值达到上百亿元，是全国销售额最大的民族药品种，但是贵州的苗医药高等教育规模相对偏小，其教育结构也失之合理[27]。而推动民族医药产业的发展，我们除了需要一大批从事科研创新工作的高级技能人才以外，还需要数量庞大的产业应用型人才，包括生产、销售、管理与服务人才。而过度倚重研究型人才培养必然会导致人才供需失衡。与此同时，在为数不多的民族医药高校或院系中，由于师资相对不足，导致了教学与科研难以兼顾的局面，个别院校的民族医药院系甚至存在“徒有科研成果、没有人才培养”[27]的现象。

四、促进乡村医药人才振兴的路径与方略

乡村医药人才振兴是一个系统性工程，其前提要求是培养“乡村适用、乡村可用”的高水平人才，真正实现人才的有效供给和充分应用相结合。而要实现这一目标，需要从人才培育、政策激励、制度创新、基础建构等方面采取多维方略进行综合治理。

1.努力推进乡村基层医疗卫生人才培养优化工程。针对当前乡村基层医疗卫生机构存在的人才数量相对不足、人才流失严重、人才质量不高等问题，应多管齐下，采取多维路径提高人才培养和供给质量。置于现实语境，可以采取“特岗”人才培养优化工程来加以统筹推进。具体而言，一是执行更富成效的乡村医疗卫生各类急需紧缺基层卫生人才“特岗医学生”“特岗全科医生”订单式培养制度。特别是加强针对村医队伍培养的“特岗医学生”培养，并将重心放在老龄照护、公共卫生、疾病防控等各类急需紧缺专业的人才培养上。“特岗”的特别之处在于以更加优惠的就学、就业、职业发展和待遇保障吸引学生，同时实行更加严格的准入制度和更加规范的后续管理制度。二是加强对人才发展的治理。强化引导和鼓励，弱化强制性管理制约，以实现高质量人才供给的“流动性”均衡。实现“流动性”供求均衡的关键在于提高毕业生到基层就业的意愿性，形成“下得去、用得上、留得住”的乡土型医生培养长效机制[28]。因此，在“特岗”人才服务乡村基层医疗机构的协议期限内，应允许和鼓励学生在职进修或进行二次择业，提高学生的可流动性，消除学生的后顾之忧。同时，通过富有竞争力的薪金待遇和职业技术资格晋升等政策持续不断吸引学生。三是通过区域内城乡医院之间、校院之间的对口帮扶对乡村基层医疗卫生机构“特岗”人才进行优化培养。通过区域内高水平医院、高等医学院校与乡村基层医院、卫生所、卫生室的直接对接与帮扶，加强医疗机构之间、学校与基层医疗机构之间人才技能提升和诊疗技术帮扶合作，在提高和保障乡村医疗机构诊疗水平的同时，实现乡村基层医疗卫生“特岗”人才的再学习和再培训。

2.尝试实行基层医疗卫生“特岗”人才聘用制度。与乡村基层医疗机构人才招聘难并存的另一难题是人才流失问题。当前，乡村基层医疗卫生人才流失的原因包括多个方面，核心问题在于乡村经济社会发展滞后、人才薪资待遇偏低与后期发展空间缺乏等方面。从可改进和有效改进的视角出发，为减少人才的流失应通过人才聘任制度或福利待遇优化制度来吸引和留住更多人才。在具体实践中，可以通过两方面具体举措来实现：一是尝试推行“县聘乡用”或“乡聘村用”的基层医疗卫生“特岗”人才聘用制度。这是提升乡村基层医生待遇和稳定乡村医生队伍的重要手段，其本质目标是建立健全乡村基层医疗卫生机构工作人员一体化管理服务机制。通过提升乡村医生的管理机构规格，进一步提升乡村医疗卫生人才队伍管理的规范性及其后续发展的激励性和保障性。在具体实践中，对于乡镇医院“特岗”人才，可以实行以县为统筹，将乡镇医生的编制归入县卫生局或县医院，给予其县级医疗卫生人员同样的薪酬待遇，并额外发放外派津贴、绩效奖励、交通补贴；对于村级“特岗”医生，亦可按此模式采取乡镇政府统筹的方式进行管理。二是对“特岗”医生执行阶梯式薪资待遇提升和职级晋升制度。这种制度指的是，执行“特岗”人才留守乡村基层医疗机构的时间越长待遇越高；对乡村医疗卫生事业发展贡献越大晋升机会越大。通过薪酬及职业发展激励，留住和鼓励更多的高水平人才积极奉献乡村医疗卫生事业。

3.积极打造乡村药材种养加工营销示范基地。发展乡村医药产业，特别是医药种植、初级加工和销售等产业是实现农村经济振兴的一个增长极。当前，在政府鼓励和引领下，不少地区农村居民利用有利的山地条件发展药材种养业，并取得初步成效。然而医药产业非农村传统产业，其进一步发展壮大需要人才队伍的支撑，而人才队伍的培育则需要一定的医药产业发展为基础和人才聚拢为“引擎”。当前，乡村医药产业总体基础薄弱，行业发展人才大量缺乏，科创资源相对不足，难以为产业发展壮大提供理想条件和平台。因此，促进乡村医药产业较快发展的一个有效路径是努力推进基础工程构建，具体方略是积极打造促进产业集群发展与人才培育相融合的乡村药材种养加工营销示范基地。在具体实践中，政府应因势利导，积极出台相关激励和保障政策，努力打造具有一定区域影响力的示范基地。以示范基地为中心，积极引入相关企业，并通过校企深度合作加强人才培养和提高人才质量。以稳定的企业生产满足医药原材料的大量需求，促进农村药材种养业的发展，以药材加工和营销产业的扩大发展促进人才需求和培养，最终实现“产学研”的有效融合和产业集群发展，走上“以产业吸引和培育人才，以人才发展壮大产业”的良性发展之路。

4.适度调整民族医学高等教育规模及专业结构。鉴于民族医药在乡村地区医疗卫生事业以及促进乡村经济发展中的重要作用，同时基于民族医药对人才供需的不适应性，应进一步推动人才培养改革。一是适度扩大民族医药类高等教育规模。对此，2018 年出台的《关于加强新时代少数民族医药工作的若干意见》亦明确提出，鼓励和扶持民族地区办好少数民族医药高等教育，并鼓励有条件的地方院校开设更多的民族医药类院校、院系，开展更大规模的民族医药类专业教育。二是积极进行专业调整。在民族医药教育大一统的民族医学、民族药学专业设置的基础上，增加更适合农村民族医药发展需求的民族药材种植、市场营销、公共管理、康养护理、药品加工等细分专业，以较大程度地满足民族医药产业链各构成部分对细分专业人才的不同需求。三是努力扩大高职层次教育规模。当前，从事药材种植、采摘、加工、营销、售后等方面的应用型高级人才缺乏，应在扩大职业教育规模的基础上进一步调整和细化专业设置。与此同时，应适度扩增乡村民族医药专门医疗机构数量与规模。特别是在民族医药应用具有良好群众基础的少数民族聚居地的乡村地区，广泛开设民族医药诊疗机构、科室或惠民诊所，使民族医药诊疗服务恩泽广大乡村民众，并以此进一步推动民族医药振兴发展。

乡村振兴离不开乡村医药卫生事业的振兴与发展，而振兴乡村医药卫生事业的根本目的在于提高乡村居民的健康福祉、幸福感和获得感，并促进乡村医药经济发展。乡村医药卫生事业振兴的本质与核心在于乡村基层医药卫生人才振兴，而实现人才振兴的关键在于提高乡村医药卫生事业对高层次人才的吸引力，具体指向在人才培养、引进、留用和发展等方面发挥持续性、接续性作用。这不仅需要政府给予多方面的相关政策支持，加强基础投入和研发平台等“硬件”构建，亦需要政府努力培育形成重视人才的乡村社会文化氛围。简言之，乡村医药人才振兴是一个系统性工程，总体上以稳定、充分的政策供给和长期、持续的多维努力为基本依托。